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【正文】 系列重要指 示精神，最近，我們集中精力和時間，圍繞河南省公路管理體制如何實施改革這一深層次的關(guān)鍵問題深入調(diào)研，并對全國有關(guān)省份公路管理體制改革的運作情況進行了認真考察，深感我省國、省干線公路現(xiàn)行的 條塊結(jié)合，以塊為主 的管理模式，必須由人財物相統(tǒng)一的行業(yè) 垂直管理 的運作體制來替代。 一、公路管理現(xiàn)行模式產(chǎn)生的歷史作用及其日益滋長著的嚴重弊端 我省公路現(xiàn)行的管理模式于 1979 年 12 月形成。它實行省地雙重領(lǐng)導(dǎo)，即計劃、規(guī)劃、資金政策、技術(shù)業(yè)務(wù)由省公路局管理并實行行業(yè)指導(dǎo)，人事、黨群工作歸地方管理。這就是人們通 常所說的 條塊結(jié)合 的管理體制。 這種管理體制是在計劃經(jīng)濟體制的影響下，鑒于人們對公路基礎(chǔ)地位認識不足、各級政府和廣大人民群眾修路積極性不高的情況下建立起來的。它一經(jīng)產(chǎn)生和運行，對于公路建設(shè)與發(fā)展確實起到了積極的促進作用。主要表現(xiàn)在各地政府都能夠把公路建設(shè)作為本地經(jīng)濟發(fā)展的重點，制定和實施許多優(yōu)惠政策，并發(fā)動廣大人民群眾參與公路建設(shè)，使過去的 要我修路 變成 我要修路 ，并逐漸由部門行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨?，由行業(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣袨椤? 在看到這種體制對于調(diào)動地方政府積極性的同時，我們不能不看到這種體制 本身所固有的而且是不能夠解決的嚴重弊端。其要害是人、財、物不統(tǒng)一，責、權(quán)、利相脫離。特別是隨著我國改革的深化，市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種體制所固有的弊端帶來的矛盾和問題越來越多，而且也越來越嚴重。這主要表現(xiàn)在兩個方面： 1，我省公路建設(shè)事業(yè)的不健康因素日益滋長，行業(yè)管理的職能受到嚴重削弱。其主要表現(xiàn)：全省公路建設(shè)計劃難以貫徹執(zhí)行。省局計劃是根據(jù)國家和我省公路建設(shè)實際需要和資金的可能性統(tǒng)籌編制的，理應(yīng)無條件貫徹執(zhí)行。然而一些市地領(lǐng)導(dǎo)則從本地經(jīng)濟發(fā)展考慮，不斷地安排 條子工程 、 首長工程 、 形象工程 ，、 政績工程 ，硬性攤派給所屬公路部門去完成，并且又無資金或只有很少資金投入，使 胡子工程 、 半拉子工程 不斷發(fā)生；個別市地的領(lǐng)導(dǎo)竟公然違背《公路法》規(guī)定，發(fā)生了把公路主管部門貸款所修建的公路賣給外商的嚴重事件。這不僅造成國有資產(chǎn)的嚴重流失，而且也使交通主管部門和公路管理機構(gòu)行業(yè)管理權(quán)受到嚴重侵犯；自通行費開征以來，全省收費人員因依法履行收費公務(wù)被不法分子打傷多達 600余人，死亡 18人，然而大多數(shù)案件均因地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)而未能依法得到公正的處理；路產(chǎn)路權(quán)遭到非法侵占，出現(xiàn)大量的違章建筑和非法侵占公路建設(shè)用地的現(xiàn)象 ，而且還得不到賠償。個別地方的領(lǐng)導(dǎo)以抑制地方經(jīng)濟發(fā)展為由，對貫徹交通部、省政府關(guān)于加強超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定，態(tài)度不積極，一拖再拖，致使超限運輸車輛在源頭地得不到有效地遏制；公路建設(shè)市場不規(guī)范， 前修后壞 的現(xiàn)象難以杜絕。近兩年來，江澤民、朱 镕 基等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)對于工程 建設(shè)質(zhì)量和規(guī)范公路建設(shè)市場高度重視，曾做出過一系列重要指示和批示。然而，一些地方政府的官員對于黨中央、國務(wù)院的這些重要指示和批示、方針和政策置若罔聞，我行我素。他們在一些工程實行招投標制的過程中搞個人說了算，想讓誰干就讓誰干，那些被指定 的施工者背靠大樹，膽大妄為，只搞個人 效益 ,不顧質(zhì)量。