【正文】 照政事分開(kāi)原則，改革事業(yè)單位管理體制。我們認(rèn)為有必要對(duì)這些問(wèn)題做一個(gè)粗淺的分析和說(shuō)明，使機(jī)構(gòu)的改革跟上社會(huì)發(fā)展的步伐。與此相適應(yīng)，政務(wù)院的部門由1949年的35個(gè)增加到42個(gè)，機(jī)構(gòu)數(shù)凈增加20%，其中經(jīng)濟(jì)部門增加到22個(gè)，這是一個(gè)較小的膨脹。1955年到1956年，由于社會(huì)主義改革進(jìn)入高潮和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，國(guó)務(wù)院擴(kuò)充機(jī)構(gòu)，其中部委機(jī)構(gòu)48個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)24個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)8個(gè)和秘書(shū)廳一個(gè)。我國(guó)的生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)趨向單一化，國(guó)家直接計(jì)劃的領(lǐng)域增多，同時(shí)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會(huì)化大生產(chǎn)和專業(yè)化迅速發(fā)展?？偣渤废?個(gè)部委，10個(gè)直接機(jī)構(gòu)及兩個(gè)辦公室，共計(jì)21個(gè)部門。其中經(jīng)濟(jì)部門的變化最大，數(shù)目由36個(gè)增加到53個(gè)，與此同時(shí)，中央和地方進(jìn)行了干部的精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)，共精簡(jiǎn)干部81萬(wàn)人。1978年，國(guó)務(wù)院增加機(jī)構(gòu)到76個(gè)，其中部委機(jī)構(gòu)37個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)32個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)7個(gè)。與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，將國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)減到了61個(gè)。（五）1988年，第五次機(jī)構(gòu)改革。（六）1993年，第六次機(jī)構(gòu)改革。是改革幅度最大的一次改革，也是建國(guó)以來(lái)規(guī)模最大的一次，歷時(shí)五年。省級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置平均由55個(gè)減少到40個(gè)，市地級(jí)政府機(jī)構(gòu)平均由45個(gè)減少到35個(gè)，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)由平均28個(gè)減少到18個(gè)。“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”一直是機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)原則，因而也給人造成了一種印象，似乎機(jī)構(gòu)膨脹的原因就在于政府把不該管的都管了，并且由于機(jī)關(guān)人員長(zhǎng)期以來(lái)形成的“官本位”心理，辦事效率低下，人浮于事，因此機(jī)構(gòu)改革就是要減部門減人員。自80年代初至今，關(guān)于大政府與小政府之爭(zhēng)一直是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的中心議題之一。反之，就是“大政府”了。發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是美國(guó)政府規(guī)模巨大顯然有其原因，這也是其新公共管理主義運(yùn)動(dòng)提倡要“重塑政府”，要求減小政府規(guī)模，提高政府效率，建立一個(gè)“小政府，大社會(huì)”的新的政府與社會(huì)關(guān)系運(yùn)行模式的原因。里根說(shuō)：“政府不是解決問(wèn)題的途徑，政府就是問(wèn)題本身。也就是說(shuō)，機(jī)構(gòu)改革的主要問(wèn)題不是數(shù)量問(wèn)題，而在結(jié)構(gòu)性的不合理：一是傳統(tǒng)的管理體制使機(jī)構(gòu)設(shè)置結(jié)構(gòu)不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的要求，并由此導(dǎo)致了公務(wù)人員的部門分布不合理；二是在層級(jí)分配上，地方政府人員比例過(guò)大；三是部門內(nèi)部后勤服務(wù)人員比例過(guò)大，而行政決策執(zhí)行人員過(guò)少；四是公務(wù)人員總體文化和管理素質(zhì)偏低，造成了行政管理效率低下；五是目前的管理體制形成了一切趨向“行政職位”看齊的管理方式，一切單位和公務(wù)人員比照行政單位的行政級(jí)別進(jìn)行相應(yīng)的福利分配，造成了一切趨向行政權(quán)力的價(jià)值取向和“官本位”；六是傳統(tǒng)管理體制形成的福利“單位化”和社會(huì)服務(wù)的“單位化”，造成我國(guó)有限的政府公共消費(fèi)更多地用于人員福利工資消費(fèi)和資源配置的“單位化”，人員福利消費(fèi)和資源配置的“單位化”造成了公共支出的低效率。