【正文】 法》，2007年9月14日溫家寶總理簽發(fā)了國(guó)務(wù)院令，自2007年10月1日起，我國(guó)改革開放以來的第一部?jī)?nèi)容完整、主體具體、責(zé)任明確、程序清晰、范圍規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的有關(guān)《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，對(duì)大型活動(dòng)的審批、檢查、指導(dǎo)都進(jìn)行了明確規(guī)定，有力保障了大型活動(dòng)的安全、順利的進(jìn)行。這標(biāo)志我國(guó)群眾性大型活動(dòng)安全管理工作步入了法制軌道。國(guó)家對(duì)群眾性大型活動(dòng)的安全管理工作以立法的方式加以調(diào)整，足以見得對(duì)群眾性大型活動(dòng)的高度重視。因?yàn)榇笮突顒?dòng)是由廣大群眾參加的一種特殊活動(dòng)，沒有群眾集中的表現(xiàn)形式，就不叫大型活動(dòng)，群眾是大型活動(dòng)的主流群體。為保證大型活動(dòng)順利舉刃、安全舉辦、2 成功舉辦。為保證參加大型活動(dòng)的廣大群眾有序、快樂、開心、安全參與，國(guó)家專門為大型活動(dòng)立法，這是以人為本、執(zhí)政為民、服務(wù)群眾的宗旨體現(xiàn)。二、大型活動(dòng)安全管理存在的問題安全保衛(wèi)機(jī)制不完善,公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)任務(wù)繁重 目前大型活動(dòng)出現(xiàn)了“商業(yè)活動(dòng)政府化、政府活動(dòng)市場(chǎng)化”現(xiàn)象，很多商業(yè)性演出、商貿(mào)展銷活動(dòng)紛紛通過地方黨委政府牽頭主辦或批準(zhǔn)主辦，變成了地方招商引資、擴(kuò)大區(qū)域知名度的“政治任務(wù)”。而部分黨委政府組織的政治性慶典活動(dòng)由于資金緊張，引入了市場(chǎng)商務(wù)運(yùn)做模式，由專業(yè)的演出公司或中介機(jī)構(gòu)承辦，但是安全保衛(wèi)工作未能同步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)做，還是落實(shí)到公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的安全保衛(wèi)工作任務(wù)繁重，日常工作受到一定程度的影響。安全保衛(wèi)工作責(zé)任、措施難以落實(shí)到位，安全隱患增多。一些大型活動(dòng)在市場(chǎng)運(yùn)做機(jī)制下，主辦單位和承辦單位重經(jīng)濟(jì)利益輕安全責(zé)任，對(duì)公安機(jī)關(guān)提出的安全要求和保衛(wèi)措施往往打折扣，一些整改措施落實(shí)不到位，增加了活動(dòng)的安全隱患。特別是一些舉辦單位為了達(dá)到經(jīng)濟(jì)目的，通過當(dāng)?shù)攸h委政府或者少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)一些不具備安全條件的活動(dòng)，要求甚至強(qiáng)令公安機(jī)關(guān)進(jìn)行審批并做好安全保衛(wèi)工作，由此使得公安機(jī)關(guān)的工作受到了很大的干擾，有的還導(dǎo)致了安全問題的發(fā)生。組織工作不周密，險(xiǎn)象環(huán)生隱患多。一些地方對(duì)舉辦的大規(guī)模文藝表演、煙火晚會(huì)等活動(dòng)審批不嚴(yán)，在對(duì)場(chǎng)地觀眾數(shù)量控制、座位空隙、演員觀眾進(jìn)出通道安排及臨時(shí)搭建的舞臺(tái)、看臺(tái)、電氣設(shè)施安全等方面檢查不細(xì)，活動(dòng)場(chǎng)所的安排不合理，大量人群聚集在狹小的空間內(nèi)，導(dǎo)致安全隱患大量存在，極易發(fā)生治安災(zāi)害事件。治安形勢(shì)日益復(fù)雜，形勢(shì)不容忽視。由于一些大型活動(dòng)的規(guī)模越來越大，參與人數(shù)越來越多，一些黨政高層領(lǐng)導(dǎo)和重要外賓也時(shí)常參與此類活動(dòng)，以至于大型活動(dòng)的影響力也越來越大。部分利益受到影響的群體和個(gè)人就抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，利用大型活動(dòng)期間進(jìn)行上訪和堵路來制造影響，引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，促使問題的解決。還有一些偷、扒、盜、竊人員利用大型活動(dòng)人員眾多的特點(diǎn)，混跡之中，伺機(jī)作案。一些境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力利用大型活動(dòng)制造事端，甚至進(jìn)行爆炸等恐怖活動(dòng)的可能性也越來越大。票證管理無序，極易造成秩序混亂一些主辦單位或承辦單位不按場(chǎng)地容量售票，超員售票和亂發(fā)工作證和記者采訪證，使活動(dòng)場(chǎng)地工作人員過多，影響觀眾觀看，引起場(chǎng)內(nèi)秩序混亂。