【正文】 西方國家一般都建立了成熟的住房保障法律體系。對于買不起房的中低收入者來說，住房保障制度是他們的唯一希望。通過對我國住房保障的對象與方式研究的分析可以看出，目前，我國保障出現(xiàn)的許多問題都基本根源于對住房保障對象上定義，從而導致保障對象上嚴重背離住房保障制度的目標。提高使用效率，合理擴大住房公積金提取和使用范圍。其特點是，公積金賬戶中的錢是繳存人個人所有的錢，通過大家繳存、有購房需求的人借貸的方式實現(xiàn)互助。 住房保障功能是住房公積金的最根本功能。 二是進一步完善我國住房公積金制度。經(jīng)濟適用房政策也進行了向購房補貼轉化的有益探索，如山東省日照市在不改變現(xiàn)行經(jīng)濟適用房政策的前提下，將政府直接建設經(jīng)濟適用房的建設用地，經(jīng)市場公開出讓后獲取的土地收益，用于發(fā)放購房補貼；萊蕪市也有從“補磚頭”轉為“補人頭”的積極探索。 通過利好政策，有效扶持低收入家庭租房或購房 一是房租補貼和購房補貼。 發(fā)揮財政、稅收、金融等政策手段的作用，增加保障性住房供給 我國目前正處在經(jīng)濟建設社會的快速發(fā)展時期，需要政府投入的領域很多，同時，我國又處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，政府的住房保障能力和保障需求之間存在著極大的武漢工程大學郵電與信息工程學院 畢業(yè)設計（論文） 20 不平衡性，單純依靠政府的財政資金無法完全解決低收入家庭的住房保障問題。 從各國住房保障的政策經(jīng)驗上看，住房補貼政策大體可分為兩類，一類是住房建設補貼，也稱“補磚頭”；一類是購房租房補貼，也稱“補人頭”。對中西部財政困難地區(qū)，通過中央預算內(nèi)投資補助和中央財政廉租住房保障專項補助資金等方式給予支持。 地方各級人民政府要根據(jù)廉租住房工作的年度計劃，切實落實廉租住房保障資金：一是地方財政要將廉租住房保障資金納入年度預算安排。 多渠道確保和增加廉租住房房源及其資金來源 要采取政府新建、收購、改建以及鼓勵社會捐贈等方式增加廉租住房供應。廉租住房保障對象的家庭收入標準、住房困難標準和保障面積標準實行動態(tài)管理，由城市人民政府每年向社會公布一次。 2020 年底前，所有設區(qū)的城市要對符合規(guī)定住房困難條件、申請廉租住房租賃補貼的城市低保家庭基本做到應保盡保； 2020 年底前，所有縣城要基本做到應保盡保。購買經(jīng)濟適用住房滿 5 年，購房人可轉讓經(jīng)濟適用住房，但應按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等價款，具體交納比例由城市人民政府確定，政府可優(yōu)先回購；購房人向政府交納土地收益等價款后，也可以取得完全產(chǎn)權。各地要根據(jù)實際情況，每年安排建設一定規(guī)模的經(jīng)濟適用住房。低收入住房困難家庭要求購買經(jīng)濟適用住房的，由該家庭提出申請，有關單位按規(guī)定的程序進行審查，對符合標準的，納入經(jīng)濟適用住房供應對象范圍。國家對開發(fā)商利潤做出了一定限制，要求不得超過征地和拆遷安置補償費等四項開發(fā)成本總和的 3% ，雖然名義上是國家對開發(fā)商利潤率做出的一定限制，但其實也是以法律的形式對其利潤做出了保障與支持。在房屋的二手交易上，經(jīng)濟適用房跟商品房一樣，基本可以自由流通。 在交換環(huán)節(jié)上，傳統(tǒng)經(jīng)濟 適用房跟商品房一樣體現(xiàn)了商品的特征，同是用來交換的勞動產(chǎn)品，同是具有交換價值和使用價值兩層屬性。 在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，經(jīng)濟適用房也是按市場經(jīng)濟規(guī)律組織生產(chǎn)的。