以至分包、轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象不斷發(fā)生、屢禁不止 .甚至、出現(xiàn) 前修后壞 ，造成國有資產(chǎn)的損失。 2．公路系統(tǒng)人員急劇膨脹，超編嚴重，部分所增人員結(jié)構(gòu)極不合理。就干線公路人員情況而言，統(tǒng)計資料顯示， 1990 年底全省公路系統(tǒng)職工人數(shù) 40636 人。其中合同工、臨時工、計劃外用工、代表工等占職工總?cè)藬?shù)的 46％。這部分人員工資水平較低，由于端的不是 鐵飯碗 ，工作責任心和勞動態(tài)度較好。至 1999 年底干線公路總里程為 12056 公里，而人數(shù)達到 66624 人，平均每公里為 5 人，幾乎全是正式職工， 9 年間增加 25988 人。尤其是近 5 年人員增長迅猛，1995 年底增加到 48112 人， 1996 年底增加到 54368 人， 1997 年底增加到 57680 人， 1998 年底增加到 62329 人，以平均每年 4628 人的數(shù)量遞增。僅 1996 年一年就增加 6256 人，增長率達 13％，其工資再加上適當補貼、崗位補貼和正常調(diào)標、調(diào)資， 1999 年工資總額已達 4． 1億元，較 1998 年增加 9000 多萬元。另外所增人員文化程度偏低，年齡偏大，專業(yè)技術(shù)人員極少，僅有 20％適應(yīng)公路部門需要。 盡管公路系統(tǒng)每年增加大批 人員，但工程技術(shù)人員和道班工人所占比例卻在逐年降低，造成了公路系統(tǒng)一方面人員嚴重超編，一方面人才匱乏的尷尬局面。 1997 年省局盡管采取多種措施控制人員增加，遏制了過快增長的勢頭，但仍增 3312 人。 199 1999 兩年人員膨脹又有所回升，以每年平均 4472 人的速度猛增。 我省公路系統(tǒng)人員急劇增加，各地有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)強行分配和安排是一個最重要的原因。有個縣段管養(yǎng) 120多公里路段， 1991 年底職工人數(shù)不到 400 人，竟連續(xù)三年以每年近 200 人的數(shù)量傾入，到 1994 年底人數(shù)已達 970 人，現(xiàn)在已突破千人大關(guān)。還有一個 縣段按養(yǎng)護里程定編為 171人，而現(xiàn)在人數(shù)已達 650 人；有些地方的領(lǐng)導(dǎo)看到公路系統(tǒng)工資相對穩(wěn)定，則把一些政府官員退休前調(diào)到公路部門干一屆，然后養(yǎng)老， 安度晚年 。更有甚者，還把一些在其他單位退居二線的干部，靠拉關(guān)系調(diào)進公路部門發(fā)揮 余熱 ；有些地方的領(lǐng)導(dǎo)對公路總段(局 )和縣段領(lǐng)導(dǎo)不注重培養(yǎng)，只注重組織調(diào)整和頻繁換屆。有個總段在一年里就換了三屆領(lǐng)導(dǎo)班子。一些總段、縣段也是一年一換、半年一換。每換一屆領(lǐng)導(dǎo)，就增加一大批人；有的地方領(lǐng)導(dǎo)對公路總段 (局 )和縣段領(lǐng)導(dǎo)班子的配備、調(diào)整和換屆因人設(shè)崗，隨意增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。有個 縣段配 10 名段領(lǐng)導(dǎo)，僅養(yǎng)護一項工作就安排三個副段長。這不但造成人才資源的極大浪費，而且互相推諉扯皮。有的公路總段 (局 )和縣段領(lǐng)導(dǎo)大多是從不懂專業(yè)的外行調(diào)入，使本單位懂公路的專業(yè)技術(shù)骨干很難走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，更走不上主要領(lǐng)導(dǎo)崗位。這極不利于發(fā)揮專業(yè)和科技優(yōu)勢，極大地挫傷了專業(yè)技術(shù)人員的積極性。 由于人員超編嚴重，加上公路資金被大量挪用，不少一線養(yǎng)護工人不能按時得到工資和報酬，有的甚至連當?shù)刈畹凸べY標準也沒有保證；有多數(shù)基層單位拖欠職工工資，最長的達 17個月之久，致使道班工人無心養(yǎng)路。各地公路管理單位時有發(fā)生 為工資上訪、靜坐現(xiàn)象。這不僅嚴重地影響職工隊伍的穩(wěn)定，而且也給社會上造成了不安定的因素。 從以上這些嚴重的情況和大量事實中，我們完全可以得出這樣的認識：我省公路系統(tǒng)現(xiàn)行的 條塊結(jié)合、以塊為主 的管理體制，已經(jīng)到了非改不可的地步。 