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【正文】 系列重要指 示精神，最近，我們集中精力和時(shí)間，圍繞河南省公路管理體制如何實(shí)施改革這一深層次的關(guān)鍵問題深入調(diào)研，并對(duì)全國有關(guān)省份公路管理體制改革的運(yùn)作情況進(jìn)行了認(rèn)真考察，深感我省國、省干線公路現(xiàn)行的 條塊結(jié)合，以塊為主 的管理模式，必須由人財(cái)物相統(tǒng)一的行業(yè) 垂直管理 的運(yùn)作體制來替代。 一、公路管理現(xiàn)行模式產(chǎn)生的歷史作用及其日益滋長(zhǎng)著的嚴(yán)重弊端 我省公路現(xiàn)行的管理模式于 1979 年 12 月形成。它實(shí)行省地雙重領(lǐng)導(dǎo)，即計(jì)劃、規(guī)劃、資金政策、技術(shù)業(yè)務(wù)由省公路局管理并實(shí)行行業(yè)指導(dǎo)，人事、黨群工作歸地方管理。這就是人們通 常所說的 條塊結(jié)合 的管理體制。 這種管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，鑒于人們對(duì)公路基礎(chǔ)地位認(rèn)識(shí)不足、各級(jí)政府和廣大人民群眾修路積極性不高的情況下建立起來的。它一經(jīng)產(chǎn)生和運(yùn)行，對(duì)于公路建設(shè)與發(fā)展確實(shí)起到了積極的促進(jìn)作用。主要表現(xiàn)在各地政府都能夠把公路建設(shè)作為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，制定和實(shí)施許多優(yōu)惠政策，并發(fā)動(dòng)廣大人民群眾參與公路建設(shè)，使過去的 要我修路 變成 我要修路 ，并逐漸由部門行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨?，由行業(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)行為。 在看到這種體制對(duì)于調(diào)動(dòng)地方政府積極性的同時(shí)，我們不能不看到這種體制 本身所固有的而且是不能夠解決的嚴(yán)重弊端。其要害是人、財(cái)、物不統(tǒng)一，責(zé)、權(quán)、利相脫離。特別是隨著我國改革的深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種體制所固有的弊端帶來的矛盾和問題越來越多，而且也越來越嚴(yán)重。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面： 1，我省公路建設(shè)事業(yè)的不健康因素日益滋長(zhǎng)，行業(yè)管理的職能受到嚴(yán)重削弱。其主要表現(xiàn)：全省公路建設(shè)計(jì)劃難以貫徹執(zhí)行。省局計(jì)劃是根據(jù)國家和我省公路建設(shè)實(shí)際需要和資金的可能性統(tǒng)籌編制的，理應(yīng)無條件貫徹執(zhí)行。然而一些市地領(lǐng)導(dǎo)則從本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，不斷地安排 條子工程 、 首長(zhǎng)工程 、 形象工程 ，、 政績(jī)工程 ，硬性攤派給所屬公路部門去完成，并且又無資金或只有很少資金投入，使 胡子工程 、 半拉子工程 不斷發(fā)生；個(gè)別市地的領(lǐng)導(dǎo)竟公然違背《公路法》規(guī)定，發(fā)生了把公路主管部門貸款所修建的公路賣給外商的嚴(yán)重事件。這不僅造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，而且也使交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)行業(yè)管理權(quán)受到嚴(yán)重侵犯；自通行費(fèi)開征以來，全省收費(fèi)人員因依法履行收費(fèi)公務(wù)被不法分子打傷多達(dá) 600余人，死亡 18人，然而大多數(shù)案件均因地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)而未能依法得到公正的處理；路產(chǎn)路權(quán)遭到非法侵占，出現(xiàn)大量的違章建筑和非法侵占公路建設(shè)用地的現(xiàn)象 ，而且還得不到賠償。個(gè)別地方的領(lǐng)導(dǎo)以抑制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，對(duì)貫徹交通部、省政府關(guān)于加強(qiáng)超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定，態(tài)度不積極，一拖再拖，致使超限運(yùn)輸車輛在源頭地得不到有效地遏制；公路建設(shè)市場(chǎng)不規(guī)范， 前修后壞 的現(xiàn)象難以杜絕。近兩年來，江澤民、朱 镕 基等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于工程 建設(shè)質(zhì)量和規(guī)范公路建設(shè)市場(chǎng)高度重視，曾做出過一系列重要指示和批示。然而，一些地方政府的官員對(duì)于黨中央、國務(wù)院的這些重要指示和批示、方針和政策置若罔聞，我行我素。他們?cè)谝恍┕こ虒?shí)行招投標(biāo)制的過程中搞個(gè)人說了算，想讓誰干就讓誰干，那些被指定 的施工者背靠大樹，膽大妄為，只搞個(gè)人 效益 ,不顧質(zhì)量。以至分包、轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象不斷發(fā)生、屢禁不止 .