原《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第 13 條武漢工程大學郵電與信息工程學院 畢業(yè)設計（論文） 17 明確規(guī)定經(jīng)濟適用住房開發(fā)建設應當按照政府組織協(xié)調(diào)、企業(yè)市場運作的原則，實行項目法人招標，參與 招標的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)必須具有相應資質、資本金、良好的開發(fā)業(yè)績和社會信譽。二是它是一種商品，是按市場經(jīng)濟規(guī)律組織生產(chǎn)，并進入交換環(huán)節(jié)的，具備一般商品的特征。在收益權上，個人購買的經(jīng)濟適用住房在未向政府補繳收益前不得用于出租經(jīng)營；在處分權上，經(jīng)濟適用住房在取得房屋所有權證和土地使用證一定年限后，方可按市場價上市出售；出售時，應當按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例向政府交納收益。在土地供應上，土地使用權采 用行政劃撥，免收土地出讓金 。下面我就經(jīng)濟適用房的保障性與商品性兩種屬性展開深入分析。地價在房價中所占比例不小，地價的上升必然會影響房價，房價上漲又迫使更多人擠進了爭奪經(jīng)濟適用房、廉租房等保障房的大軍中，豈不乏有從中漁利的房產(chǎn)中介商，這加劇了我國住房保障制度實施 的難度。這樣所帶來的下調(diào)時不健康不合理的。 土地作為不可再生資源，其稀缺性是毋庸置疑的，而且中國政府“堅守 18 億畝耕地紅線 ”的決心更凸顯出中國土地的稀缺價值。溢價的概念是政府已核算完土地的開發(fā)成本，核算完應收取的 70 年或40 年 土地出讓金 后的額外超額利潤，并未包括原有的土 地出讓金收益。 從國土資源部于 2020 年 5 月發(fā)布第 11 號令 ,頒布實施 招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定 ,明確規(guī)定包括商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅用地的經(jīng)營性用地必須通過招拍掛方式出讓 .2020 年 ,國土資源部頒布第 71 令 ,關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知 ,規(guī)定 2020 年 8 月 31 號以后所有經(jīng)營性用地出讓全部實行招拍掛制度 ,即所謂的” 831”大限 . 自此，地價就開始走向了上升的不歸路。即使有退出機制的規(guī)定，如實物配租形式的廉租房，其退出機制也往往很難操作和執(zhí)行。這是由于歷史的原因及重視、投入不夠的原因，基本沒有建立居民住房檔案和收 入檔案，或即使某一時期建立也沒有實施動態(tài)管理，導致住房保障政策實施對象的認定缺乏必要的客觀依據(jù)，配置保障住房時很容易發(fā)生保障供給與實際保障對象錯配的問題。 目前，廉租房制度尚未建立穩(wěn)定 的資金渠道，財政資金支持不足、來源渠道不規(guī)范、資金不穩(wěn)定。對比國外政府住房保障的一般做法，通常要采用財政、金融、稅收等多種手段和措施給予支持。這部分流動人口中低收入人口的比例極大，且從發(fā)展趨勢看，其中將有越來越高的比例轉變?yōu)槌鞘谐ｑv人口，其住房保障問題目前尚無明確的政策。從投資的絕對量上看， 2020 年的經(jīng)濟適用房開發(fā)投資規(guī)模低于2020 年的投資規(guī)模。 政府職能弱化，管理不力 城鎮(zhèn)居民的住房保障覆蓋比例較低，保障性住 房供應量嚴重不足。由此不難看出，非中低收入家庭雖然不在政府住房保障的范圍內(nèi)，卻同樣可以通過在市場上購買經(jīng)濟適用房，間接地享受到 住房保障下的福利，嚴重違背了制度的初衷。