二、建立人、財、物統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理體制的主要根據(jù)及其重大作用 鑒于條塊結(jié)合體制不可克服的諸多弊端，實施人、財、物統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理的體制，就成為我們的最佳選擇了。理由主要有三個方面。 1．實施人、財、物統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理，是由公路建設(shè)事業(yè)的實際和特點決定的 。公路建設(shè)行業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，與全國其他眾多的產(chǎn)業(yè)相比較有其顯著的特點。諸如公路基礎(chǔ)設(shè)施具有社會公益性，在整個國民經(jīng)濟發(fā)展過程中的先行性和跨管轄、越地域延伸的一線性與連接性等。這些客觀存在的特點，就決定對它管理的機構(gòu)設(shè)置，不應(yīng)該也不能夠?qū)嵭幸詨K為主的屑地管理，而必須建立起一個能夠超越屬地局限的、具有宏觀調(diào)控能力的、權(quán)威性很高的行業(yè)管理機構(gòu)和體系。只有這樣，才能克服和解決以塊為主管理體制所形成的眾多 婆婆 各自為政的松散弊端，以對公路建設(shè)事業(yè)實施高效、有序和規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)與管理。 2．實施人、財、物 統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理，是對黨和國家關(guān)于體制改革方針政策的貫徹落實。江澤民總書記在黨的十五大報告中明確指出： 根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行機構(gòu)改革，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務(wù)的水平。 國家交通部根據(jù)黨的十五大這一重要精神，結(jié)合全國公路系統(tǒng)的實際，作出了更為明確和具體的實施公路管理體制改革指示和要求。 1998年交通部部長黃鎮(zhèn)東同志在全國加快公路建設(shè)工作。會議上強調(diào)，要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整機構(gòu)，精兵簡政；按照責權(quán)一致的原則，明確職能、劃分權(quán)限，克服多頭管理、政出多 門的弊端；按照質(zhì)量、效益的原則，改革公路養(yǎng)護體制。 1999 年在全國公路工作會議上，交通部針對公路工作面臨的新形勢，要求各地公路交通部門切賣加強公路行業(yè)管理，推進公路管理體制改革，合理設(shè)置公路管理機構(gòu)，科學(xué)劃分職能，縣級以上人民政府每級設(shè)立一個公路管理機構(gòu)，在政府交通主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，行使本部門內(nèi)公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、路政和收費公路等有關(guān)行政管理職責。公路管理機構(gòu)要在省廳的領(lǐng)導(dǎo)下，完成公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理等各項工作。黨和國家這些重要的改革精神，無疑是醫(yī)治長期以來實施條塊分割體制所產(chǎn)生的機構(gòu)重疊、各自為政、權(quán) 責不明等弊端的有力武器。對此，我們必須結(jié)合實際認真學(xué)習，深刻領(lǐng)會，創(chuàng)造性地貫徹落實，做到與黨中央保持高度一致。我們實施人、財、物統(tǒng)一由行業(yè)條條管理體制無疑就是在這個重大問題上的突出表現(xiàn)和生動例證。 3．實施人、財、物統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理，是對兄弟省份改革成功經(jīng)驗的學(xué)習和借鑒。從我們對晉、蘇、贛、黔 4 省公路體制考察的情況看，他們都有這方面的成功經(jīng)驗。山西省 1986 年將干線公路全部收歸省公路局管理，省公路局為副廳級事業(yè)單位。 1999 年底公路總里程 48560 公里，干線公路 12021 公里，職工總數(shù) 30830 人， 平均每公里為 2． 56人。從近 15 年的情況來看，他們?nèi)藛T基本上保持相對穩(wěn)定，能夠有效地把有限的資金用于公路建設(shè)和公路養(yǎng)護上，使公路事業(yè)有了很大的發(fā)展。