【正文】 近年來民辦非企業(yè)單位的成長，在很大程度上是因為得到了政府稅收政策上的優(yōu)惠。中國在價值觀念上對此也認同，但在操作上則還未能完全兌現(xiàn)。這表明稅法對非營利機構的生存發(fā)展具有至關重要的作用。以日本為例，非營利機構為籌集資金，可附帶從事收益事業(yè)，根據(jù)法人稅法規(guī)定，政府只收取 27％收益事業(yè)的所得稅，而普通法人（企業(yè)）則需繳納42％的所得稅。該法令對非營利機構在稅收上享受優(yōu)惠待遇的政策一直影響至今。 公共事業(yè)組織財政優(yōu)惠制度化 國外非營利機構能夠生存發(fā)展，具有吸引力和特殊優(yōu)勢地位是 因為享受稅收中 第六章 公共事業(yè)管理主體的培育發(fā)展 — 24— 一系列優(yōu)惠待遇的結果。 因此，許多公共事業(yè)組織都有創(chuàng)收活動。 [9]但不包括社團的咨詢活動，也不包括社團自身業(yè)務活動和與其宗旨相適應的需要而設立的實體機構，如按照有關規(guī)定辦理了審批手續(xù)的報社、雜志社、出版社、培訓中心（或學校）、研究如心（或研究所）等”。 (4)收費性服務。許多公司都為社會慈善事業(yè)提供捐助，有些公司是以基金會的形式組織慈善活動。中國現(xiàn)在也已經(jīng)興起了各種類型的基金會，而且很多基金會的捐助是沒有地域限制的，比如臺灣中流文教與喜馬拉雅基金會對國內很 多所大學的論文寫作獎學金，基金會必將成為為公共事業(yè)組織提供資金的生力軍。 （ 2）基金會的撥款。但政府支持的重點也會轉移，因此完全依靠政府資助的公共事業(yè)組織就不得不為自己的生存擔憂 [6]。政府的支持使很多公共事業(yè)組 織正常運轉。必須進行多渠道的籌資： （ 1）政府資助。 第六章 公共事業(yè)管理主體的培育發(fā)展 — 23— 建立公共事業(yè)組織多渠道籌資方式 公共事業(yè)組織缺乏資金。在良好的道德環(huán)境下， 公共事業(yè)組織的工作人員會努力追求自我實現(xiàn)，實現(xiàn)個人價值，把個人利益和社會利益結合，充分發(fā)揮其作用。少數(shù)組織的違規(guī)，給大多數(shù)組織戴上了不可靠的帽子，使不能很好地提供公共服務和進行必須的公共事業(yè)管理。社會道德滑坡波及公共事業(yè)組織的志愿人員和專職的工作人員，影響公共事業(yè)組織公共責任的實現(xiàn)。社會的“道德滑坡”現(xiàn)象勢必對公共事業(yè)組織造成不良影響。 大力提倡社會公德，預防道德危機，建立廣泛民眾基礎 計劃經(jīng)濟體制和高度一元化社會所奉行的是“道德人”假設，隨著計劃經(jīng)濟體制的解體和社會的多元化，傳統(tǒng)道德逐漸失去其存在的社會基礎，但新的社會倫理規(guī)范卻未能形成。隨著某些公共事業(yè)組織基金規(guī)模的擴大和業(yè)務范圍的拓展，機構的不良傾向也就開始滋生，如許多公共事業(yè)組織的辦公條件和設備的提高與其業(yè)績不成比例。 而且政府的行為方式及運作規(guī)范對民間組織影響巨大。 積極推進“政社分開”，防止社團組織行政化 由于受長期計劃經(jīng)濟的影響，我國社會力量相對薄弱，民間組織發(fā)育不成熟，現(xiàn)階段我國的民間組織尤其是那些有一定規(guī)模和影響的民間組織大多從政府部門脫胎而來。第四，政事管理方式分開，行政管理和公共事業(yè)管理分別有自己不同的管理目標和規(guī)律，分開后事業(yè)單位取消行政級別，逐漸淡化并最終完全脫離與其行政主管部門的隸屬關系，成為依法并面向社會自主開展公共事業(yè)經(jīng)營的公共事業(yè)組織。第二，政事機構和人員編制分開，這是實現(xiàn)政事分開的關鍵，促成還政于政，還事于事。具體來說，政府承擔行政管理，提供公共物品；公共事業(yè)組織提供準公共物品，承擔公共 事業(yè)管理。 