從不同收入組之間的住房狀況比較來看： 第一，住房面積隨著收入水平的提高而增加，最低收入組和 最高收入組家庭平均住房建筑面積分別為 平方米和 平方米，后者是前者的 倍，二者相差近 40平方米； 第二，住房質量在不同收入群體間的差異明顯，高收入家庭擁有單棟住宅和三居室以上單元房的比例明顯高于低收入家庭，此外，最高收入組家庭住房平均樓齡比最低收入組家庭短 年； 第三，住房價值隨著收入水平的提高而增加，最低收入組和最高收入組家庭現(xiàn)有住房的平均市場價值分別為 萬元和 萬元，后者是前者的 倍，二者相差近 50萬元。以北京市為例，其曾經(jīng)采用的申請標準為，本市城鎮(zhèn)居民，無房戶或未達標戶，年收入低于 6 萬（含 6 萬）者。和一般意義上的商品房相比，“小產(chǎn)權房”沒有土地出讓金概念，也沒有開發(fā)商瘋狂的利潤攫取，所以，“小產(chǎn)權房”的價格，一般僅是同地區(qū)商品房價格的 1/3 甚至更低。職工購房后另外擁有部分產(chǎn)權，可以繼承和出售，但出售要在購買 5 年以后才能進行，原售房的產(chǎn)權單位有優(yōu)先購買權，售房的收入在扣除相關稅費后，按個人與單位或政府各自所占的產(chǎn)權比例進行分配。目前通常所謂的“小產(chǎn)權房”，也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權房”，是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國家頒發(fā)產(chǎn)權證的 房產(chǎn) 。公共租賃住房房租標準一般為家庭收入的 1030%之間，下圖為廈門萬景公寓公共租賃住房小區(qū)的房租標準，從中可以看出，同樣的戶型，因家庭收入不同，個人或家庭支付的房租標準差別較大，即，如果政府補貼的多，需要個人支付的就少；反之，政府補 貼的少，個人武漢工程大學郵電與信息工程學院 畢業(yè)設計（論文） 10 需要支付的就要多一些，但一般不會超過家庭收入的 30%。其目的是用低于市場價或者承租者承受得起的價格，向低收入家庭出租住房，以改善這部分群體的住房困難狀況。各地不論在制度建設還是在實踐探索中都取得了明顯突破。公共租賃住房屬于保障性住房，但又不同于福利制度下的低房租公房，也不同于企業(yè)的職工宿舍，是屬于社會屬性的公共住房。新建廉租住房主要在經(jīng)濟適用住房小區(qū)和普通商品住房小區(qū)中配建，建成后由政府收回或回購，也可以集中建設。如北京市一居室住房供求比為 1： 4。即使在發(fā)達國家， “ 居者有其房 ” 也不是所有人單靠自己的力量就可以實現(xiàn)的。我國的廉租房只租不售，出武漢工程大學郵電與信息工程學院 畢業(yè)設計（論文） 9 租給城鎮(zhèn)居民中最低收入者。４月，建設部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》（又稱新國八條），各地要“盡快明確今明兩年普通商品住房和經(jīng)濟適用住房建設規(guī)模、項目布局以及進度安排”，住房價格上漲過快、中低價位普通商品住房和經(jīng)濟適用住房供應不足的地方，住房建設要以中低價位普通商品住房和經(jīng)濟適用住房項目為主，明確開工、竣工面積和占住房建設總量的比例，盡快向社會 公布，并適當提高居住用地在土地供應中的比例，著重增加中低價位普通商品住房和經(jīng)濟適用住房建設用地供應量 。根據(jù) 1999 年到 2020 年幾年間的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，北京市經(jīng)濟適用房的供應數(shù)量與北京市的房價呈反比的關系，再比較兩個城市，北京房價總體趨于平穩(wěn)，而上海房價一路上揚，短短五年間，房價幾乎翻了一倍。 經(jīng)濟適用房制度的實施一定程度上起到了完善城市住房供給結構、平抑城市住房價格的作用。