【正文】 量組織對難點問題逐項攻關(guān)，力爭條例早日出臺。為了妥善處理實踐中的矛盾，制定條例的總體思路：一是統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個人利益統(tǒng)一起來。二是通過明確補償標(biāo)準(zhǔn)、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。三是通過完善征收程序，加大公眾參與，規(guī)定禁止建設(shè)單位參與搬遷，取消《城市房屋拆遷管理條例》（以下稱原條例）行政機關(guān)自行強制拆遷的規(guī)定，加強和改進群眾工作，把強制減到最少。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，必須堅持節(jié)約集約利用土地、嚴(yán)格保護耕地的原則，這需要通過提高規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃、調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、嚴(yán)格立項審批等手段，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目無序擴張，確保18億畝耕地紅線與糧食安全。問：在制定條例過程中主要開展了哪些工作？ 答：法制辦與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委和國土資源部等單位共同成立了工作組，多次進行實地調(diào)研，選取40多個典型城市進行專項調(diào)查統(tǒng)計，專門聽取被拆遷人以及經(jīng)濟、法律、規(guī)劃、土地、評估等方面專家的意見，同東、中、西部的大、中、小城市政府和有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志多次進行座談，反復(fù)征求中央國家機關(guān)意見，并于2010年1月29日和12月15日兩次向社會公開征求意見，分別收到意見和建議65601條和37898條。工作組召開了45次各類座談會，有1150多人次參加了討論。工作組對各方面意見逐條整理、綜合分析，反復(fù)研究、修改，形成了《國有土地上房屋征收與補償條例(草案)》。問：為了保障房屋被征收群眾的利益，條例對補償作了哪些規(guī)定？ 答：兩次征求意見中群眾的意見主要集中在補償問題上。按照保證房屋被征收群眾居住條件有改善、生活水平不降低的原則，條例規(guī)定，對被征收人的補償包括：被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷與臨時安置的補償，停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，市場價格包含了土地使用權(quán)的價值，不低于市場價格就可以保證被征收人所得補償在市場上能買到區(qū)位、面積、用途、結(jié)構(gòu)相當(dāng)?shù)姆课?。為了保證生活條件困難的被征收人居住條件有改善，條例規(guī)定，政府對符合住房保障條件的被征收人除給予上述補償外，還要優(yōu)先安排被征收人享受住房保障，使其不再等待輪候保障房。問：條例對房地產(chǎn)評估作了哪些規(guī)定？答：一是明確對被征收房屋價值的補償，按照不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格的原則進行補償。對評估中應(yīng)當(dāng)考慮的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素以及裝修和原有設(shè)備的拆裝損失補償?shù)葐栴}，將由房屋征收評估辦法進行具體規(guī)定。二是明確房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。三是規(guī)定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預(yù)。對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)或者房地產(chǎn)估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的違法行為，規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。四是規(guī)定對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。問：條例對公共利益是如何界定的？答：對這個問題，我們高度重視，收集、研究了國外情況和做法，作了大量的調(diào)查研究，多次進行專家論證，廣泛聽取意見。在此基礎(chǔ)上，條例規(guī)定，因國防、外交需要和由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)需要以及保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建需要可以實行房屋征收。為了加強規(guī)劃的調(diào)控作用，根據(jù)條例的規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動都應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，并要求制訂規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證，保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建還應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過。問：條例對征收程序作了哪些規(guī)定？如何體現(xiàn)公開透明和公眾參與？ 答：征收程序是規(guī)范政府征收行為，維護被征收人合法權(quán)益，促使政府做好群眾工作的重要保障。