【正文】 公共組織通過培訓開發(fā)一方面可以使組織成員更好地適 應正從事的工作，另一方面通過提高人員素質(zhì)和能力，也為組織未來發(fā)展所需要的一些職位儲備必要的后備人才。補充規(guī)劃與晉升規(guī)劃密切相關，晉升也是一種補充，表現(xiàn)為人員在組織內(nèi)部由低級向高級職位的補充運動，運動的結(jié)果使職位空缺逐級向下推移，直至產(chǎn)生最低職位空缺。晉升是分類規(guī)劃的，如根據(jù)職務級別可制定不同的規(guī)劃。這些計劃是宏觀人力資源規(guī)劃的展開和具體化，每一項業(yè)務計劃都由目標、任務、政策、步驟及預算等部門構(gòu)成。這一規(guī)劃具有戰(zhàn)略性指導性，是公共組織自身戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。 公共部門人力資源規(guī)劃是管理過程中的一個環(huán)節(jié)。公共部門未來的外部環(huán)境處在不斷的變化之中，制定人力資源規(guī)劃需要對其進行分析預測，將復雜多變的環(huán)境納入組織的考慮范圍之內(nèi)，增強環(huán)境的可預期性和可把握性，使組織能夠盡快地學習和對環(huán)境做出反應，不斷擴大組織競爭優(yōu)勢。公共部門人力資源規(guī)劃不只是公共部門人力資源部門的工作， 而是整個公共組織的重要工作。所以，在市場交易中，公共部門人力資本受到 更大的限制。其貢獻無法用勞動邊際生產(chǎn)率或生產(chǎn)要素貢獻率確定。 公共部門人力資本具有績效測定的困難性。它是以公共權(quán)力為基礎、以社會資 本為中介的。 三、如何評價人力資本理論？ 人力資本拓展了 “資本 ”的內(nèi)涵，但也導致了人力資本理論的混亂，為后來者將其 與資本混淆埋下了伏筆； 作為一個理論的基石性概念，人力資本的概念具有不確定性； 如何對人力資本進行測量乃是今后我們需要解決的問題； 人力資本與知識、分工、專業(yè)化、知識資本等經(jīng)濟范疇之間的關系，尚未形成一個系統(tǒng)的邏輯體系； 最后，重知識，輕技能。 公共部門人力資源管理問題與解答（二） 一、如何理解人力資本的涵義？ 人力資本不是指人本身或人口群體本身，而是指一個人或一個人口群體所具有的知識、技術(shù)、能力和健康等質(zhì)量因素。但是，同國外人力資源安全機制相比，中國人力資源安全機制還處在初步建構(gòu)的過程中。人才安全及其風險防范，已成為各個國家和地區(qū)共同面臨的世界性課題。隨著人才流動進一步加劇，當事主體的資本、財富流失的風險也大幅度增加。同時，要加強全國區(qū)域性勞動力市場的接軌。目前，我國人力市場服務功能還不夠完善。具體表現(xiàn)在：以政府所屬勞動力市 場服務機構(gòu)為基礎的人力市場體系已經(jīng)形成；單位自主用人、人才自主擇業(yè)的雙向選擇機制基本建立；勞動力市場的法規(guī)建設和規(guī)范管理受到重視，法制化管理初見成效；勞動力市場的社會化服務功能和公共人事服務體系日趨完善。實現(xiàn)人才柔性流動，或變戶籍管理為身份證管理，變?nèi)藛T引進為智力引進等等，制定一系列的人力自由流動政策，創(chuàng)造一流的人力軟環(huán)境，規(guī)范政府管理，為外來人才提供快捷優(yōu)質(zhì)的服務。引進人才是當今世界各國特別是發(fā)達國家爭奪人才的主要形式，其有效手段就是用優(yōu)惠的政策吸引人才。實施人才強國戰(zhàn)略，就是要努力造就數(shù)以億計的 高素質(zhì)勞動者、數(shù)以千萬計的專門人才和一大批拔尖人才，建設規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高的人才隊伍，充分發(fā)揮各類人才的積極性、主動性和創(chuàng)造性，開創(chuàng)人才輩出、人盡其才的新局面，為全面建設小康社會和實現(xiàn)中華民族的偉大復興提供重要保障。 優(yōu)化人力資源戰(zhàn)略和政策環(huán)境，引進適用人才。 ”經(jīng)濟社會發(fā)展需要大批優(yōu)秀人力，特別是高層次人才，而中、西部地區(qū)又最缺高層次人才。