特別是近一段時(shí)期以來，大型活動(dòng)當(dāng)中的倒賣票證、利用工作之便以證帶人，尤其是販賣假票證的違法行為，已經(jīng)成為擾亂活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)治安秩序的突出問題。各種大型演出當(dāng)中幾乎每場(chǎng)都有假票出現(xiàn)，個(gè)別場(chǎng)次假票泛濫，爆場(chǎng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。經(jīng)費(fèi)緊張，裝備落后公安機(jī)關(guān)在大型活動(dòng)的日常管理中遇到的困難還很多，如保衛(wèi)經(jīng)費(fèi)無法保障、安全保衛(wèi)工作所必須的通訊、安檢和監(jiān)控設(shè)備缺乏等問題，嚴(yán)重制約了公安機(jī)關(guān)在大型活動(dòng)安全保衛(wèi)工作中的職能作用。三、大型活動(dòng)安全管理的對(duì)策公安機(jī)關(guān)做好審批、安全檢查、指導(dǎo)工作（一）落實(shí)責(zé)任，杜絕隱患要嚴(yán)格按照“誰主辦、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立安全保衛(wèi)工作責(zé)任制，明確活動(dòng)主辦單位及其負(fù)責(zé)人為活動(dòng)安全工作的直接責(zé)任單位和責(zé)任人，并簽定安全責(zé)任書，明確法律責(zé)任。對(duì)活動(dòng)中搭建的舞臺(tái)、看臺(tái)等臨時(shí)性建筑物和使用的照明、音響等用電設(shè)備，必須要求主辦單位或承建單位提供質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、建筑、供電部門出具的安全鑒定文件。責(zé)任單位和責(zé)任人對(duì)公安機(jī)關(guān)提出的場(chǎng)地安全隱患整改措施、人員控制和票證發(fā)放等管理措施要無條件的執(zhí)行，確保各項(xiàng)安全措施能夠落實(shí)到位。（二）公安機(jī)關(guān)提前介入指導(dǎo)工作大型活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和評(píng)估是保證大型活動(dòng)安全的前提。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)變被動(dòng)為主動(dòng)，充分重視安全建設(shè)在活動(dòng)舉行前的重要地位，將安保同活動(dòng)內(nèi)容本身共同考慮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提早介入、全面設(shè)計(jì)（籌劃），真正有效融入大型活動(dòng)，主辦方活動(dòng)組織的嚴(yán)密與否同安保效果密切相關(guān)。但在大型活動(dòng)管理實(shí)踐中，主辦方往往單純考慮活動(dòng)本身舉辦的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效益，將安全問題拋向公安機(jī)關(guān)，且公安機(jī)關(guān)與其協(xié)調(diào)，也往往處于被動(dòng)局面。而現(xiàn)代大型活動(dòng)“規(guī)模大、參加人員多、危險(xiǎn)系數(shù)高、安全問題突出”等特點(diǎn)愈發(fā)明顯，這就要求公安機(jī)關(guān)必須未雨綢繆，盡可能提前估量各種危險(xiǎn)因素，及早做出應(yīng)對(duì)措施，大型活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和評(píng)估是保證大型活動(dòng)安全的前提。安全風(fēng)險(xiǎn)是指舉辦大型活動(dòng)可能面臨的影響公共安全的危險(xiǎn)，包括現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)（如人員擁擠帶來的擠壓傷亡、交通擁堵等）和潛在的不確定性危險(xiǎn)（如特定違法犯罪行為人的破壞活動(dòng)等）。風(fēng)險(xiǎn)并非空穴來風(fēng)，更不是主觀臆造、憑空想象，它來自于充分的調(diào)4 查、翔實(shí)的論證和準(zhǔn)確的研判，如對(duì)以往同類事件的回溯和研判，對(duì)活動(dòng)內(nèi)容的研判，對(duì)特定活動(dòng)特定參加人員針對(duì)性危險(xiǎn)的研判，對(duì)特定時(shí)間針對(duì)性危險(xiǎn)的研判，對(duì)特定地點(diǎn)針對(duì)性危險(xiǎn)的研判，對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)治安形勢(shì)的研判，尤其對(duì)于活動(dòng)舉辦地現(xiàn)時(shí)周邊治安狀況的研判等，提前進(jìn)行了安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有針對(duì)性地提出了處置建議和防范對(duì)策。《孫子兵法用間篇》有云：“明君賢將，所以動(dòng)而勝人，成功出于眾者，先知也。先知者，知敵之情者也?！敝挥性谌娣治?