于是，中央和各級地方政府開始著手大力發(fā)展經(jīng)濟適用房。 家庭 收入，是指家庭成員在一定期限內(nèi)擁有的全部可支配收入，包括扣除繳納的個人所得稅以及個人繳納的 社會保障支出 后的工薪收入、經(jīng)營性凈收入、財產(chǎn)性收入和轉移性收入 等。 按家庭比例確定，如《江蘇省城市低收入家庭認定辦法》規(guī)定，各地確定低收入家庭收入標準，原則上要 覆蓋 20%以上的城市家庭。 低收入標準的設定 目前沒有全國統(tǒng)一的規(guī)定，從全國來看，大致有： 按照上一年度城鎮(zhèn)居民月人均 可支配收入 的比率設定。 根據(jù)國家規(guī)定中 低收入家庭，是指家庭成員人均收入和家庭財產(chǎn)狀況符合當?shù)厝嗣裾?guī)定的低收入標準的居民家庭。然而，對于非戶籍的外來流動人口都沒有涉及。普通居民傾其所有積蓄，或者背負數(shù)十年的巨額銀行貸款買房，加重了生活負擔，這將最終導致貧富差距加大，影響社會公平，危害整個社會的安定和諧。在德國， 1950 年發(fā)布了《住宅建設法》 ，把促進住宅建設作為各級政府的共同責任，該法推出了社會住房計劃，政府對納入社會住房計劃的項目提供投資補貼，在土地供應、貸款、稅收等方面給予優(yōu)惠，把社會住房的租金控制在 低收入家庭的負擔能力之內(nèi) 我國住房保障的對象 根據(jù)我國的政治體制，人口基數(shù)的現(xiàn)狀，社會經(jīng)濟的發(fā)展，把住房保障定義在低收入人群。 現(xiàn)代意義上的公共住房政策始于 19 世紀末 20 世紀初，西方資本主義國家為解決在工業(yè)化和城市化過程中出現(xiàn)的研究居住權不平等的問題，采取了政府干預的方式，針對社會中沒有能力自己解決住房的群體，實施各種形式的住房保障，經(jīng)過一個世紀的發(fā)展，各個國家都有了自己的住房保障制度，保障方式，保障的對象，面積標準，從這些角度出發(fā)，對世界各國的主要做法進行了梳理。 武漢工程大學郵電與信息工程學院 畢業(yè)設計（論文） 5 第二章 如何定義住房保障的人群 國外住房保障的一些形式和其對應人群 住宅具有一定的外部性，具有一定的準公共品的特質，雖然住宅布具有消費的非競爭性和非排他性，總體上屬于私人產(chǎn)品，但是貧民窟、棚戶區(qū)等居住環(huán)境的存在使整個區(qū)域的環(huán)境和衛(wèi)生狀況惡化，也不利于社會的穩(wěn)定，合理的公共政策選擇，是對低收入階層的居住問題給予某種形式的援助，使他們的居住條件 和居住環(huán)境得到改善。絕大多數(shù)城市進一步建立健全了廉租住房制度，改進和規(guī)范了經(jīng)濟適用住房制度，廉租住房保障資金逐步得到落實，廉租住房和經(jīng)濟適用住房建設用地的供應有了保證。根據(jù) 24 號文要求，解決城市低收入家庭住房困難的配套政策陸續(xù) 出臺。 2020 年 8 月，國務院發(fā)布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（以下簡稱 24 號文），指出“住房問題是重要的民生問題”，要切實加大解決城市低收入家庭住房困難工作力度，把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。 為何住房保障體系突然被擺在國家發(fā)展策 略的最前沿 自 2020 年起我國房地產(chǎn)投資逐步增長，而且增幅驚人，如下表： 表 11 2020~2020 年房地產(chǎn)開發(fā)投資及其增長情況 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450丹 東杭 州徐 州蚌 埠海 口三 亞南 昌上 海廈 門寧 波居住用地價格土地交易價格土地價格指數(shù)圖 2020 年前 3 季度 70 個大中城市中居住用地價格漲幅最高的 10 個城市 2020