貴州省公路管理體制經(jīng)歷了三上三下的變動。特別是 1993 年底最后一次下放到地方，路況逐年下降。 1996 年胡錦濤同志視察貴州，對公路的損壞情況提出了批評。對此，貴州省委、省政府高度重視，責成有關(guān)部門進行考察論證，認為人員膨脹，大量公路資金被地方政府擠占、挪作它用的根本原因還是管理體制問題。他們經(jīng)過反復(fù)論證，于 1997 年底又將國、省干線公路體制收歸省交通廳領(lǐng)導(dǎo)和管理， 明確省公路局為副廳級事業(yè)單位，在交通廳領(lǐng)導(dǎo)下具體負責全省公路的管理和監(jiān)督工作。經(jīng)過兩年來的運作，公路面貌有較大幅度的改觀，人員得到有效控制，呈現(xiàn)負增長。該省現(xiàn)有公路總里程 33604 公里，干線公路 10217 公里，職工總數(shù) 13678 人，平均每公里人員為 1． 3 人。江西省公路局從 1980 年開始實行條條管理， 1996 年省公路局被明確定為副廳級事業(yè)單位。盡管該省經(jīng)濟比較落后，但公路發(fā)展相對比較快，人員增長緩慢，人才結(jié)構(gòu)趨于合理。 1999 年底公路總里程為 36867 公里，干線公路為 9840 公里，職工總數(shù)為 22083 人，平 均每公里 2． 2 人。目前全國已有云南、江西、陜西、山西、北京、甘肅、吉林、遼寧、黑龍江、福建、河北、貴州等省實行和準備實行條條管理。因為，條塊結(jié)合的弊端在這些省份同樣存在，并已引起他們的高度重視，都紛紛把改革的目光投向推行條條管理的體制。所以，我省理順管理體制，借鑒他們的成功經(jīng)驗實行條條管理，將是公路事業(yè)發(fā)展的正確選擇和歷史必然，早實施早受益。 實施條條管理體制，是我省公路系統(tǒng)黨的各級組織、廣大干部職工和關(guān)心支持公路建設(shè)的社會各界領(lǐng)導(dǎo)、有識之士的強烈要求與由衷期盼。因此，它一經(jīng)建立和運作，必將會對我省的 公路建設(shè)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展產(chǎn)生不可估量的重大作用和意義：能夠有效地對于全省國、省干線公路建設(shè)和養(yǎng)護實施統(tǒng)一規(guī)劃、管理，原來 18 個市地插手公路管理 的混亂局面將不復(fù)存在，那些計劃外工程、政績工程和亂攤派現(xiàn)象也不會再發(fā)生；能夠有效地在全省公路系統(tǒng)組建大規(guī)模的公路建設(shè)集團，充分發(fā)揮人才、專業(yè)、科技優(yōu)勢，極大地增強贏得市場的能力；能夠有效地加強人事管理和干部交流，從根本上解決人員急劇膨脹的問題，從而確保人員素質(zhì)和整體管理水平得到提高；能夠有效地維護路產(chǎn)路權(quán)，使路政管理切實做到規(guī)范化、科學(xué)化，確保公路法 得到徹底貫徹和落實；能夠有效地加強精神文明建設(shè)和黨風廉政建設(shè)，更好地結(jié)合公路系統(tǒng)的特點開展多種有效的活動，糾正行業(yè)不正之風，樹立良好的行業(yè)文明形象。 三、體制革故鼎新過程中應(yīng)注意把握的重要原則及其應(yīng)做好的工作 在我省國、省干線公路體制改革的實施過程中，應(yīng)著重把握的重要原則和做好的工作主要有 10 個方面。 1．按照 精簡、統(tǒng)一、高效 的原則，強化公路管理機構(gòu)的職能。在精簡機構(gòu)工程中，實行 三定 ，即定編、定崗、定員，從嚴控制管理人員的增加，以提高工作效率。 2．改革養(yǎng)路費省、市地分成辦 法。養(yǎng)路費資金按用途劃分為建設(shè)、養(yǎng)護、管理三項，統(tǒng)一由省直接掌握；人員經(jīng)費按省統(tǒng)一核定的編制核撥；建設(shè)養(yǎng)護資金按計劃核撥并實行計量支付。 3．實行事企分開。把公路管理機構(gòu)中附屬的生產(chǎn)性、經(jīng)營性和有償服務(wù)性職能分離出去，設(shè)立獨立的企業(yè)法人，分流事業(yè)單．位富余人員。 分離出來的企業(yè)要按照產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、事企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體，面向市場，參與競爭。 4．充分利用和發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展以公路為依托的產(chǎn)業(yè)，運用公路部門技術(shù)、人才 、設(shè)備等方面的優(yōu)勢，組建公路工程集團公司。堅持以市場為導(dǎo)向，不斷開拓新的發(fā)展空間，大力發(fā)展跨行業(yè)、