、精確計(jì)算和衡量的基礎(chǔ)上對(duì)大型活動(dòng)做出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和評(píng)估，才能有針對(duì)性地制訂大型活動(dòng)的安全工作方案和突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急處置預(yù)案，在大型活動(dòng)安全保衛(wèi)措施的準(zhǔn)備和實(shí)施過程中才能真正做到“有的放矢”。因此，公安機(jī)關(guān)必須“提早介入、全面設(shè)計(jì)（籌劃）”，在活動(dòng)審批階段，警方就應(yīng)當(dāng)介入制訂方案和開展準(zhǔn)備工作的全過程。主辦方應(yīng)當(dāng)與公安機(jī)關(guān)共同協(xié)商，將安保同活動(dòng)內(nèi)容本身共同考慮，統(tǒng)一協(xié)調(diào)?；顒?dòng)舉辦前期，公安機(jī)關(guān)治安管理、交通管理部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)會(huì)同規(guī)劃、消防以及其他政府有關(guān)部門針對(duì)活動(dòng)舉辦場(chǎng)地內(nèi)外情況及周邊環(huán)境進(jìn)行有效分析?，F(xiàn)代化場(chǎng)館在建設(shè)之初就應(yīng)該考慮安保因素，尤其安保硬件條件建設(shè)，包括指揮室的選擇和建設(shè)，其位置的選擇確定、視頻系統(tǒng)的安裝等；包括安檢棚位置的選擇確定、距離的設(shè)定等；包括隔離距離的確定、緩沖帶的選擇設(shè)定、安檢設(shè)施的選用和位置的選擇確定、疏散通道及疏散能力的設(shè)定等，都應(yīng)該與活動(dòng)場(chǎng)館的設(shè)計(jì)與建設(shè)同步進(jìn)行，公安機(jī)關(guān)要切實(shí)做到萬無一失，以保證活動(dòng)的安全進(jìn)行。政府立法加大安全管理（一）改革機(jī)制，與時(shí)俱進(jìn)要大膽改革當(dāng)前大型活動(dòng)安全保衛(wèi)工作機(jī)制，努力將目前安全保衛(wèi)工作由政府下達(dá)公安機(jī)關(guān)執(zhí)行、公安機(jī)關(guān)負(fù)全責(zé)的計(jì)劃指令型模式，向主辦或承辦單位自行組織負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)代表政府依法行使指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督等行政管理職能的市場(chǎng)自主型模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)安全保衛(wèi)工作與活動(dòng)組織形式同步接軌，真正落實(shí)大型活動(dòng)安全保衛(wèi)工作“誰主辦、誰負(fù)責(zé)”的原則。徹底打消主辦單位的等靠、依賴心理，調(diào)動(dòng)其工作責(zé)任心和積極性。同時(shí)，充分發(fā)揮保安人員的職能作用，培訓(xùn)一批政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)精通的保安人員，充實(shí)到大型活動(dòng)工作第一線，在大型文體、商貿(mào)活動(dòng)中按90%的比例予以投入。這樣一來。不僅節(jié)省了警力，使警力最大限度投入到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重任中，同時(shí)也促進(jìn)了保安業(yè)的發(fā)展、提高了保安人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。（二）明確責(zé)任，誰主辦、誰負(fù)責(zé)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，大型活動(dòng)“商業(yè)化‘傾向越發(fā)明顯，而商業(yè)活動(dòng)就必須考慮其商業(yè)性特點(diǎn)，即使政府出于自我考慮，采取“政府搭臺(tái)、商業(yè)運(yùn)作”的模式，也需要厘清政府作用與商家責(zé)任，嚴(yán)格按照《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，遵循“安全第一、預(yù)防為主”的方針，堅(jiān)持“承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”的原則，真正實(shí)現(xiàn)大型活動(dòng)的安全管理。當(dāng)前，政府5 安全管理理念存在一定偏差，往往認(rèn)為大型活動(dòng)安全管理就是公安機(jī)關(guān)分內(nèi)的事，為了迎合商家，經(jīng)常不考慮活動(dòng)的客觀實(shí)際，強(qiáng)令公安機(jī)關(guān)大包大攬，直接導(dǎo)致了公共安全管理主體的單一性。在實(shí)際管理中，政府大多僅考慮活動(dòng)內(nèi)容和影響力，而忽視了安保本身的制約因素，如人員、場(chǎng)地控制、安保設(shè)施等，尤其忽視了安保的根本制約條件――安保經(jīng)費(fèi)，有關(guān)部門往往要求公安機(jī)關(guān)自己同廠家協(xié)商，根本不予考慮主辦方的實(shí)質(zhì)安全管理責(zé)任。