政事社分開不僅要實現(xiàn)機構分開和人員分開，而且要實現(xiàn)職能分開，目標分開，經(jīng)費分開，運行管理方式分開等。傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制的一個基本特征是政企事一體化，黨政不分，政事不分，企事不分，從而造成事業(yè)單位行政化的管理模式?？偠灾?，公共事業(yè)管理主體由公共事業(yè)組織來承擔才能達到它的最高效率，實現(xiàn)它的最好社會效益。與靈活性俱在的還有它的開創(chuàng)性，公共事業(yè) 第五 章 公共事業(yè)管理主體的特征及分類 — 20— 組織往往在被政府忽略的領域發(fā)現(xiàn)新的社會需求，并由此找到提供相關社會服務的較好途徑方法。 從以上分析可以看出，公共事業(yè)管理主體包羅萬象，公共事業(yè)組織紛繁復雜，要有一個統(tǒng)一的標準分類很難。委派 ，替政府職能部門行使一部分權力。企業(yè)類是指它們的成立是經(jīng)過工商行政管理部門核準注冊的，而不是經(jīng)政府機構編制管理部門審查批準的；它們的活動經(jīng)費不是通過政府財政撥款，而完全是自收自支、自負盈虧；是指它們的業(yè)務都具有十分明顯的經(jīng)濟性和商業(yè)性。 還有三類分法是事業(yè)類、企業(yè)類、公務類。前者進一步分為基金會、學術性團體、行業(yè)性團體、專業(yè)性團體、聯(lián)合性團體，后者進一步分為教育類、科技類、文化類、體育類、社會福利類等，并在此基礎上按照登記管理機關的級別區(qū)分為全國性組織和地方性組織。 第五 章 公共事業(yè)管理主體的特征及分類 — 19— 國內分類 按國民經(jīng)濟行業(yè)分類 在我國，根據(jù)公共事業(yè)組織在國民經(jīng)濟中所處的地位，按照《民經(jīng)濟行業(yè)分類與代碼（國家修訂方案）》的規(guī)定，以便于統(tǒng)計和同國際接軌，大致可作如下劃分：信托、典當業(yè)，商業(yè)經(jīng)紀與代理業(yè)，其他非銀行金融業(yè)，房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營業(yè)，房地產(chǎn)代理與經(jīng)紀業(yè)，民服務業(yè)，信息、咨詢服務業(yè)，其他社會服務業(yè)，社區(qū)服務業(yè)，教育培訓活動，文化藝術經(jīng)紀與代理業(yè)，綜合技術服務業(yè)，社會團體，基層群眾自治組織，其他行業(yè)。因為在許多行業(yè)集團中，既有營利也有非營利機構。其他。宗教活動和組織。慈善中介與志愿行為鼓動。發(fā)展與住房：經(jīng)濟、社會、社區(qū)發(fā)展；住房；就業(yè)與職業(yè)培訓。社會服務：社會服務；緊急情況救助；社會救濟。教育與科學研究：中小學教育；高等教育；其他教育；研究。根據(jù)公共事業(yè)組織的活動領域、活動范圍、活動方式、活動對象，劃分為 12 大類，24 小類。 學者設計 的公共事業(yè)組織國際分類體系 由一批學者設計的公共事業(yè)組織國際分類體系（ The International Classification of Nonprofit Organizations），或簡稱 ICNPO 體系。這個體系涵蓋面很寬，包括 25 大類公共事業(yè)組織：教育，保健，精神保健，特殊病癥保健，醫(yī)學研究，犯罪與法律，就業(yè)，食品與營養(yǎng)，住房與收容，公共安全與災難防御，休閑與運動，青少年輔導，社會服務，文化藝術，環(huán)境保護，與動物有關的組織，國際問題，民權與推促，社區(qū)改造，慈善事業(yè)，科學研究，社會科學研究，其他公益活動，宗教相關活動，互惠組織。 