條例規(guī)定征收補償方案應(yīng)征求公眾意見；因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)組織聽證會并修改方案；政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定；被征收房屋的調(diào)查結(jié)果和分戶補償情況應(yīng)當(dāng)公布；被征收人對征收決定和補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強審計。問：條例對房屋征收的實施作了哪些規(guī)定？答：房屋征收是政府行為。按照原條例規(guī)定，建設(shè)單位是拆遷人，這是由當(dāng)時的歷史條件所決定的。從近幾年的實踐看，由于拆遷進度與建設(shè)單位的經(jīng) 濟利益直接相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。條例改變了以前由建設(shè)單位拆遷的做法，規(guī)定政府是征收補償主體，由房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作。房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作，但房屋征收實施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施單位實施房屋征收與補償?shù)男袨樨?fù)責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動，任何單位和個人都不得采取暴力、威脅或者中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。問：條例取消原條例中行政機關(guān)自行強制拆遷的規(guī)定，主要考慮是什么？ 答：按照原條例的規(guī)定，政府既可以責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，也可以申請法院強制拆遷。近幾年來，強制拆遷過程中出現(xiàn)了一些惡性事件，雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。全國人大常委會辦公廳2009年8月28日向社會公開征求意見的《行政強制法（草案）（三次審議稿）》第十三條規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。本條例是行政法規(guī)，不宜再設(shè)定行政強制執(zhí)行。因此，條例取消了原條例中行政機關(guān)自行強制拆遷的規(guī)定，規(guī)定由政府申請法院強制執(zhí)行。這樣也有利于加強對政府征收補償活動的制約，促使政府加強和改進群眾工作。問：條例為什么沒有對征收集體土地作出規(guī)定？答：有意見認(rèn)為，條例應(yīng)一并解決集體土地和房屋征收問題。從我們調(diào)查了解的情況看，現(xiàn)在矛盾突出的確實主要在集體土地征收方面，但國有土地上的房屋征收和集體土地征收是分別由條例和土地管理法調(diào)整的，通過行政法規(guī)對征收集體土地作出規(guī)定是超越立法權(quán)限的。我們將會同有關(guān)部門抓緊對土地管理法有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定作出修改，由國務(wù)院盡早向全國人大常委會提出議案?！炬溄印勘┝Σ疬w可追究刑事責(zé)任根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》，暴力迫使被征收人搬遷可追究刑事責(zé)任。條例規(guī)定，采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。此外，條例還規(guī)定，采取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋征收與補償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。征收范圍確定后“違建”不補償針對一些地方存在的房屋征收前“突擊”改擴建，以期獲得更多補償?shù)默F(xiàn)象，《國有土地上房屋征收與補償條例》給出了明確規(guī)定，以杜絕此類投機取巧、侵占公共利益的非法行為。新條例明確，房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。補償方式：貨幣或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規(guī)定，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價。因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付搬遷費；選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉(zhuǎn)用房。《國有土地上房屋征收與補償條例》講義u一、城市房屋拆遷工作回顧及評價； u二、《征收條例》立法背景與過程；u三、制定《征收條例》的總體思路和主要內(nèi)容； u四、與《拆遷條例》的不同； u五、《征收條例》主要條款的釋義； u六、《征收條例》不能解決的幾點問題。一、對城市房屋拆遷工作的回顧與評價? ㈡城市房屋拆遷法律制度的演變過程回顧 ? 1978年改革開放前，“自拆自建”階段。? 改革開放后，到1991年6月1日，“統(tǒng)拆統(tǒng)建”階段。? 1991年6月1日起，進入“各拆各建加福利”階段。? 2001年6月6日，進入“市場化階段”。? ㈢原《拆遷條例》的法律依據(jù)。? 《拆遷條例》違憲和沒有法律依據(jù)，是不符合事實的。? ㈣對《拆遷條例》的評價從1991年到2011年初，《拆遷條例》對社會經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的作用，特別是對城市化、城市現(xiàn)代化進程起到了積極的作用。? 