【正文】 利展開。但是，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能而言，認(rèn)識(shí)是不足的，力度上是不夠的。事實(shí)上，仍然滿足于機(jī)構(gòu)編制的精簡(jiǎn)，在相當(dāng)程度上只是權(quán)力在上下級(jí)之間、同級(jí)政府不同部門之間放放收收，政府的全能角色并沒有根本改變。機(jī)構(gòu)撤了，微觀管理的職能還在，機(jī)構(gòu)還會(huì)重建，人員減少了還會(huì)增加。所以在轉(zhuǎn)變政府職能方面，不是要單純的簡(jiǎn)化政府職能。由于現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，政府職能也成擴(kuò)張的趨勢(shì)，一方面，政府在主觀上希望做一個(gè)稱職的政府，希望把政府應(yīng)當(dāng)做的事情做的盡善盡美，如果工作存在著問題和不足，那么政府做出的第一個(gè)選擇就是通過擴(kuò)大機(jī)構(gòu)，增設(shè)部門和增加人員來解決這些問題和不足。這也是政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的主觀動(dòng)因。另一方面，社會(huì)對(duì)政府的要求是無(wú)止境的，任何時(shí)候的政府所為都不是太好了，而總是太不足了；而且社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展著的過程，在它的每一個(gè)前進(jìn)的步伐中都會(huì)對(duì)政府提出許許多多的要求。這也是政府規(guī)模膨脹的客觀原因。因此在一定程度上，政府機(jī)構(gòu)的膨脹是合理的，是和職能相適應(yīng)的。即使人們通過強(qiáng)制機(jī)構(gòu)改革的方式在一定時(shí)期大大縮小了政府規(guī)模，其政策效果也極不可靠，很容易進(jìn)入精簡(jiǎn)——膨脹的怪圈。由于政府職能界定不清，而導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)非科學(xué)的不合理的膨脹。這就要求在實(shí)踐的不斷發(fā)展中，不斷深化對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)，建立與職能相稱的機(jī)構(gòu)，限制政府規(guī)模不合理的膨脹。在轉(zhuǎn)變政府職能方面，應(yīng)該倡導(dǎo)服務(wù)型政府的理念，堅(jiān)持以社會(huì)為本位，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和政治的實(shí)踐中培育社會(huì)自主運(yùn)行的健全機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)自治的范圍，即使存在著對(duì)社會(huì)的控制和干預(yù)也是從屬于服務(wù)的目的。服務(wù)型政府也有著自己的政府職能，但一個(gè)為人民服務(wù)的政府，有著隨時(shí)根據(jù)社會(huì)的要求改革自我的積極性。一旦一項(xiàng)職能不再存在，它就會(huì)中止這項(xiàng)職能，與這項(xiàng)職能相伴的機(jī)構(gòu)也會(huì)被撤消，不是繼續(xù)存在而成為社會(huì)發(fā)展的阻力和負(fù)擔(dān)。這樣一來，就從根本上消除了管理型政府因僵化和被動(dòng)變革而造成的不可避免的政府機(jī)構(gòu)膨脹。要樹立“強(qiáng)政府”的理念。所謂“強(qiáng)政府”，就是在一定的“政府強(qiáng)度”的基礎(chǔ)上，能夠有效地發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減緩由此產(chǎn)生的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)壓力，并且在一定時(shí)期內(nèi)（主要是經(jīng)濟(jì)趕超和跳躍發(fā)展時(shí)期）以較高的“政府質(zhì)量”，克服或約束政府機(jī)體的種種弊端，使之最大限度和最大效率地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在現(xiàn)階段中國(guó)具有整體發(fā)展水平低下，人口眾多，發(fā)展不平衡等國(guó)情特征，人們有理由認(rèn)為，在可以預(yù)見的未來，“強(qiáng)政府”仍然是中國(guó)繼續(xù)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的模式選擇。三、機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)向及趨勢(shì)政治體制的改革要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，所以政治體制改革的重點(diǎn)—機(jī)構(gòu)改革也必然是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。隨著我國(guó)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的不斷深化，機(jī)構(gòu)改革也必然呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革既是1998 年政府機(jī)構(gòu)改革的繼續(xù)和深化，又是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織和十六大召開以后的第一輪政府機(jī)構(gòu)改革。