5 類是教育類、研究與開發(fā)類、其他醫(yī)療機構、其他公眾服務類、休閑與文化類，雖然 NACE 體系涵蓋的面比 ISIC 體系有所擴大，但由于它只把那些靠捐款運作的組織包括在內，所以它仍將相當大一部分公共事業(yè)組織排斥在外。 歐共體經(jīng)濟活動產(chǎn)業(yè)分類體系 此體系簡稱 NACE 體系，是由歐洲統(tǒng)計辦公室（ The European Statistical Office）設計的，它試圖對 ISIC 體系加以改進。因為任何組織只要其收入的一半以上來自 第五 章 公共事業(yè)管理主體的特征及分類 — 18— 收費或政府補貼，便被排斥在外。公共事業(yè)組織是 ISIC 體系的一大類，它被劃分成 3小類、 15 分項。 國際上的分類 聯(lián)合國國際標準產(chǎn)業(yè)分類體系 聯(lián)合國國際標準產(chǎn)業(yè)分類體系（ The U． N． Inter Standard Industrial Classification System），簡稱 ISIC 體系。公共事業(yè)組織的分類在國際上是一個頗有爭議的問題，至今懸而未決，仍然沒有一個占有絕對優(yōu)勢的分類方法。研究者普遍認為，社會公共事業(yè)組織內部的差別比政府和私營經(jīng)濟內部的差別要大得多。 從以上分析可以看出，政府并不具有公共事業(yè)管理主體的特征，所以政府不能作為公共事業(yè)管理的主體，如果公共事業(yè)管理的主體仍有政府來擔任，那么公共事業(yè)管理的含義就不再是我們現(xiàn)在所提倡導含義，它仍然是政府的包袱，非政府組織只能是政府的附屬品，不能發(fā)揮出它強大的社會力量。 使命感 公共事業(yè)組織有時又被稱為志愿組織，它在一定的價值觀的指導下進行活動，一般來說，每個公共事業(yè)組織都有自 己的價值取向和指導思想，其中貫穿著的是利他主義和人道主義。絕大多數(shù)公共事業(yè)組織成立之初就將自己的目標定得很明確，幾乎所有公共事業(yè)組織都在某個特定的領域里活動。 多樣性與專業(yè)性 作為公共事業(yè)管理主體的組織數(shù)量眾多，種類更是琳瑯滿目各具特色，遍布社會生活動方方面面，這是政府組織難以匹敵對。公共事業(yè)組織可以開展一定形式的經(jīng)營性業(yè)務，其非營利性還表現(xiàn)在其經(jīng)營收入都不能作為利潤在成員之間進行分配，成員不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。這也是人們往往把公共事業(yè)組織稱之為非政府機構的原因。 非政府性 公共事業(yè)管理主體是獨立的自治組織，不隸屬于政府或其它任何組織，而且主體之間的各個組織也都相互獨立。公共事業(yè)組織以實現(xiàn)公共利益為根本宗旨，它的產(chǎn)生和存在始終把服務于社會公眾的生活，提高全體公眾的生活質量為己任，以為民服務作為自己的價值追求。 從以上分析我們可以看出 , 公共事業(yè)組織與政府的有效合作可以更順利的完成主體的歸位過程，隨著公共事業(yè)組織的發(fā)展，它必將當仁不讓的成為公共事業(yè)管理的主體。同時公共事業(yè)組織有更多的機會向政府表達民眾的意愿，做好上傳下達，使政府官員更多地考慮公眾的意愿，促使政府對民眾意愿盡快做出反應，促使政府向民眾負責。在合作過程中，公共事業(yè)組織可以更多地了解政府的發(fā)展計劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)，并向公眾傳達，可以使政府的各項政策得到更好的貫徹，同時還可以積極動員、組織和教育民眾去配合政府的活動。政府可以通過國公共事業(yè)組織解決許多棘手的問題，卸下一些負擔，比如貧困、教育落后、環(huán)境污染等。兩者的合作可以使雙方各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，揚長避短，達到 1＋ 1＞ 2 的效果，可以 解決志愿失靈問題。