【正文】 地擴展邊界，防止城市用地?zé)o序擴張；優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的用地新格局；盤活存量建設(shè)用地，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換和增減掛鉤，拓展建設(shè)用地新空間；——以加強國土綜合整治為手段，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)。充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，構(gòu)建良好的土地生態(tài)基礎(chǔ)，探索建立生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚相適應(yīng)的環(huán)境友好型的土地利用模式；——以優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局為主線，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用。加強對不同區(qū)域土地利用方向、結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)控和引導(dǎo)，按照形成主體功能區(qū)的要求，實施差別化的區(qū)域土地利用政策。二、推進城鎮(zhèn)化土地利用的戰(zhàn)略方針（一）發(fā)揮農(nóng)用地的多重功能發(fā)揮農(nóng)用地的生產(chǎn)、生態(tài)、景觀和間隔等綜合功能，建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效特色農(nóng)業(yè)，大力加強耕地保護和基本農(nóng)田建設(shè)，以耕地、園地、林地、草地和水面等共同構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間。（二）促進城市用地理性增長立足存量建設(shè)用地集約挖潛，加快城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地綜合開發(fā)利用，不斷提高城市用地集約化水平。（三）土地利用符合環(huán)境容量要求在維護和強化自然山水格局的連續(xù)性和完整性，維護良好生態(tài)系統(tǒng)的前提下，依據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載能力確定開發(fā)規(guī)模、開發(fā)方向和開發(fā)時序。土地利用更加關(guān)注健康、安全、便利、效率、協(xié)調(diào)、環(huán)境、景觀和美學(xué)等公共利益元素。（四）實施歷史文化名城共建戰(zhàn)略切實維護地質(zhì)地貌、自然風(fēng)景、歷史文化遺產(chǎn)等寶貴資源，維護人與自然和諧共生。三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展推進城鎮(zhèn)化進程我國13億人口，農(nóng)民占大多數(shù)。沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國更高水平的小康，城鎮(zhèn)化無疑是建設(shè)更高水平的小康社會的根本途徑。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解發(fā)展中的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，我市主要是抓住了“六個抓手”推進城鎮(zhèn)化進程。一是以“新農(nóng)村”建設(shè)為抓手，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配置公共資源，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。主要是以建制鎮(zhèn)為中心，在教育、衛(wèi)生、交通等公共資源配置上給予傾斜，建制鎮(zhèn)建立了中心衛(wèi)生院、實現(xiàn)了九年義務(wù)教育，建立了村衛(wèi)生所，實現(xiàn)了水泥路“村村通”，農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障制度也開始起步。我們在用地保障上主要是以盤活存量建設(shè)用地為主、新增建設(shè)用地為輔。二是以扶貧開發(fā)為抓手，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。陽高縣的做法是：整合扶貧、水利、以工代賑和土地復(fù)墾等有關(guān)資金，將人口不足50人、人均收入不足百元、生產(chǎn)生活條件惡劣的山區(qū)村莊，整體移民搬遷至城鎮(zhèn)周邊的地域，開發(fā)整理土地1000畝，建成塑料大棚，用于解決搬遷農(nóng)民生產(chǎn)生活。三是以“設(shè)施農(nóng)業(yè)”建設(shè)為抓手，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。近年來，陽高縣為推進新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活，大力實施”設(shè)施農(nóng)業(yè)”建設(shè)，先后在縣城周邊、其它建制鎮(zhèn)建成以塑料大棚為主的農(nóng)業(yè)設(shè)施數(shù)千畝，帶動了人口向建成區(qū)積聚。四是以調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為抓手，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。陽高縣以白登、羅文皂、古城等建制鎮(zhèn)為中心，利用其區(qū)位、交通和自然風(fēng)俗的優(yōu)勢，推進商業(yè)網(wǎng)點建設(shè)，為城鎮(zhèn)化助一臂之力。五是以 “城中村”改造為抓手，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。陽高縣已經(jīng)對縣城內(nèi)三條主要街道進行了“城中村”改造，吸納農(nóng)村人口進程務(wù)工、經(jīng)商。六是以整合教育資源為抓手，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。陽高、天鎮(zhèn)、靈丘等縣加大教育資源整合力度，在條件較好的建制鎮(zhèn)加快建設(shè)優(yōu)質(zhì)中小學(xué)，帶動了城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時，為山區(qū)落后村莊的新婚家庭遷入縣城、建制鎮(zhèn)居住提供便利。四、制約城鎮(zhèn)化進程的土地政策瓶頸一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理中的“二元制度”不利于農(nóng)民進城。根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村宅基地為本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所無償占用，由于宅基地的退出激勵機制缺失，這就使得許多農(nóng)民已經(jīng)進城卻不愿退出占用的宅基地，造成農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，但農(nóng)村建設(shè)用地面積卻不降反升。而且到城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民由于得不到宅基地，所以只能購買“城中村”農(nóng)民住房，形成了又一種形式的“小產(chǎn)權(quán)房”。二是農(nóng)村集體土地村組分割的管理制度，制約了城鎮(zhèn)化進程。主要表現(xiàn)在移民搬遷的農(nóng)民生產(chǎn)、生活設(shè)施用地，無法依法得到解決。三是在開展設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)中，生產(chǎn)、生活用地“一體化”是一條農(nóng)民易于接受的辦法，但宅基地與耕地“一體化”，存在不符合規(guī)劃、占用耕地等土地審批中的“瓶頸”。四是農(nóng)村集體建設(shè)用地管理中的種種限制使農(nóng)村土地管理工作無法正常開展。如：宅基地審批，由于在審批中必須符合土地利用規(guī)劃、要有計劃指標(biāo)等等。實際上土地利用規(guī)劃對農(nóng)民建房預(yù)留的建設(shè)用地遠遠趕不上發(fā)展的需要，土地利用計劃指標(biāo)經(jīng)省、市、縣層層“截留”更是難以落到農(nóng)民頭上，造成農(nóng)村集體建設(shè)用地審批制度形同虛設(shè)，農(nóng)村集體土地占用幾乎放任自流?？此剖謬栏竦耐恋毓芾碇贫龋瑓s因嚴重脫離農(nóng)村實際而無法實施。五、加快推進城鎮(zhèn)化進程的政策建議加快推進《土地管理法》修改步伐，把有利于推進城鎮(zhèn)化，農(nóng)村集體土地管理制度作為修改的重要內(nèi)容，全面修訂。完善農(nóng)村集體土地管理制度，建立農(nóng)民宅基地退出激勵機制，增加集體建設(shè)用地保有環(huán)節(jié)成本。對于進城農(nóng)民主動放棄其宅基地和承包地的應(yīng)當(dāng)給予合理補償。減少集體建設(shè)用地審批條條框框，下放審批權(quán)限。特別是在制定土地利用總體規(guī)劃中，要統(tǒng)籌安排農(nóng)民建房、農(nóng)村公共設(shè)施公益事業(yè)用地，用地計劃切塊下達，以避免層層“截留”，促使農(nóng)村集體土地管理工作步入依法依規(guī)管理的軌道。完善城鄉(xiāng)土地增減掛鉤或者置換政策措施，逐步解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足，農(nóng)村“空心村”的問題，同時又改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。加強基層國土所建設(shè)，在技術(shù)人員、財力、辦公條件等方面給予大力支持，發(fā)揮其在農(nóng)村土地管理中應(yīng)有的作用。