改革開放以來歷次政府機(jī)構(gòu)改革的總體方向是促進(jìn)傳統(tǒng)政府職能的變化，從實(shí)質(zhì)上改變高度集權(quán)的政府管理模式。改革開放以來的四次較大的機(jī)構(gòu)改革逐步體現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)管理體制、管理方式、管理職能的變革要求，根本目的是要改變政府權(quán)力與市場(chǎng)的關(guān)系，以及由此主導(dǎo)的政府與企業(yè)部門、與事業(yè)部門、與社會(huì)的關(guān)系。1998 年機(jī)構(gòu)改革基本上改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的格局和模式，完成了政府機(jī)構(gòu)改革的“脫計(jì)”階段。2002 年啟動(dòng)的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革標(biāo)志著與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的格局和模式將逐步形成。與前幾次行政體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革相比較，新一輪行政體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革具有以下幾方面的特點(diǎn)：建立新的行政體制；明確政府職能；健全政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管職能；突出了體制的創(chuàng)新。可以看出這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重心不再是機(jī)構(gòu)撤并，而是行政管理體制創(chuàng)新以及政府職能轉(zhuǎn)變。這充分說明了我國(guó)政府的改革觀念早已從單純機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減，機(jī)構(gòu)工作人員的壓縮轉(zhuǎn)變到機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變上來。精簡(jiǎn)過后，機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵問題就是如何使機(jī)構(gòu)與職能相適應(yīng)，也就是“強(qiáng)身”的問題。以此為指導(dǎo)，并結(jié)合目前我國(guó)社會(huì)發(fā)展和行政改革的實(shí)際狀況，來確定機(jī)構(gòu)改革的未來發(fā)展方向，具體說來，還應(yīng)該朝著以下幾個(gè)目標(biāo)去努力：（一）推進(jìn)以審批改革為基礎(chǔ)的政府規(guī)制改革 政府機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，而轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵是要在審批改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推行規(guī)制改革。中國(guó)加入WTO，就需要按照WTO 的要求來進(jìn)行政府職能改革。政府規(guī)制改革的推進(jìn)在總體上應(yīng)當(dāng)繼續(xù)朝著放松規(guī)制的方向發(fā)展。經(jīng)濟(jì)規(guī)制改革的重點(diǎn)是要撤銷和廢除現(xiàn)行大量的審批項(xiàng)目和環(huán)節(jié)。社會(huì)規(guī)制改革則要在堅(jiān)持必要的最小限度原則的基礎(chǔ)上創(chuàng)造寬松的社會(huì)規(guī)制環(huán)境。政府規(guī)制改革要逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)制方法的合理化，規(guī)制內(nèi)容的簡(jiǎn)明化，規(guī)制過程的公開化，規(guī)制手續(xù)的迅速化，從而最終實(shí)現(xiàn)與國(guó)際規(guī)制的基本準(zhǔn)則保持一致。政府規(guī)制改革的推進(jìn)要側(cè)重于從以下幾方面進(jìn)行。一是進(jìn)入規(guī)制的改革。在這一方面，要根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則的要求對(duì)現(xiàn)行各種進(jìn)入規(guī)制進(jìn)行放松、調(diào)整、撤消和廢除。特別要努力排除那些阻礙國(guó)外企業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)的限制。要對(duì)涉及進(jìn)入領(lǐng)域的供需規(guī)制、設(shè)備規(guī)制和費(fèi)用規(guī)制等進(jìn)行全面調(diào)整。二是許可認(rèn)可等制度的改革。要取消大量不必要的許可認(rèn)可項(xiàng)目和環(huán)節(jié)，由采用許認(rèn)可制度向采用申請(qǐng)申報(bào)制度轉(zhuǎn)變。