在知識經(jīng)濟時代，知識更新太快，因此，我國舊的教育體制必須進行變革。也是優(yōu)化人力資源生態(tài)環(huán)境必不可少的前提條件。所以，國家近年來提出了中部崛起、西部大開發(fā)等一系列經(jīng)濟政策，目的也是為了逐步縮小地區(qū)經(jīng)濟差距。另外，針對不同類型、不同層次人力的特點，注重人才隊伍的合理搭配，也是目前公共部門人才資源管理健康發(fā)展的內(nèi)容之一。人口的多樣性也是公共部門人力資源的外生環(huán)境之一，并對公共部門人力資源的開發(fā)與管理產(chǎn)生直接影響。一個國家國民受教育水準之高低，肯定會對公共部門人力資源的發(fā)展產(chǎn)生滲透和影響力。經(jīng)濟全球化背景下，政府部分權(quán)力向區(qū)域組織或國際組織讓渡。由于具有能從事新崗位工作所需技能的員工供給不足，越來越多的組織，包括公共部門，都出現(xiàn)了人力結(jié)構(gòu)性短缺現(xiàn)象。在經(jīng)濟全球化的新形勢下，一個國家在激烈的國際競爭中取勝的惟一辦法，是創(chuàng)造一個富有吸引力的投資環(huán)境，吸引和聚集全世界的人才、資金、信息等生存要素，發(fā)揮本國的比較優(yōu)勢，推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。在封閉經(jīng)濟條件下，解決一國經(jīng)濟問題主要只能靠本國的資 源。創(chuàng)建新的模式和流程來培養(yǎng)全球性的靈敏嗅覺、效率和競爭力，這是時代對人才能力提出的新要求。個人對技術(shù)的應用同樣改變了信息的流動和使用方式?！豆珓諉T法》規(guī)定了公務員的 9 項義務、 16 條不得違反的紀律，規(guī)定了考核制度、懲戒制度、辭退制度、領導人員引咎辭職和責令辭職制度等，作為對公務員嚴格監(jiān)督的制度保障?！豆珓諉T法》從公務員隊伍的 “進口 ”到 “出口 ”都作出了規(guī)定。發(fā)達國家在人事行政觀念、職能、工作方式等方面的調(diào)整，為 “創(chuàng)造一個人人享有信息、人人發(fā)揮聰明才智的社會 ”打下了可持續(xù)發(fā)展的基礎?，F(xiàn)代人事行政無論是價值觀念、結(jié)構(gòu)體系，還是適應對象、操作方式和手段，都與歷史上的用人制度發(fā)生了根本性的變化，并基本上形成了一個嶄新的人事制度體系。與傳統(tǒng)公共組織力圖通過金字塔式的多層級結(jié)構(gòu)實施管理和保證決策的連續(xù)性不同，改革強調(diào)積極進取的公共組織行為和個人責任，促使公共部門致力于建立層級盡可能少的網(wǎng)絡式平板結(jié)構(gòu)，保證各公共部門的低投入高收益。這種機構(gòu)最看重規(guī)章制度和權(quán)力對公共組織行為的指導，幾乎完全忽略市場信息和公務人員個人的主觀能動性。日本預測，今后 10 年將缺少 160 萬至 445萬熟練技術(shù)人員。有些國家高級公務人員職位向本國私營企業(yè)家和教育學術(shù)界專家開放，部分中低級公務人員職位向外國公民開放，其最終目 的都是在全球范圍內(nèi)爭奪人才。人才選拔由封閉到開放，由限于民族國家到面向全球，政府人事職能由對公職人員的管理到對整個國家的人力資源開發(fā)。人力資源是所有資源中最寶貴的資源，對人力資源的投資所產(chǎn)生的效益遠遠超過在其他方面投資所產(chǎn)生的效益，而且人力資源投資的回報是長期的。受傳統(tǒng)人事行政思想的影響，公共人事制度通過對人的一定程度的控制，達到官僚機制的正常運轉(zhuǎn)。并且，美國政府在放松那些過時、陳舊的規(guī)則的同時，還在不斷制定新的規(guī)則。當然，作為官僚制的重要特征，規(guī)制的作用是其他東西所不可替代的。分權(quán)給下級行政組織和部門主管人員，讓其有聘雇人員、核定薪資的權(quán)力。隨著社會的不斷發(fā)展，法律和制度規(guī)定也在不斷增加，在一些領域，過于繁雜的法律和制度規(guī)定反而又成了影響這些領域發(fā)展的阻礙因素。