【正文】 療保健設(shè)施更是處于難以為繼的地步，制約了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的能力和收入水平的提高，也抑制了農(nóng)村市場的開拓，對整個國民經(jīng)濟發(fā)展不利，因此，政府必須認(rèn)清其在農(nóng)村的責(zé)任，增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資，加強對農(nóng)民的培訓(xùn)，使農(nóng)民對市場、技術(shù)有所了解和掌握，提高合理使用貸款的能力，使小額農(nóng)貸的效果更加明顯。（四）要為信用社小額信貸業(yè)務(wù)的開展創(chuàng)造條件小額信貸產(chǎn)生于市場經(jīng)濟國家，采用的是一種市場經(jīng)濟的運作方式，是一種向貧困人口提供市場幫助的方法。因此，市場經(jīng)濟是小額信貸運作機構(gòu)的重要環(huán)境，只有在市場經(jīng)濟條件下，才能擺脫政府的干預(yù)，才能建立起小信貸規(guī)范運行的機制；也只有在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動才可能獨立，才可能獲得相應(yīng)的資源來發(fā)展經(jīng)濟。因此，必須進一步加快農(nóng)村市場經(jīng)濟體制改革的步伐，減少行政干預(yù)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的負(fù)面影響，真正讓市場規(guī)律發(fā)揮作用。另外，農(nóng)村金融體制的徹底改革是小額信貸健康發(fā)展的充分條件，農(nóng)村金融要實現(xiàn)真正的多元化，既要有商業(yè)金融，也要有政策性金融；有抵押貸款，也有信用貸款；有企業(yè)法人的授信額度，也有合作經(jīng)濟組織的無抵押的低息、無息貸款等，各種金融機構(gòu)和金融業(yè)務(wù)相互配合。（五）要明確農(nóng)村信用社小額信貸業(yè)務(wù)的目標(biāo)目前農(nóng)民缺少的不僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，農(nóng)民，特別是一些貧困農(nóng)民還需要其他生產(chǎn)消費性貸款，他們還需要從事一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來解決就業(yè)問題，以提高收入水平。因此，農(nóng)村信用社在開展小額信貸的過程中要注意農(nóng)民的信貸需求，設(shè)計出靈活多樣的信貸產(chǎn)品，滿足農(nóng)民各種各樣的信貸需求，降低由于產(chǎn)品設(shè)計不合理而造成的風(fēng)險，實現(xiàn)小額信貸自身的發(fā)展。國際上小額信貸主要將其服務(wù)的對象(即目標(biāo)人群)限制為貧困人口，特別是貧困人口中的婦女。我國農(nóng)村信用社在開展小額信貸的過程中是將服務(wù)對象定為信用較好的所有農(nóng)民，還是農(nóng)民中的貧困者，還需要進一步的探索。（六）要建立保證貸款償還的機制小額信貸由于主要貸款給農(nóng)戶，面臨著較大的風(fēng)險，為了保證貸款的償還，應(yīng)借鑒國際上小額信貸的經(jīng)驗，建立起貸款償還的機制。國際上小額信貸的償還機制主要是采取小組聯(lián)保貸款的管理辦法，由相互了解和信賴、嚴(yán)守信用的借款者組成聯(lián)保小組，共同對貸款的償還負(fù)責(zé)。農(nóng)村信用社小額信貸也可以借鑒這一聯(lián)保的辦法只是聯(lián)保小組的建立要建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，聯(lián)保小組成員要明確自己的職責(zé)范圍，真正承擔(dān)起在小組成員無法還款時的還款責(zé)任，保證小額信貸業(yè)務(wù)的良性發(fā)展。一、小額信貸的基本含義、分類及運作模式從國際流行觀點看，小額信貸是指專向中低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動。世界銀行扶貧協(xié)商小組（CGAP）認(rèn)為，小額信貸是指為低收入家庭提供金融服務(wù)，包括貸款、儲蓄和匯款等多方面的金融服務(wù)。根據(jù)中國的實際情況，杜曉山（2004）認(rèn)為小額信貸包括兩個基本層次的含義：為大量低收入（包括貧困）人口提供金融服務(wù)和保證小額信貸機構(gòu)自身的生存與發(fā)展。