對(duì)于必要的許認(rèn)可項(xiàng)目，要實(shí)現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)的明確化、具體化和數(shù)值化，盡量減少行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限。申請(qǐng)申報(bào)制度要堅(jiān)持尊重企業(yè)的自主性原則，逐漸將事前申請(qǐng)申報(bào)制改為事后申請(qǐng)申報(bào)制。對(duì)于許認(rèn)可項(xiàng)目和事前申請(qǐng)申報(bào)的批準(zhǔn)和處理要堅(jiān)持盡可能減少行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的原則。批準(zhǔn)和處理的時(shí)間要盡可能縮短。申請(qǐng)手續(xù)逐漸向簡(jiǎn)明化、電子化、無(wú)紙化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。三是資格制度的改革。對(duì)于涉及資格條件和業(yè)務(wù)范圍等方面的資格制度要從有利于保障行政相對(duì)人自主性的立場(chǎng)出發(fā)進(jìn)行調(diào)整。要逐步放寬資格認(rèn)證方面不必要的限制。四是標(biāo)準(zhǔn)檢查制度的改革。在涉及行業(yè)及生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格等方面，要盡可能減少政府的直接規(guī)制，盡量采用民間自主檢查制度。要逐漸鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)和公益法人等積極建立自主確認(rèn)、自主保安和自主檢查制度。同時(shí)，要積極采用國(guó)際上通用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，利用相互承認(rèn)制度，努力實(shí)現(xiàn)各種標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格能與國(guó)際規(guī)范的要求相一致。五是新設(shè)規(guī)制的審查。對(duì)于新設(shè)規(guī)制必須采取嚴(yán)格的審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)。新設(shè)規(guī)制實(shí)施一段時(shí)間后，要重新審查其繼續(xù)存在的必要性。新設(shè)規(guī)制要附加規(guī)制的成本效益分析報(bào)告，并符合聽證程序和其他決策程序及審查程序的要求。推進(jìn)政府規(guī)制改革也是保障公民權(quán)利和反腐敗的需要。腐敗最根本的就是公共權(quán)力的扭曲，是公權(quán)力的異化，并在以公權(quán)力的異化方式運(yùn)行過程中謀取私利或是集團(tuán)利益、部門利益、單位利益，牟取額外的收入和資源。談腐敗，一定不要忘記權(quán)力平衡。當(dāng)政府的權(quán)力和公民的權(quán)力失去了平衡，政府權(quán)力的性質(zhì)發(fā)生了扭曲，政府權(quán)力行使的方式脫出了法律的軌道，公民的權(quán)力處于一個(gè)毫無(wú)抵抗、毫無(wú)保障的狀況的時(shí)候，這個(gè)腐敗就是最嚴(yán)重的腐敗了。(二)政府組織體系調(diào)整重在加強(qiáng)監(jiān)管新一輪政府機(jī)構(gòu)改革要調(diào)整歸并業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)、聯(lián)系密切的機(jī)構(gòu)或因分工過細(xì)導(dǎo)致職責(zé)交叉、關(guān)系不順的機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步減少政府組成部門，加大社會(huì)管理和政務(wù)管理部門的改革力度。重點(diǎn)調(diào)整和改善機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)，著力充實(shí)和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管部門和基層一線的執(zhí)法力量。明確界定和規(guī)范政府各部門的職能分工。需要相關(guān)部門共同辦理的，明確主辦協(xié)辦關(guān)系。將分散到各部門的行政決策權(quán)相對(duì)集中于本級(jí)政府及其組成部門（中央）或本級(jí)政府及其綜合部門（地方），增強(qiáng)政府整體運(yùn)作功能，形成精干的政府組成部門與專業(yè)化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)并存，分工合作、協(xié)調(diào)有效的政府組織體系。同時(shí)要加強(qiáng)中央監(jiān)管，避免多頭為政，機(jī)構(gòu)改革的調(diào)整趨勢(shì)是逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。要通過進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)減輕政府財(cái)政壓力。（三）加強(qiáng)行政法規(guī)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法行政回顧改革開放以來的歷次機(jī)構(gòu)改革，最大的問題在于不重視組織法的作用，沒有實(shí)行依法定機(jī)構(gòu)，依法定編制。