甚至、出現(xiàn) 前修后壞 ，造成國有資產(chǎn)的損失。 2．公路系統(tǒng)人員急劇膨脹，超編嚴(yán)重，部分所增人員結(jié)構(gòu)極不合理。就干線公路人員情況而言，統(tǒng)計(jì)資料顯示， 1990 年底全省公路系統(tǒng)職工人數(shù) 40636 人。其中合同工、臨時(shí)工、計(jì)劃外用工、代表工等占職工總?cè)藬?shù)的 46％。這部分人員工資水平較低，由于端的不是 鐵飯碗 ，工作責(zé)任心和勞動(dòng)態(tài)度較好。至 1999 年底干線公路總里程為 12056 公里，而人數(shù)達(dá)到 66624 人，平均每公里為 5 人，幾乎全是正式職工， 9 年間增加 25988 人。尤其是近 5 年人員增長(zhǎng)迅猛，1995 年底增加到 48112 人， 1996 年底增加到 54368 人， 1997 年底增加到 57680 人， 1998 年底增加到 62329 人，以平均每年 4628 人的數(shù)量遞增。僅 1996 年一年就增加 6256 人，增長(zhǎng)率達(dá) 13％，其工資再加上適當(dāng)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼和正常調(diào)標(biāo)、調(diào)資， 1999 年工資總額已達(dá) 4． 1億元，較 1998 年增加 9000 多萬元。另外所增人員文化程度偏低，年齡偏大，專業(yè)技術(shù)人員極少，僅有 20％適應(yīng)公路部門需要。 盡管公路系統(tǒng)每年增加大批 人員，但工程技術(shù)人員和道班工人所占比例卻在逐年降低，造成了公路系統(tǒng)一方面人員嚴(yán)重超編，一方面人才匱乏的尷尬局面。 1997 年省局盡管采取多種措施控制人員增加，遏制了過快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，但仍增 3312 人。 199 1999 兩年人員膨脹又有所回升，以每年平均 4472 人的速度猛增。 我省公路系統(tǒng)人員急劇增加，各地有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)行分配和安排是一個(gè)最重要的原因。有個(gè)縣段管養(yǎng) 120多公里路段， 1991 年底職工人數(shù)不到 400 人，竟連續(xù)三年以每年近 200 人的數(shù)量?jī)A入，到 1994 年底人數(shù)已達(dá) 970 人，現(xiàn)在已突破千人大關(guān)。還有一個(gè) 縣段按養(yǎng)護(hù)里程定編為 171人，而現(xiàn)在人數(shù)已達(dá) 650 人；有些地方的領(lǐng)導(dǎo)看到公路系統(tǒng)工資相對(duì)穩(wěn)定，則把一些政府官員退休前調(diào)到公路部門干一屆，然后養(yǎng)老， 安度晚年 。更有甚者，還把一些在其他單位退居二線的干部，靠拉關(guān)系調(diào)進(jìn)公路部門發(fā)揮 余熱 ；有些地方的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公路總段(局 )和縣段領(lǐng)導(dǎo)不注重培養(yǎng)，只注重組織調(diào)整和頻繁換屆。有個(gè)總段在一年里就換了三屆領(lǐng)導(dǎo)班子。一些總段、縣段也是一年一換、半年一換。每換一屆領(lǐng)導(dǎo)，就增加一大批人；有的地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公路總段 (局 )和縣段領(lǐng)導(dǎo)班子的配備、調(diào)整和換屆因人設(shè)崗，隨意增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。有個(gè) 縣段配 10 名段領(lǐng)導(dǎo)，僅養(yǎng)護(hù)一項(xiàng)工作就安排三個(gè)副段長(zhǎng)。這不但造成人才資源的極大浪費(fèi)，而且互相推諉扯皮。有的公路總段 (局 )和縣段領(lǐng)導(dǎo)大多是從不懂專業(yè)的外行調(diào)入，使本單位懂公路的專業(yè)技術(shù)骨干很難走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，更走不上主要領(lǐng)導(dǎo)崗位。這極不利于發(fā)揮專業(yè)和科技優(yōu)勢(shì)，極大地挫傷了專業(yè)技術(shù)人員的積極性。 由于人員超編嚴(yán)重，加上公路資金被大量挪用，不少一線養(yǎng)護(hù)工人不能按時(shí)得到工資和報(bào)酬，有的甚至連當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)也沒有保證；有多數(shù)基層單位拖欠職工工資，最長(zhǎng)的達(dá) 17個(gè)月之久，致使道班工人無心養(yǎng)路。各地公路管理單位時(shí)有發(fā)生 為工資上訪、靜坐現(xiàn)象。這不僅嚴(yán)重地影響職工隊(duì)伍的穩(wěn)定，而且也給社會(huì)上造成了不安定的因素。 從以上這些嚴(yán)重的情況和大量事實(shí)中，我們完全可以得出這樣的認(rèn)識(shí)：我省公路系統(tǒng)現(xiàn)行的 條塊結(jié)合、以塊為主 的管理體制，已經(jīng)到了非改不可的地步。 二、建立人、財(cái)、物統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理體制的主要根據(jù)及其重大作用 鑒于條塊結(jié)合體制不可克服的諸多弊端，實(shí)施人、財(cái)、物統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理的體制，就成為我們的最佳選擇了。理由主要有三個(gè)方面。 