綜合以上兩個定義，王曙光等（2008）認(rèn)為小額信貸是向傳統(tǒng)上難以獲得基本金融服務(wù)的貧困人口和弱勢群體提供的持續(xù)的信貸服務(wù)，是一種基于接收貸款者信譽的無抵押、無擔(dān)保的小額度的信用貸款，以實現(xiàn)貧困人口的自我脫貧和貸款機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)。根據(jù)亞洲發(fā)展銀行的統(tǒng)計，目前提供小額信貸的機構(gòu)主要有三類：非政府組織從事的小額信貸組織、營利性的非正規(guī)金融組織和正規(guī)金融機構(gòu)從事小額信貸。目前國際上主要有四類比較有影響的小額信貸模式：村銀行模式（Village Bank）、小組模式（Group Model）或孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式（GB）、個人貸款模式(Individual Model)和混合型模式(Mixed Model)。我國正在運行的小額信貸有三種類型：（NonGovernment Organization非政府機構(gòu)）機構(gòu)開展的小額信貸活動，如扶貧經(jīng)濟合作社；，如世界銀行在四川的秦巴扶貧項目小額信貸分項目；，如四川儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會。中國小額信貸的運作模式按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)主要可以分為以下三類：第一，按照機構(gòu)目標(biāo)的不同，可以分為福利主義和制度主義。福利主義以社會發(fā)展為己任，主要源于對貧困國家的發(fā)展援助，通過向貧困社區(qū)提供小額金融服務(wù)，以及其他非金融社會服務(wù)來實現(xiàn)經(jīng)濟增長和減貧目標(biāo)。在將首要目標(biāo)定位于社會發(fā)展的同時，通過員工激勵和嚴(yán)格的財務(wù)制度等手段來實現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性。典型代表是孟加拉的格萊珉銀行（Grameen Bank）。制度主義小額信貸源于金融理論和金融深化過程以及對微型企業(yè)的金融服務(wù)業(yè)務(wù)，首先關(guān)注的是商業(yè)可持續(xù)性，然后在商業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，努力擴大業(yè)務(wù)覆蓋率來為更多的低收入人口提供金融服務(wù)。典型的代表是印度尼西亞人民銀行。第二，按照操作機構(gòu)的性質(zhì)不同可以將小額信貸機構(gòu)分為金融機構(gòu)小額信貸、非金融機構(gòu)小額信貸。第三，按照目標(biāo)對象和信貸方法不同，分為小組模式、個人貸款模式和村銀行模式。其中農(nóng)信社農(nóng)戶聯(lián)保貸款可視為小組模式，農(nóng)業(yè)銀行的扶貧貼息貸款、農(nóng)村信用社的農(nóng)戶小額信用貸款、城市商業(yè)銀行針對下崗失業(yè)人員的“小額擔(dān)保貸款”等可視為個人貸款模式。二、小額貸款在我國的發(fā)展情況早在建國初期，農(nóng)村信用社就有零星的針對農(nóng)戶資金需求的小額信貸。但是當(dāng)時的小額信貸規(guī)模小，不同于國際規(guī)范意義上的小額信貸。真正開始進入中國始于1993年。（1993年—1996年10 月）。1993年，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所首先將與國際規(guī)范接軌的孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”模式的小額信貸引入了中國，成立了“扶貧經(jīng)濟合作社”。聯(lián)合國開發(fā)計劃署以及一些國際組織也相繼在我國開展了一些小額信貸項目。（1996 年10月—2000年）。這一階段小額信貸發(fā)展的顯著特點是，在繼續(xù)借助國際援助資金的同時，中國政府利用小額信貸服務(wù)這一金融工具，以國家財政資金和扶貧貼息貸款為資金來源，以政府機構(gòu)和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行為運作機構(gòu)實施政策性小額貸款扶貧項目。（2000年—2005 年）。農(nóng)村信用社作為農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)，在中國人民銀行的推動下，借助中央銀行再貸款的支持，逐步介入和快速擴展農(nóng)戶小額信貸試驗。（2005年至今）。國家出臺了相關(guān)政策，放寬了農(nóng)村金融市場的資本和機構(gòu)的準(zhǔn)入。2006年，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，以“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”為特點，開放農(nóng)村金融市場。