歷屆政府機(jī)構(gòu)改革與依法治國(guó)和依法行政的要求有很大的差距。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不依法進(jìn)行的結(jié)果是嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)?！秶?guó)務(wù)院組織法》第8條規(guī)定國(guó)務(wù)院各部各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人大批準(zhǔn)。其中沒有提到中國(guó)人民銀行和審計(jì)署。1998 年機(jī)構(gòu)改革將這兩個(gè)部門列入國(guó)務(wù)院組成部門，而《國(guó)務(wù)院組織法》也不做修改。按照十六大要求，今后必須逐步實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)組織、職能、編制的法定化。做到行政機(jī)構(gòu)及內(nèi)設(shè)部門的設(shè)立、撤并，機(jī)構(gòu)職能的確定及人員編制的增減均依法定程序進(jìn)行。展望過渡期的政府改革，關(guān)鍵是要堅(jiān)持依憲治國(guó)和依法行政的原則。要將政府行為和執(zhí)政黨的執(zhí)政行為逐漸納入法治化軌道。政府行政體制改革急需政治體制改革相配套。政治體制改革的任務(wù)之一是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的執(zhí)政行為的法定化。要實(shí)現(xiàn)政府行政體制的轉(zhuǎn)變，必須大力推進(jìn)政治體制改革。執(zhí)政黨的執(zhí)政行為必須受到憲法和法律的約束。執(zhí)政黨的執(zhí)政行為如果違反憲法和法律，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的司法救濟(jì)途徑加以解決。（四）由政府主體理念到人大主體理念，重視人大的監(jiān)督作用。政府機(jī)構(gòu)改革，始終由政府這支看的見的手在進(jìn)行探索，政府既是改革的主體又是改革的客體。所以，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革在其整體目標(biāo)設(shè)計(jì)和推進(jìn)力度上，都顯得要沉重、艱巨的多。政府機(jī)構(gòu)改革缺乏人大有效的預(yù)算監(jiān)督。政府機(jī)構(gòu)改革要充分發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)驅(qū)力，同時(shí)，政府是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，總是追求最多的行政預(yù)算、最高的行政權(quán)力和最大的行政機(jī)構(gòu)，而財(cái)政預(yù)算是政府的生命。因此，政府的這種自我膨脹趨勢(shì)可以概括為“預(yù)算最大化”趨勢(shì)。在歷次機(jī)構(gòu)改革過程中，政府往往沒有充分重視人大所享有的預(yù)算表決和預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力，而是讓人大僅僅履行一種形式上的法律程序，視之為“橡皮圖章”或“表決機(jī)器”。雖然我國(guó)憲法和法律對(duì)人大的預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)有了一些原則性的規(guī)定，但對(duì)于預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、程序和方法的規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，可操作性仍待于加強(qiáng)。這就要求在以后的機(jī)構(gòu)改革中，人大要成為改革的主體，使機(jī)構(gòu)改革引入人大的重要議事日程，使之納入經(jīng)?；⒎ㄖ苹能壍?。人大要始終居于主導(dǎo)地位，并且全程跟蹤監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題立即解決，同時(shí)還要賦予人大對(duì)政府改革方案的否決權(quán)，這樣才能確立人大的改革主體地位，從而使改革獲得根本的推動(dòng)力，最終保證改革獲得成功?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1] 十六大報(bào)告輔導(dǎo)文本[M].北京：人民出版社，2002 [2][M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003 [3]“兩難抉擇”極其應(yīng)對(duì)理路[J].公共行政，2002，（1）[4][J].中國(guó)行政管理，2003，（11）[5][J]，公共行政，2001，（4）[6][7]“怪圈”的成因[J].公共行政，2002，（1）[8]——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M]北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003 [9][J].決策咨詢，2003，（4）[10][J].公共行政，2002，（4）