1．實(shí)施人、財(cái)、物統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理，是由公路建設(shè)事業(yè)的實(shí)際和特點(diǎn)決定的 。公路建設(shè)行業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，與全國其他眾多的產(chǎn)業(yè)相比較有其顯著的特點(diǎn)。諸如公路基礎(chǔ)設(shè)施具有社會(huì)公益性，在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的先行性和跨管轄、越地域延伸的一線性與連接性等。這些客觀存在的特點(diǎn)，就決定對(duì)它管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，不應(yīng)該也不能夠?qū)嵭幸詨K為主的屑地管理，而必須建立起一個(gè)能夠超越屬地局限的、具有宏觀調(diào)控能力的、權(quán)威性很高的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)和體系。只有這樣，才能克服和解決以塊為主管理體制所形成的眾多 婆婆 各自為政的松散弊端，以對(duì)公路建設(shè)事業(yè)實(shí)施高效、有序和規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)與管理。 2．實(shí)施人、財(cái)、物 統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理，是對(duì)黨和國家關(guān)于體制改革方針政策的貫徹落實(shí)。江澤民總書記在黨的十五大報(bào)告中明確指出： 根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務(wù)的水平。 國家交通部根據(jù)黨的十五大這一重要精神，結(jié)合全國公路系統(tǒng)的實(shí)際，作出了更為明確和具體的實(shí)施公路管理體制改革指示和要求。 1998年交通部部長(zhǎng)黃鎮(zhèn)東同志在全國加快公路建設(shè)工作。會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整機(jī)構(gòu)，精兵簡(jiǎn)政；按照責(zé)權(quán)一致的原則，明確職能、劃分權(quán)限，克服多頭管理、政出多 門的弊端；按照質(zhì)量、效益的原則，改革公路養(yǎng)護(hù)體制。 1999 年在全國公路工作會(huì)議上，交通部針對(duì)公路工作面臨的新形勢(shì)，要求各地公路交通部門切賣加強(qiáng)公路行業(yè)管理，推進(jìn)公路管理體制改革，合理設(shè)置公路管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)劃分職能，縣級(jí)以上人民政府每級(jí)設(shè)立一個(gè)公路管理機(jī)構(gòu)，在政府交通主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，行使本部門內(nèi)公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政和收費(fèi)公路等有關(guān)行政管理職責(zé)。公路管理機(jī)構(gòu)要在省廳的領(lǐng)導(dǎo)下，完成公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等各項(xiàng)工作。黨和國家這些重要的改革精神，無疑是醫(yī)治長(zhǎng)期以來實(shí)施條塊分割體制所產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)重疊、各自為政、權(quán) 責(zé)不明等弊端的有力武器。對(duì)此，我們必須結(jié)合實(shí)際認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)，創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)，做到與黨中央保持高度一致。我們實(shí)施人、財(cái)、物統(tǒng)一由行業(yè)條條管理體制無疑就是在這個(gè)重大問題上的突出表現(xiàn)和生動(dòng)例證。 3．實(shí)施人、財(cái)、物統(tǒng)一由行業(yè)垂直管理，是對(duì)兄弟省份改革成功經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和借鑒。從我們對(duì)晉、蘇、贛、黔 4 省公路體制考察的情況看，他們都有這方面的成功經(jīng)驗(yàn)。山西省 1986 年將干線公路全部收歸省公路局管理，省公路局為副廳級(jí)事業(yè)單位。 1999 年底公路總里程 48560 公里，干線公路 12021 公里，職工總數(shù) 30830 人， 平均每公里為 2． 56人。從近 15 年的情況來看，他們?nèi)藛T基本上保持相對(duì)穩(wěn)定，能夠有效地把有限的資金用于公路建設(shè)和公路養(yǎng)護(hù)上，使公路事業(yè)有了很大的發(fā)展。貴州省公路管理體制經(jīng)歷了三上三下的變動(dòng)。特別是 1993 年底最后一次下放到地方，路況逐年下降。 1996 年胡錦濤同志視察貴州，對(duì)公路的損壞情況提出了批評(píng)。對(duì)此，貴州省委、省政府高度重視，責(zé)成有關(guān)部門進(jìn)行考察論證，認(rèn)為人員膨脹，大量公路資金被地方政府?dāng)D占、挪作它用的根本原因還是管理體制問題。