2007年以來，多家村鎮(zhèn)銀行掛牌成立，標(biāo)志著民間、外資和國有資本共同參與的農(nóng)村小額信貸機構(gòu)多元化格局逐步形成。小額信貸經(jīng)過在中國的發(fā)展，也具備了一些中國獨有的特點。劉文璞（2005）曾分析道：在中國，一些小額信貸機構(gòu)異化的傾向幾乎隨處可見，其表現(xiàn)為：將貸款的增長集中在高人口密度地區(qū)（這樣就不會集中在農(nóng)村貧困地區(qū)，而是在城鎮(zhèn)周圍）；把目標(biāo)群體逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村中富裕和比較富裕的農(nóng)戶等。結(jié)果，一般商業(yè)性金融具有的那些弱點（不愿支持弱勢群體），在這一類小額信貸中會重新再現(xiàn)出來。另外，如劉民權(quán)（2003）所說：非正規(guī)金融的信息優(yōu)勢與其活動的范圍之間存在此消彼長的關(guān)系。非正規(guī)金融的借貸款活動只能針對少數(shù)的對象展開，許多非正規(guī)金融組織通常有其自己相對固定的客戶，這造成非正規(guī)金融市場的高度割裂。對于大多數(shù)中國農(nóng)民來說，有“關(guān)系”就意味著有“信息”和“信用”。對公司來說，熟悉的“地緣”和“人緣”是其對貸戶進行核查和監(jiān)督必不可少的條件，也是一直以來民間借貸控制成本、降低風(fēng)險最重要的途徑。在資金和信息流通不暢的情況下，很難避免存在“人情貸款”和“灰色交易”。也有學(xué)者從社會資本的角度對同一問題進行了分析，如李蘭蘭等（2008）認(rèn)為：社會資本在小額信貸有效運作當(dāng)中的作用主要體現(xiàn)在克服信息不對稱、降低貸款機構(gòu)的信息搜尋與監(jiān)管成本，降低借款者的貸款獲得成本上。三、對小額信貸以商業(yè)性為核心性質(zhì)的認(rèn)識當(dāng)前學(xué)術(shù)界對小額信貸在發(fā)展中的表現(xiàn)還是普遍認(rèn)為小額信貸機構(gòu)的核心性質(zhì)是商業(yè)性。堅持小額信貸機構(gòu)的商業(yè)性，一方面對于維持小額信貸機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展意義重大，這也是普遍認(rèn)可的評估小額貸款機構(gòu)最重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。另一方面也調(diào)動了農(nóng)民在貸款以后的還款積極性，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高貸款質(zhì)量起到了積極作用。此外，基于資本是需要利潤回報的這一顛撲不破的真理，以商業(yè)性為核心的小額信貸機構(gòu)也能借此吸引資金投入，維持機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)和長期發(fā)展。因此到目前為止所建立的小額信貸機構(gòu)幾乎無一例外的體現(xiàn)了這一核心性質(zhì)。然而，凸顯商業(yè)性的小額貸款機構(gòu)能否徹底實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)立的初衷呢？這就要從小額信貸區(qū)分于一般商業(yè)貸款的特點說起：首先是貸款的對象。小額信貸從設(shè)立一開始就將貸款對象明確定位于在傳統(tǒng)信貸體系下無法獲得金融服務(wù)的窮人。第二，只貸不存的小額信貸，在抵押過程中用社會擔(dān)保取代了經(jīng)濟擔(dān)保，無需抵押擔(dān)保，是一種信用貸款。第三，相比較一般的商業(yè)性貸款來說，貸款額度非常小，一般等于或小于一國人均國民生產(chǎn)總值，甚至僅僅相當(dāng)于一國人均國民生產(chǎn)總值的百分之十左右。第四，小額信貸具有多種靈活的還款方式，農(nóng)戶可根據(jù)具體情況自由選擇。相比較一般的商業(yè)性貸款來說，嚴(yán)格的還款期限反而限制了農(nóng)戶的信貸需求。第五，小額信貸專門設(shè)計了短期限的可循環(huán)貸款（一般不超過一年）。也即首次發(fā)放的小額短期信貸如果信譽情況良好，可酌情延長貸款期限，逐步放寬對農(nóng)戶用款的限制（甚至可以續(xù)借23年）。第六，小額信貸的利率高于一般商業(yè)銀行貸款的利率，但不超過民間高利貸的利率。2007年8月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確了新的利率定價機制，在法規(guī)和政策允許范圍內(nèi)，綜合考慮借款人信用等級、貸款金額、貸款期限、風(fēng)險水平、資本回報要求以及當(dāng)?shù)厥袌隼仕降纫蛩?