主要體現(xiàn)在三個方面：一是保證了城市建設(shè)效率，尤其是促進了舊城區(qū)的改造，有效地推進了城市環(huán)境的改善，推進了城市綜合功能的提高； ?二是有效地改善了城市居民的住房條件。?三是大幅度提高了城鎮(zhèn)化率。二、《征收條例》立法背景與過程? 立法背景：? 為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有人的合法權(quán)益，根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》，國務(wù)院法制辦和原建設(shè)部負(fù)責(zé)起草了《國有土地上房屋征收與補償條例（草稿）》。? 制訂這個條例，關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)全局。? 《征收條例》的出臺特別背景，《征收法》無法及時出臺。? ㈡主要過程：? 2007年12月14日，國務(wù)院第200次常務(wù)會議首次對條例草案進行了審議。?2007年12月14日后，2010年1月29日第一輪修改。? 2010年1月29日和12月15日兩次向社會公開征求意見。? 2011年1月21日，正式公布施行。三、立法總體思路、主要內(nèi)容? ㈠總體思路? 一是統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個人利益統(tǒng)一起來。? 二是通過明確補償標(biāo)準(zhǔn)、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有所改善、原來生活水平不降低。? 三是通過完善的征收程序，加大公眾的參與、禁止建設(shè)單位參與搬遷，取消行政強制拆遷，加強和改進群眾工作，把強制搬遷減少到最低限度。? 與此同時，總體思路中還考慮到節(jié)約集約利用土地、嚴(yán)格保護耕地的原則。? ㈡主要內(nèi)容和規(guī)定? 按照統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要和房屋被征收群眾利益，把公共利益同被征收人個人利益統(tǒng)一起來的總體要求，《征收條例》做出了五個方面的規(guī)定：一是對被征收人的補償包括被征收房屋價值的補償、搬遷與臨時安置補償、停產(chǎn)停業(yè)損失補償和補助、獎勵。對被征收房屋價值的補償不得低于類似房地產(chǎn)的市場價格。對符合住房保障條件的被征收人除給予補償外，政府還要優(yōu)先給予住房保障。二是征收范圍。確需征收房屋的各項建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建還應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。三是征收程序。擴大公眾參與程度，征收補償方案要征求公眾意見，因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，還要組織聽證會并修改方案。政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。?四是政府是房屋征收與補償?shù)闹黧w。禁止建設(shè)單位參與搬遷，承擔(dān)房屋征收與補償具體工作的單位不得以營利為目的。五是取消行政強制拆遷。被征收人超過規(guī)定期限不搬遷的，由政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。此外，對違反《征收條例》的行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。? ㈠適用范圍不同。只適用國有土地上房屋征收。? ㈡目的不同。為了公共利益需要。? ㈢補償對象不同。只適用于被征收房屋的所有權(quán)人。? ㈣管理與實施主體不同。主體是市、縣級人民政府。?征收主體和補償義務(wù)主體都是政府。房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施。? ㈤前置條件不同。前提條件相對宏觀。? ㈥項目啟動程序不同。由政府直接啟動，由政府做出房屋征收決定，政府確定的房屋征收部門負(fù)責(zé)組織房屋征收與補償工作。? ㈦評估機構(gòu)選擇方式及評估結(jié)果異議處理不同。評估機構(gòu)選擇方式。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；對評估結(jié)果異議的處理。可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果的異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。即一評估一復(fù)核一鑒定。? ㈧補償安置矛盾解決方法不同。? 主要有五點：對達成補償協(xié)議后又不執(zhí)行的矛盾處理。達成補償協(xié)議后，不搬遷的，可以依法提起訴訟。對于達不成補償安置協(xié)議的處理。由政府作出補償決定。?對房屋所有權(quán)人不明確的處理。由政府作出補償決定。對做出補償決定或裁決后拒不搬遷的處理。由政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。? ㈨強制執(zhí)行模式、申請主體、執(zhí)行依據(jù)不同。?征收時，只有司法強制一個途徑；征收時，申請主體是市、縣級人民政府；征收時，強制執(zhí)行依據(jù)是政府作出的征收決定； ?征收時，執(zhí)行主體是法院。關(guān)于是否保留行政強制拆遷的問題爭議較大，之所以沒有保留，一是正在起草行政強制法也禁止了這類行政強制行為。二是房屋征收過程中，政府做為當(dāng)事人一方，不宜再行使行政強制權(quán)，以防止行政權(quán)力過渡集中。? 三是行政強制拆遷是引發(fā)矛盾糾紛的主要原因，也是惡性事件的導(dǎo)火索。?(一)第四條市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)