他們經(jīng)過反復(fù)論證，于 1997 年底又將國、省干線公路體制收歸省交通廳領(lǐng)導(dǎo)和管理， 明確省公路局為副廳級(jí)事業(yè)單位，在交通廳領(lǐng)導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)全省公路的管理和監(jiān)督工作。經(jīng)過兩年來的運(yùn)作，公路面貌有較大幅度的改觀，人員得到有效控制，呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。該省現(xiàn)有公路總里程 33604 公里，干線公路 10217 公里，職工總數(shù) 13678 人，平均每公里人員為 1． 3 人。江西省公路局從 1980 年開始實(shí)行條條管理， 1996 年省公路局被明確定為副廳級(jí)事業(yè)單位。盡管該省經(jīng)濟(jì)比較落后，但公路發(fā)展相對(duì)比較快，人員增長(zhǎng)緩慢，人才結(jié)構(gòu)趨于合理。 1999 年底公路總里程為 36867 公里，干線公路為 9840 公里，職工總數(shù)為 22083 人，平 均每公里 2． 2 人。目前全國已有云南、江西、陜西、山西、北京、甘肅、吉林、遼寧、黑龍江、福建、河北、貴州等省實(shí)行和準(zhǔn)備實(shí)行條條管理。因?yàn)椋瑮l塊結(jié)合的弊端在這些省份同樣存在，并已引起他們的高度重視，都紛紛把改革的目光投向推行條條管理的體制。所以，我省理順管理體制，借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)實(shí)行條條管理，將是公路事業(yè)發(fā)展的正確選擇和歷史必然，早實(shí)施早受益。 實(shí)施條條管理體制，是我省公路系統(tǒng)黨的各級(jí)組織、廣大干部職工和關(guān)心支持公路建設(shè)的社會(huì)各界領(lǐng)導(dǎo)、有識(shí)之士的強(qiáng)烈要求與由衷期盼。因此，它一經(jīng)建立和運(yùn)作，必將會(huì)對(duì)我省的 公路建設(shè)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展產(chǎn)生不可估量的重大作用和意義：能夠有效地對(duì)于全省國、省干線公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、管理，原來 18 個(gè)市地插手公路管理 的混亂局面將不復(fù)存在，那些計(jì)劃外工程、政績(jī)工程和亂攤派現(xiàn)象也不會(huì)再發(fā)生；能夠有效地在全省公路系統(tǒng)組建大規(guī)模的公路建設(shè)集團(tuán)，充分發(fā)揮人才、專業(yè)、科技優(yōu)勢(shì)，極大地增強(qiáng)贏得市場(chǎng)的能力；能夠有效地加強(qiáng)人事管理和干部交流，從根本上解決人員急劇膨脹的問題，從而確保人員素質(zhì)和整體管理水平得到提高；能夠有效地維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，使路政管理切實(shí)做到規(guī)范化、科學(xué)化，確保公路法 得到徹底貫徹和落實(shí)；能夠有效地加強(qiáng)精神文明建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，更好地結(jié)合公路系統(tǒng)的特點(diǎn)開展多種有效的活動(dòng)，糾正行業(yè)不正之風(fēng)，樹立良好的行業(yè)文明形象。 三、體制革故鼎新過程中應(yīng)注意把握的重要原則及其應(yīng)做好的工作 在我省國、省干線公路體制改革的實(shí)施過程中，應(yīng)著重把握的重要原則和做好的工作主要有 10 個(gè)方面。 1．按照 精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效 的原則，強(qiáng)化公路管理機(jī)構(gòu)的職能。在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)工程中，實(shí)行 三定 ，即定編、定崗、定員，從嚴(yán)控制管理人員的增加，以提高工作效率。 2．改革養(yǎng)路費(fèi)省、市地分成辦 法。養(yǎng)路費(fèi)資金按用途劃分為建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理三項(xiàng)，統(tǒng)一由省直接掌握；人員經(jīng)費(fèi)按省統(tǒng)一核定的編制核撥；建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金按計(jì)劃核撥并實(shí)行計(jì)量支付。 3．實(shí)行事企分開。把公路管理機(jī)構(gòu)中附屬的生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性和有償服務(wù)性職能分離出去，設(shè)立獨(dú)立的企業(yè)法人，分流事業(yè)單．位富余人員。 分離出來的企業(yè)要按照產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、事企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體，面向市場(chǎng)，參與競(jìng)爭(zhēng)。 4．充分利用和發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展以公路為依托的產(chǎn)業(yè)，運(yùn)用公路部門技術(shù)、人才 、設(shè)備等方面的優(yōu)勢(shì)，組建公路工程集團(tuán)公司。堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，不斷開拓新的發(fā)展空間，大力發(fā)展跨行業(yè)、