在政府運(yùn)作過程中，形式上重視，實(shí)質(zhì)上沒有上升到一定的高度，下指令多，依法令少，尤其“指令”往往取代法令，使得《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律規(guī)范沒有得到嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，成為公安機(jī)關(guān)安全管理工作的桎梏，嚴(yán)重影響到大型活動(dòng)安全管理效果?！洞笮腿罕娦曰顒?dòng)安全管理?xiàng)l例》明確規(guī)定了商家責(zé)任與政府責(zé)任限度。其第3條規(guī)定：大型群眾性活動(dòng)的安全管理應(yīng)當(dāng)遵循安全第一、預(yù)防為主的方針，堅(jiān)持承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管的原則。第5條規(guī)定：大型群眾性活動(dòng)的承辦者對(duì)其承辦活動(dòng)的安全負(fù)責(zé)，承辦者的主要負(fù)責(zé)人為大型群眾性活動(dòng)的安全責(zé)任人。其第10條明確了公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)：審核承辦者提交的大型群眾性活動(dòng)申請(qǐng)材料，實(shí)施安全許可；制訂大型群眾性活動(dòng)安全監(jiān)督方案和突發(fā)事件處置預(yù)案；指導(dǎo)對(duì)安全工作人員的教育培訓(xùn)；在大型群眾性活動(dòng)舉辦前，對(duì)活動(dòng)場(chǎng)所組織安全檢查，發(fā)現(xiàn)安全隱患及時(shí)責(zé)令改正；在大型群眾性活動(dòng)舉辦過程中，對(duì)安全工作的落實(shí)情況實(shí)施監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)安全隱患及時(shí)責(zé)令改正；依法查處大型群眾性活動(dòng)中的違法犯罪行為，處置危害公共安全的突發(fā)事件。當(dāng)然，其第16條更明確了警察的現(xiàn)場(chǎng)安全管理職責(zé)：對(duì)經(jīng)安全許可的大型群眾性活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)根據(jù)安全需要組織相應(yīng)警力，維持活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)周邊的治安、交通秩序，預(yù)防和處置突發(fā)治安事件，查處違法犯罪活動(dòng)?，F(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代大型活動(dòng)的安全管理，應(yīng)該明確“誰主辦，誰負(fù)責(zé)”的原則，將“主辦與安?！必?zé)任嚴(yán)密捆綁，切實(shí)解決商業(yè)活動(dòng)主辦方利益追求最大化，卻忽視或輕視安保工作，盡可能減少安保投入的不利情形。與此相對(duì)應(yīng)，警方的安保壓力隨著主辦方的心態(tài)偏失與安保投入減少而明顯增大。因此要明確主辦方的安保責(zé)任基本限度，盡可能改變活動(dòng)主辦者贏利、警方投入的局面，樹立商業(yè)活動(dòng)安保商業(yè)化、社會(huì)化的理念。作為公安機(jī)關(guān)，要嚴(yán)把大型活動(dòng)審批關(guān)，將安保工作做在“源頭”。有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)支持公安機(jī)關(guān)的工作，確保大型活動(dòng)的安保審批獨(dú)立進(jìn)行，不受任何行政干擾。在審批時(shí)，嚴(yán)格按照有關(guān)法律規(guī)定，明確安保責(zé)任、安保投入、安保方案等，并有效監(jiān)督其具體實(shí)施過程，如有違背，及時(shí)糾正，否則，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決停止該活動(dòng)的舉辦。通過近幾年的工作實(shí)踐，使我們深刻認(rèn)識(shí)到，為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，大型活動(dòng)的安全保衛(wèi)工作必須加快規(guī)范化和科技強(qiáng)警的步伐，棄經(jīng)驗(yàn)決策等傳統(tǒng)做法，引入先進(jìn)理念，實(shí)現(xiàn)安全保衛(wèi)工作由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)，由經(jīng)驗(yàn)型向規(guī)范型的轉(zhuǎn)變，才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展所帶來的諸多挑戰(zhàn)。最后要說明的是，在現(xiàn)代社會(huì)條件下，安全事故的防范水平和危機(jī)應(yīng)對(duì)水平，除了依賴于上述的對(duì)策之外，還越來越依賴于整個(gè)社會(huì)的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，依賴于政府與公民之間的相互信任與合作。另一方面，我們自己也有許多值得總結(jié)的好經(jīng)驗(yàn)，只要思想重視、管理到位，措施得力，我們也有能力很好地維護(hù)大范圍的公眾安全。參考文獻(xiàn)：【1】 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