改革開(kāi)放前的三次機(jī)構(gòu)改革，基本以“分權(quán)—放權(quán)，提高效率”為主導(dǎo)。職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，機(jī)構(gòu)是職能的載體。但是，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能而言，認(rèn)識(shí)是不足的，力度上是不夠的。由于現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，政府職能也成擴(kuò)張的趨勢(shì)，一方面，政府在主觀上希望做一個(gè)稱職的政府，希望把政府應(yīng)當(dāng)做的事情做的盡善盡美，如果工作存在著問(wèn)題和不足，那么政府做出的第一個(gè)選擇就是通過(guò)擴(kuò)大機(jī)構(gòu)，增設(shè)部門和增加人員來(lái)解決這些問(wèn)題和不足。因此在一定程度上，政府機(jī)構(gòu)的膨脹是合理的，是和職能相適應(yīng)的。在轉(zhuǎn)變政府職能方面，應(yīng)該倡導(dǎo)服務(wù)型政府的理念，堅(jiān)持以社會(huì)為本位，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和政治的實(shí)踐中培育社會(huì)自主運(yùn)行的健全機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)自治的范圍，即使存在著對(duì)社會(huì)的控制和干預(yù)也是從屬于服務(wù)的目的。要樹(shù)立“強(qiáng)政府”的理念。隨著我國(guó)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的不斷深化，機(jī)構(gòu)改革也必然呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)。1998 年機(jī)構(gòu)改革基本上改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的格局和模式，完成了政府機(jī)構(gòu)改革的“脫計(jì)”階段。這充分說(shuō)明了我國(guó)政府的改革觀念早已從單純機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減，機(jī)構(gòu)工作人員的壓縮轉(zhuǎn)變到機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變上來(lái)。政府規(guī)制改革的推進(jìn)在總體上應(yīng)當(dāng)繼續(xù)朝著放松規(guī)制的方向發(fā)展。政府規(guī)制改革的推進(jìn)要側(cè)重于從以下幾方面進(jìn)行。要對(duì)涉及進(jìn)入領(lǐng)域的供需規(guī)制、設(shè)備規(guī)制和費(fèi)用規(guī)制等進(jìn)行全面調(diào)整。申請(qǐng)申報(bào)制度要堅(jiān)持尊重企業(yè)的自主性原則，逐漸將事前申請(qǐng)申報(bào)制改為事后申請(qǐng)申報(bào)制。三是資格制度的改革。在涉及行業(yè)及生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格等方面，要盡可能減少政府的直接規(guī)制，盡量采用民間自主檢查制度。對(duì)于新設(shè)規(guī)制必須采取嚴(yán)格的審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)。腐敗最根本的就是公共權(quán)力的扭曲，是公權(quán)力的異化，并在以公權(quán)力的異化方式運(yùn)行過(guò)程中謀取私利或是集團(tuán)利益、部門利益、單位利益，牟取額外的收入和資源。進(jìn)一步減少政府組成部門，加大社會(huì)管理和政務(wù)管理部門的改革力度。將分散到各部門的行政決策權(quán)相對(duì)集中于本級(jí)政府及其組成部門（中央）或本級(jí)政府及其綜合部門（地方），增強(qiáng)政府整體運(yùn)作功能，形成精干的政府組成部門與專業(yè)化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)并存，分工合作、協(xié)調(diào)有效的政府組織體系。歷屆政府機(jī)構(gòu)改革與依法治國(guó)和依法行政的要求有很大的差距。1998 年機(jī)構(gòu)改革將這兩個(gè)部門列入國(guó)務(wù)院組成部門，而《國(guó)務(wù)院組織法》也不做修改。要將政府行為和執(zhí)政黨的執(zhí)政行為逐漸納入法治化軌道。執(zhí)政黨的執(zhí)政行為必須受到憲法和法律的約束。所以，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革在其整體目標(biāo)設(shè)計(jì)和推進(jìn)力度上，都顯得要沉重、艱巨的多。在歷次機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，政府往往沒(méi)有充分重視人大所享有的預(yù)算表決和預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力，而是讓人大僅僅履行一種形式上的法律程序，視之為“橡皮圖章”或“表決機(jī)器”?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1] 十六大報(bào)告輔導(dǎo)文本[M].北京：人民出版社，2002 [2][M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003 [3]“兩難抉擇”極其應(yīng)對(duì)理路[J].公共行政，2002，（1）[4][J].