政府與公共事業(yè)組織可以互補長短，“委托 第四章 公共事業(yè)管理主體的確定 — 15— 政府”（ third－ party government）的理論認為，政府為實現(xiàn)自己的目標可以將提供公益服務的任務委托給公共事業(yè)組織來執(zhí)行。 公共事業(yè)組織與政府合作 第三部門需要政府來彌補，公共事業(yè)組織同政府的關系，是公共事業(yè)組織最重要的外部關系之 一。而且，公共事業(yè)組織由于經(jīng)費有限，往往不能提供有競爭性的工資，很難吸引專業(yè)人士加盟。這顯然是不合理的。他們所作的決定既不必征求受惠人的意見，也不必對社會大眾負責。結果是一方面很多社會群體沒有組織為自己服務，另一方面有限的資源被白白地浪費，這是公共事業(yè)組織的一個重大缺陷。其后果可想 而知，有些群體可以享受到廣泛的服務，而有些群體的利益被忽視。 （ 2）志愿活動的狹隘性 志愿組織活動的受益對象往往只是某些特定的社會群體，例如特定的種族、特定的宗教教派、特定的性別、特定的疾病患者等。 志愿失靈的表現(xiàn) （ 1）籌款不足 志愿失靈最突出的表現(xiàn)是公共事業(yè)組織所需的開支與所能籌集到的資源之間存在著一個巨大的缺口。 公共事業(yè)組織能承擔政府部門具體的執(zhí)行性、事務性的職能，成為政府轉變職能的重要載體；公共事業(yè)組織能有效地為市場經(jīng)濟提供不可缺少的法律服務和監(jiān)督規(guī)范企業(yè)行為；公共事業(yè)組織能有效地承擔社會化服務，公共事業(yè)組織的這些 第四章 公共事業(yè)管理主體的確定 — 14— 功能使之必然充當公共事業(yè)管理的主體。這樣公共事業(yè)組織的存在和發(fā)展，有助于把傳統(tǒng)的國 家與社會合二而一的社會結構轉變?yōu)閲?—— 社會公共事業(yè)組織 —— 民眾的三層社會結構。 這樣在現(xiàn)代社會 “主體歸位”的過程中，形成了“小政府、大社會”的管理模式，其中公共事業(yè)組織起到了使政府和社會這兩者間的溝通和協(xié)調的作用。它不同于企業(yè) ，是非營利性的；又不同于政府沒有疊床架屋式的行政體系。但是，這兩種制度工具都有著其固有的局限性。社會團體和民辦非企業(yè)又合稱民間組織，所以可以說公共事業(yè)組織包括所事業(yè)單位和民間組織。 公共事業(yè)組織 我國的公 共事業(yè)組織等同于國外的第三部門，就是以服務社會為目標，以促進社會生活水平和生活質量提高為宗旨的非營利組織。 第四章 公共事業(yè)管理主體的確定 — 13— 公共事業(yè)管理主體是公共事業(yè)組織 因此，在市場和政府均失靈的情況下，公共事業(yè)組織應運而生，它們?yōu)樾枨筝^高的人群提供額外的公共物品，為需求特殊的人群提供特別的公共物品。另外，由于政府行為的低效率和缺乏主動性，也使得政府不能有足夠的能力提供準公共物品。在居民對準公共物品的偏好存在較大差異的情況下，政府會如何作政策選擇呢？由于政府的行為受到利益集團的影響，政府對公共物品的提供傾向于反映這部分人的偏好。但是對準公共物品而言，情況則不完全相同，人們對準公共物品在量和質方面的偏好不是一模一樣的。但實踐同樣也證明，國家體制本身存在缺陷，政府也會失靈。自第二次世界大戰(zhàn)結束以來，西方發(fā)達國家普遍接受了凱恩斯主義的思想，政府在承認市場機制的基礎性調節(jié)作用的前提下，承擔了一系列干預社會經(jīng)濟活動的職能，特別是社會福利保障的職責，因為政府具有它與生俱來的職能優(yōu)勢：它提供法律，維護競爭的市場秩序；提供和維持市場得以正常運作的穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境；促進資源的合理運用，保護生態(tài)環(huán)境；從事社會發(fā)展活動，提供基