，在浮動區(qū)間內(nèi)自主確定貸款利率。第七，鑒于多種模式，小額信貸普遍采取了小組聯(lián)保的模式。通過對小額信貸機構(gòu)特點的分析，可以說小額信貸機構(gòu)是為那些傳統(tǒng)上難以獲得基本金融服務(wù)的貧困人口和弱勢群體量身定做的。也有學(xué)者說小額信貸從一開始就具備了“自動瞄準(zhǔn)窮人”的功能。例如從利率水平上來看，較高的小額信貸利率自動將那些能從正規(guī)金融機構(gòu)以較低利率獲得貸款的經(jīng)濟狀況較好的客戶排除在外。而那些赤貧的農(nóng)民由于自身經(jīng)濟水平低，缺乏必要的抵押擔(dān)保條件，因此無力接受較大規(guī)模的貸款；而且由于他們居住分散，并且?guī)в凶员靶睦恚c傳統(tǒng)的信貸機構(gòu)之間存在著較大的空間距離和心理距離（李欣然，1999）?？梢哉f，小額信貸的產(chǎn)生使得那些低收入人群有機會獲得信貸服務(wù)，從而改善自身經(jīng)濟境況。然而，據(jù)張杰等（2008）在山西平遙對小額貸款公司運行情況的實地考察以及與工作人員的訪談來看，大部分的小額貸款資金投放在了工商性生產(chǎn)投入，而且工商性小額貸款需求非常突出，占到了58%。這一現(xiàn)象不是單方面的原因造成的。從農(nóng)民角度來看，越來越多的中低收入的農(nóng)戶開始發(fā)現(xiàn)，搞養(yǎng)殖業(yè)、運輸、農(nóng)產(chǎn)品加工等可以帶來豐厚的收入，資金循環(huán)快，于是大多希望投資于這些項目。從小額貸款公司來看，單單投資于種植業(yè)，如許多學(xué)者普遍認(rèn)同的那樣，不但要承擔(dān)農(nóng)業(yè)固有的高風(fēng)險以外，資金回收期長，出力不討好。然而，工商性生產(chǎn)投入并不如理想中的那么多，如大多數(shù)農(nóng)民期望的通過小額貸款來轉(zhuǎn)產(chǎn)于農(nóng)副業(yè)的愿望并不是那么容易就可以實現(xiàn)的。雖然這種資金投放趨勢在一定程度上改善了農(nóng)村地金融資源匱乏的局面，效果并不是非常顯著。要從根本上解決農(nóng)村金融問題，最棘手的種植業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)還是亟待大量的資金投入。四、發(fā)展中遇到的主要問題及相關(guān)政策建議當(dāng)前，小額貸款機構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵問題是可持續(xù)發(fā)展問題，資金來源渠道少、資金供給嚴(yán)重不足已成為制約瓶頸。對此可以采取以下措施：一是降低民間資本參與小額貸款的準(zhǔn)入門檻。二是保證商業(yè)性小額貸款組織資金來源的可持續(xù)性。對此，孔德婧等（2008）提出由中國農(nóng)業(yè)銀行作為出資方，實行小額信貸業(yè)務(wù)的公司化，建立經(jīng)營商業(yè)性小額信貸的具有獨立法人地位的有限公司，實行獨立核算，自負(fù)盈虧。其次，目前我國對小額信貸機構(gòu)的定位不明，缺乏相關(guān)法律制度的保障，嚴(yán)重束縛了小額貸款機構(gòu)的發(fā)展。杜曉山（2008）認(rèn)為雖然中央連續(xù)發(fā)布文件鼓勵發(fā)展各種形式的小額信貸，但是相關(guān)法規(guī)沒有跟上，使得公益性民間小額信貸機構(gòu)合法性受到質(zhì)疑。無論從理論還是實踐上看，對這類不吸收社會存款的民間或半政府小額信貸機構(gòu)，現(xiàn)在都已具備了給予適當(dāng)定位和合法身份的條件和時機。有了政府適當(dāng)?shù)墓膭钫?，將肯定會吸引更多的國?nèi)外機構(gòu)、人士和資金投入到這類扶貧小額信貸活動的行列中來，而且，這必將會帶動這類扶貧小額信貸組織更多更快更健康的發(fā)展。此外，加強立法，健全的法律體制、政策保障是實現(xiàn)我國農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展的重要外部條件。要明晰借、貸主體，建立弱勢群體便利融資的法律支撐。第三，風(fēng)險分擔(dān)機制不足。借鑒國際小額信貸的通用做法，地方政府和金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立小額信貸風(fēng)險補償基金，并建立起完善的小額貸款政策保障制度、新型農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保制度等，以增強農(nóng)民抵御自然災(zāi)害的能力，同時減少信用社在小額信貸上的風(fēng)險。