在此基礎上實行的 “功績工資制 ”和 “功績獎勵制 ”將公務人員工作績效和工資待遇結(jié)合，即對高級公務人員和中級公務人員實行功績工資制，按照其工作績效來決定其工資水平，打破了過去那種公務人員按照服務年限平均地、自動地增加工資的制度。隨著現(xiàn)代公務人員職能范圍的日益擴大，分工愈來愈細，許多專業(yè)性、技術(shù)性工作進入公務人員的工作領域，它也不可避免地暴露出一些缺陷來，特別成為業(yè)務類公務人員管理的一大障礙。這種分類是以 “人 ”為中心進行設計的。職位分類首創(chuàng)于美國，是以美國為代表的許多發(fā)達國家普遍采用的一種適應現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而 產(chǎn)生的科學人事管理方式和人事分類制度。這樣有越來越多的終身職位被取消。主要途徑是將原來由公共組織機構(gòu)直接提供公共服務的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^其他組織形式和機制提供。 公共人事制度中職業(yè)的永久性和穩(wěn)定性 傳統(tǒng)被打破，現(xiàn)實的公共人事實踐已經(jīng)從根本上影響了公共服務提供的方式。這就意味著管理者和政治雇員之間以及管理者和公眾之間的關系必然發(fā)生改變。一方面，公務人員確實參與政策的制定，在通常情況下，實 施由公務人員參與制定的政策，可能會帶來更好的治理效果。 十七、當代西方發(fā)達國公共部門人力資源管理的發(fā)展趨勢是什么？ 傳統(tǒng)公共行政中公務人員政治中立的原則出現(xiàn)變通。 十五、欠發(fā)展國家人事制度具有哪些特征？ 傳統(tǒng)的族群酋長權(quán)威與現(xiàn)代的功績制觀念相背離； 政局不穩(wěn)，動亂頻生，行政體制在政治動蕩的局 面下毫無行政效能可言； 其制度構(gòu)架缺乏相應的組織管理體系，離韋伯所說的 “理想型官僚體制 ”相距甚遠； 極端缺乏各類專業(yè)人才與管理人才。權(quán)位取向明顯，公務人員熱衷于爭取權(quán)勢地位，卻未必勇于任事； 人情恩惠重于人事法制。由于主雇地位的非對等性，企業(yè)容易制定有利于雇主的規(guī)則，就存在企業(yè)員工的個人利益難以得到充分保障的可能。政府公務員 的行為多是行政執(zhí)法行為，公務員的行政行為以行政執(zhí)法為第一要義，對法律責任的關注始終居于第一位，選擇主動性、創(chuàng)造性行政行為的責任風險或法律風險就會相應加大，這也是公務員的行政行為總是趨向于保守的重要原因。私人部門基于績效的考慮，則更注重人力資源管理的開發(fā)功能，員工的培訓、教育與發(fā)展方案設計和績效評估及員工的職業(yè)生涯規(guī)劃成為人力資源管理者的重要工作。 公共部門與私人部門人力資源管理重點的不同。當然這并不意味著私人部門完全忽視員工的道德素養(yǎng)，只是道德素質(zhì)考察的困難使企業(yè)領導更加注重可以量化的指標如專業(yè)能力方面。在當前的情況下，對于公務員 的績效管理實際上并不是政府的第一目標，盡管口頭上很多政府都將之稱作第一目標。這一區(qū)別是由于公共部門本身的政治性決定的。可以說理性官僚制的弊端在行政組織比在企業(yè)組織體現(xiàn)得更加明顯，帕金森效應更容易在公共部門中發(fā)揮作用，這也可以說是現(xiàn)代人力資源管理制度難以在公共部門建立的原因。 管理對象行為取向的不同。公共部門的財政來源是稅收，這決定其工作人員的行為要對公共利益負責，而企業(yè)只需對領 導者利益、企業(yè)自身利益負責就夠了。 第四，制定鼓勵個人、企業(yè)擴大教育投資的政策，可給 予收入分配，社會保障待遇，以及稅收、費用等方面的優(yōu)惠政策等，這些均可起到不錯的效果。 第一，確立以市場為基礎的靈活多樣的人才流動機制，建立正規(guī)的勞動力市場中介服務機構(gòu)，清除舊體制的障礙，促進人才的合理流動，真正使 人才能夠?qū)崿F(xiàn)自身價值最大化。只是教育投資的投資期限較長，而收益的又是無形資產(chǎn)，因此，政府更應起協(xié)調(diào)、帶動作用，減少個人投資風險，調(diào) 動個人和企業(yè)擴大對教育的投資，從而促進社會人才資源的發(fā)展，從整體上提高國力，來應對國際競爭。