【正文】 最重要的手段是實行行業(yè)差別費率和企業(yè)浮動費率。這些工傷保險改革的重要突破，為工傷保險事業(yè)的發(fā)展注入了新的活力。但是《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》在施行中還存在一些問題：首先是立法層次較低。《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》作為部門規(guī)章，其強制力較弱，缺乏全面推行工傷保險制度的權(quán)威。主要表現(xiàn)是：各地方開展工傷保險的進度先后不一，覆蓋范圍和保障水平參差不齊，天津、上海和西藏尚未實行社會統(tǒng)籌，對非國有企業(yè)約束力不強；近幾年職工參保人數(shù)基本上在4300萬左右徘徊，參保率未達到城鎮(zhèn)職工的50%。其次是制度不規(guī)范。全國僅海南省和廣東省由地方人大立法，頒布了工傷保險地方法規(guī)，[25] 其他地區(qū)多以政府部門的規(guī)定或規(guī)章實施；不少省份僅是原文照轉(zhuǎn)，沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H情況制定具體實施意見。因此出現(xiàn)了一系列管理的問題：一是組織機構(gòu)和人員編制不到位，甚至工傷保險無專人管理；二是認定程序不健全，工傷非工傷界定不嚴格，各地掌握的標準不統(tǒng)一，工傷爭議較多，處理難度大；三是分散風險的社會化機制未充分發(fā)揮作用，一些應(yīng)該由統(tǒng)籌基金開支的保險項目仍由企業(yè)負擔；四是差別費率不規(guī)范。第三，覆蓋面仍然過窄。覆蓋范圍仍主要集中在國有和集體企業(yè)，絕大多數(shù)地區(qū)工傷保險不包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外資企業(yè)和私營企業(yè)大多數(shù)沒有參加保險。一些高風險的行業(yè)或大型企業(yè)沒有納入社會統(tǒng)籌。在未參加工傷保險基金社會統(tǒng)籌的企業(yè)中，大部分國有企業(yè)仍在繼續(xù)執(zhí)行勞動保險制度規(guī)定的工傷待遇。非國有企業(yè)的職工則缺乏必要的保障，對工傷職工只支付極低補償金的現(xiàn)象仍大量存在。特別是在外資、私營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，職工缺乏勞動保護、訂立“生死合同”的現(xiàn)象屢見不鮮。第四，基金統(tǒng)籌層次過低。全國各地方普遍實行以市縣為單位的基金統(tǒng)籌，調(diào)劑力度小，抗風險能力弱。一方面，由于產(chǎn)業(yè)分布不均衡，一些高風險度行業(yè)（如采礦、化工等）企業(yè)集中的市縣費率過高。另一方面，由于缺乏更大范圍的資金調(diào)劑，各市都想留有足夠的資金以防備大事故后的補償，一些地區(qū)因而將某些必要的待遇排除在保險項目之外，造成工傷保險基金結(jié)余過高。第五，差別費率和浮動費率機制沒有完全形成。有些地區(qū)沒有按照不同行業(yè)特征和事故發(fā)生的管理確定差別費率，而是簡單地按國有、集體、其他類型企業(yè)或工業(yè)、商業(yè)等類型確定不同費率，浮動費率也沒有真正浮動起來。目前各地實行的工傷保險制度的主要功能仍停留在經(jīng)濟補償和分散風險上，工傷補償與工傷預防相結(jié)合的機制還未充分發(fā)揮作用。20世紀90年代以來的工傷保險制度改革探索，為進一步健全和完善我國工傷律制度奠定了基礎(chǔ)。（三）工傷保險制度改革的重大發(fā)展（進入21世紀以來）1．我國職業(yè)安全與衛(wèi)生保障法律體系初步形成早期的工傷保險制度是針對工人賠償而建立的。然而，事后的賠償無法改變和消除損害的事實，無法遏制職業(yè)傷害事件的蔓延，也無力改變因失能而導致受傷害者及其家庭在社會生活中日益邊緣化的結(jié)局?，F(xiàn)代工傷保險的功能已不僅僅限于對工傷者給予賠償，而是把它與工傷預防和全面康復結(jié)合起來。職業(yè)衛(wèi)生與安全保障的水平，已經(jīng)成為一個國家社會發(fā)展與進步程度的標志。進入21世紀以來，國家為保障勞動者的權(quán)益，加快了職業(yè)傷害保障方面的立法步伐，發(fā)布了一系列重要的法律、法規(guī)和規(guī)章。在安全生產(chǎn)方面，主要有《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2002年）、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》（2001年）、《危險化學品安全管理條例》（2002 年）、《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》（2002年）以及鐵路運輸、民用航空等特定領(lǐng)域安全生產(chǎn)方面的條例。在職業(yè)病防治方面，主要有《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（2001年），以及《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》、《職業(yè)健康監(jiān)護管理辦法》、《職業(yè)病危害事故調(diào)查處理辦法》、《職業(yè)病危害因素分類目錄》、《第一批國家職業(yè)衛(wèi)生標準》《職業(yè)病目錄》等一系列行政規(guī)章和標準（2001—2002年）。在《職業(yè)病目錄》中，我國法定職業(yè)病由原來的9類 99種增加到10類115種。我國職業(yè)安全與衛(wèi)生保障法律框架已初步形成。經(jīng)過長期發(fā)展，職業(yè)傷害保險已經(jīng)成為當今世界各國立法最為普遍、發(fā)展最為完善的社會保險險種，形成了為國際社會普遍認同的若干通行原則，主要有：雇主責任原則，無過錯賠償原則，賠償與預防、康復相結(jié)合原則，科學鑒定標準和因工原則。其中“雇主責任原則”可謂職業(yè)傷害保險的立法淵源和理論基石。在雇主責任原則下，職業(yè)傷害保險呈現(xiàn)不同于一般的民事法律關(guān)系的特征：權(quán)利與義務(wù)的不對等性。即雇主承擔全部繳費和賠償?shù)牧x務(wù)，受雇者享有獲得完全賠償?shù)臋?quán)利。2．《工傷保險條例》的制定2001年9月，勞動保障部根據(jù)國務(wù)院的立法計劃，起草了《工傷保險條例（送審稿）》呈送國務(wù)院。在國務(wù)院法制辦公室的組織下，條例送審稿先后征求了最高人民法院、中華全國總工會、國家經(jīng)貿(mào)委、民政部、財政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等30多個中央單位以及北京、上海、廣東等24個省、自治區(qū)、直轄市人民政府的意見，多次聽取企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)以及專家學者的意見。經(jīng)過數(shù)十次協(xié)調(diào)和討論，形成了《工傷保險條例（草案）》。國務(wù)院領(lǐng)導也多次聽取起草工作情況匯報。2003年4月，國務(wù)院第5次常務(wù)會議討論通過了《工傷保險條例》，并以國務(wù)院令第375號發(fā)布，自2004年1月1日起施行。國務(wù)院各有關(guān)部門還制定發(fā)布了《工傷保險條例》的若干配套規(guī)章或政策文件，各地方結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)。2010年12月12日，國務(wù)院頒發(fā)586號令，對《工傷保險條例》若干條目進行了修改，并自2011年1月1日起施行。工傷保險條例修改，體現(xiàn)了對勞動者保護傾斜的立法理念，勞動者在發(fā)生工傷后能夠得到及時、充分的補救措施，有利于維護勞動者的健康權(quán)利，調(diào)動勞動者的生產(chǎn)積極性?！豆ｋU條例》是在總結(jié)我國建立勞動保護法律制度幾十年以來的實踐經(jīng)驗、特別是貫徹《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》若干年來的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和就業(yè)形式多樣化變動的現(xiàn)實狀況出發(fā)，參照有關(guān)國際法和國際通行準則，制定的一部規(guī)范職業(yè)傷害保險關(guān)系的行政法規(guī)。《工傷保險條例》提高了工傷保險的立法層次，增強了強制力和約束力；擴大了適用范圍，將境內(nèi)各類企業(yè)和有雇工的個體工商戶納入其中；把以往一些行之有效的政策措施以法規(guī)的形式固定下來；明確了用人單位和職工的責任，科學地規(guī)范了相關(guān)的標準和工作程序?！豆ｋU條例》的頒布，是我國社會保障法制化進程中具有里程碑意義的大事，標志著工傷保險制度改革進入了一個嶄新的發(fā)展階段，對于保障職工權(quán)益、促進安全生產(chǎn)、維護社會穩(wěn)定具有重要作用。經(jīng)過長期發(fā)展，職業(yè)傷害保險已經(jīng)成為當今世界各國立法最為普遍、發(fā)展最為完善的社會保險險種，形成了為國際社會普遍認同的若干通行原則，主要有：雇主責任原則，無過錯賠償原則，賠償與預防、康復相結(jié)合原則，科學鑒定標準和因工原則。其中“雇主責任原則”可謂職業(yè)傷害保險的立法淵源和理論基石。在雇主責任原則下，職業(yè)傷害保險呈現(xiàn)不同于一般的民事法律關(guān)系的特征：權(quán)利與義務(wù)的不對等性。即雇主承擔全部繳費和賠償?shù)牧x務(wù)，受雇者享有獲得完全賠償?shù)臋?quán)利?！豆ｋU條例》。首先，國家強制雇主為勞動者提供職業(yè)傷害賠償。其次，工傷保險適用于所有雇主和受雇者，表明職業(yè)傷害的預防和救濟是各類雇主的普遍義務(wù)。第三，國家以社會保險方式，強制雇主之間建立“分散風險、互償損失”的風險分散機制和共濟機制，保障勞動者應(yīng)當獲得的賠償不受用人單位支付能力的限制，不因用人單位虧損、破產(chǎn)、解散和存續(xù)形態(tài)的變更而減少或中斷。第四，雇主單方繳費，體現(xiàn)了雇主單方責任原則，以及雇主的直接責任和完全責任。第五，雇主對職業(yè)傷害事件不僅承擔過錯責任而且承擔無過錯責任（如因職工的疏忽而發(fā)生的傷害、在途事故等），體現(xiàn)了無過錯原則及雇主的絕對責任。第六，當工傷認定有爭議時，雇主負有舉證責任，體現(xiàn)了舉證責任倒置原則。在我國，一個以《職業(yè)病防治法》《安全生產(chǎn)法》和《工傷保險條例》為主體，以國家法律制裁的強制力為后盾，包括相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的，事前預防、事中保護、事后補償相輔相成的職業(yè)安全與衛(wèi)生保障法律體系已初步形成。其中，安全生產(chǎn)法律規(guī)范側(cè)重于生產(chǎn)活動中事故傷害的事前預防和勞動保護，職業(yè)病防治法律規(guī)范側(cè)重于生產(chǎn)過程中職業(yè)病特殊危害的預防和勞動保護，工傷保險法律規(guī)范針對勞動者在職業(yè)活動中遭受事故和職業(yè)病傷害的事實為勞動者提供事后的補償。三個方面互為補充、互相銜接、相輔相成，是我國勞動法律體系中十分重要的組成部分。