目前，我國受過高等教育的人才資源有 80%以上都在高校、科技院所和事業(yè)單位工作，讓他們放棄較穩(wěn)定的收入待遇和安逸的生活條件去企業(yè)工作顯然不現(xiàn)實。同時還應制定出既符合國情又具有運作活力的包括知識產(chǎn)權(quán)、勞動合同以及社會保障等方面的法律法規(guī)體系，從而保證人才作用的充分發(fā)揮和人才價值的最大體現(xiàn)。因此，如何改變觀念，探索一條具有中國特色的留才之道，是加入 WTO 后首先應認真思考的問題。如果想通過頒布幾條政策，給人才的離去多設置幾道關卡，這只能是堵了門，卻堵不住窗的自欺欺人之術(shù)。我們不能再將專家、學者、青年中的睿智者等同于機器設備，認為僅僅給予物質(zhì)的刺激和鼓勵便可以趨之如牛。宏觀人力資源管理部門可以根據(jù)社會人力資源開發(fā)、利用和發(fā)展中產(chǎn)生和存在的帶有普遍性的問題、有益的實踐經(jīng)驗和研究成果，協(xié)助有關部門或主持進行有關人力資源的政策法規(guī)的制定和修改，并負責協(xié)調(diào)和監(jiān)督有關政策法規(guī)的實施。 維護和規(guī)范人才資源市場秩序要求政府通過人才中介機構(gòu)的改制，建立人才中介服務職業(yè)資格制度，促進人才中介服務業(yè)的多元化、專業(yè)化、市場化和規(guī)范化發(fā)展，完善和監(jiān)督實施有關勞動力市場的法律法規(guī)，維護和規(guī)范勞動力資源市場的正常秩序，促進人才中介服務業(yè)的服務水平和人力資源配置效率的提高。社會人力資源的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，可以作為 進行人力資源及其他方面決策和規(guī)劃的依據(jù)。其次，要樹立宏觀的人才使用觀念。應該認識到人才是國家人力資源的精華部分，人才是為經(jīng)濟建設服務的，國家經(jīng)濟發(fā)展的總戰(zhàn)略和人力資源開發(fā)戰(zhàn)略是人才管理戰(zhàn)略的基礎。人才是在廣大的勞動者中成長起來的，他們在廣大勞動者的生產(chǎn)、科學實踐活動中，總結(jié)出了勞動者的實踐經(jīng)驗和智慧，創(chuàng)造和發(fā)明了先進的生產(chǎn)工具，推動了科學技術(shù)的發(fā)展，提高了社會生產(chǎn)力，大大提高了勞動生產(chǎn)率。兩者的區(qū)別是由每個勞動者的自身素質(zhì)決定的，從一般作用上講人力資源都是普通的勞動力?？梢姀娜肆Y源管理的角度來看，要對人力資源的流動做出正確的引導，避免無謂的競爭所導致的不合理的人力流動。人才外流是近幾年比較嚴重的社會現(xiàn)象，國家要為人才提供優(yōu)厚的生活和工作條件，使在國外的人才能回來，國內(nèi)的人才留得住，如果可能的話還可以吸引國外的人才到我國工作。因此在管理人力資源的時候必須注意人力資源的流動性，做到正確引導，合理流動。最近幾年，人才在全國范圍內(nèi)的流動，恰如噴薄而出的朝陽，給中國大地帶來莫大的活力和生機，同時，又以其巨大的能量給社會的許多 方面以強烈的震撼。比爾 收益遞增性。人力資源的這種流動性特征表明人力資源不象物質(zhì)資源那樣，可以成為占有者最終使用或消費的對象。人力資源的創(chuàng)造性，不僅體現(xiàn)在物質(zhì)財富的創(chuàng)造上 ，更重要的是它還能對知識本身加以創(chuàng)新。此外，在不同的經(jīng)濟社會形態(tài)下，人力資源所載有的知識資本又具有不同的特點。 知識性。在主要依靠科學技術(shù)知識來發(fā)展事業(yè)、保持強大競爭力的時代，人才資源總量與社會各方面對它的巨大需求相比，顯得尤為稀缺和寶貴。人力資源的稀缺性則是由能與它配合的其它資源的相對豐富而引出的人力資源的相對有限性。我國目前雖然還沒有關于公務員倫理的法律法規(guī)，維持公務員的職業(yè)倫理還主要停留在靠黨規(guī)黨紀和說服教育的層面，但隨著 “以德治國 ”觀念的逐步深入，公務員的職業(yè)倫理總是會越