中國(guó)行政管理，2003，（11）[5][J]，公共行政，2001，（4）[6][7]“怪圈”的成因[J].公共行政，2002，（1）[8]——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M]北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003 [9][J].決策咨詢，2003，（4）[10][J].公共行政，2002，（4）。這就要求在以后的機(jī)構(gòu)改革中，人大要成為改革的主體，使機(jī)構(gòu)改革引入人大的重要議事日程，使之納入經(jīng)?；⒎ㄖ苹能壍?。政府機(jī)構(gòu)改革要充分發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)驅(qū)力，同時(shí)，政府是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，總是追求最多的行政預(yù)算、最高的行政權(quán)力和最大的行政機(jī)構(gòu)，而財(cái)政預(yù)算是政府的生命。（四）由政府主體理念到人大主體理念，重視人大的監(jiān)督作用。政治體制改革的任務(wù)之一是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的執(zhí)政行為的法定化。做到行政機(jī)構(gòu)及內(nèi)設(shè)部門的設(shè)立、撤并，機(jī)構(gòu)職能的確定及人員編制的增減均依法定程序進(jìn)行?！秶?guó)務(wù)院組織法》第8條規(guī)定國(guó)務(wù)院各部各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人大批準(zhǔn)。要通過(guò)進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)減輕政府財(cái)政壓力。明確界定和規(guī)范政府各部門的職能分工。當(dāng)政府的權(quán)力和公民的權(quán)力失去了平衡，政府權(quán)力的性質(zhì)發(fā)生了扭曲，政府權(quán)力行使的方式脫出了法律的軌道，公民的權(quán)力處于一個(gè)毫無(wú)抵抗、毫無(wú)保障的狀況的時(shí)候，這個(gè)腐敗就是最嚴(yán)重的腐敗了。新設(shè)規(guī)制要附加規(guī)制的成本效益分析報(bào)告，并符合聽(tīng)證程序和其他決策程序及審查程序的要求。同時(shí)，要積極采用國(guó)際上通用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，利用相互承認(rèn)制度，努力實(shí)現(xiàn)各種標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格能與國(guó)際規(guī)范的要求相一致。要逐步放寬資格認(rèn)證方面不必要的限制。批準(zhǔn)和處理的時(shí)間要盡可能縮短。要取消大量不必要的許可認(rèn)可項(xiàng)目和環(huán)節(jié)，由采用許認(rèn)可制度向采用申請(qǐng)申報(bào)制度轉(zhuǎn)變。在這一方面，要根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則的要求對(duì)現(xiàn)行各種進(jìn)入規(guī)制進(jìn)行放松、調(diào)整、撤消和廢除。社會(huì)規(guī)制改革則要在堅(jiān)持必要的最小限度原則的基礎(chǔ)上創(chuàng)造寬松的社會(huì)規(guī)制環(huán)境。以此為指導(dǎo)，并結(jié)合目前我國(guó)社會(huì)發(fā)展和行政改革的實(shí)際狀況，來(lái)確定機(jī)構(gòu)改革的未來(lái)發(fā)展方向，具體說(shuō)來(lái)，還應(yīng)該朝著以下幾個(gè)目標(biāo)去努力：（一）推進(jìn)以審批改革為基礎(chǔ)的政府規(guī)制改革 政府機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，而轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵是要在審批改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推行規(guī)制改革。與前幾次行政體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革相比較，新一輪行政體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革具有以下幾方面的特點(diǎn)：建立新的行政體制；明確政府職能；健全政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管職能；突出了體制的創(chuàng)新。改革開(kāi)放以來(lái)歷次政府機(jī)構(gòu)改革的總體方向是促進(jìn)傳統(tǒng)政府職能的變化，從實(shí)質(zhì)上改變高度集權(quán)的政府管理模式。在現(xiàn)階段中國(guó)具有整體發(fā)展水平低下，人口眾多，發(fā)展不平衡等國(guó)情特征，人們有理由認(rèn)為，在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，“強(qiáng)政府”仍然是中國(guó)繼續(xù)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的模式選擇。一旦一項(xiàng)職能不再存在，它就會(huì)中止這項(xiàng)職能，與這項(xiàng)職能相伴的機(jī)構(gòu)也會(huì)被撤消，不是繼續(xù)存在而成為社會(huì)發(fā)展的阻力和負(fù)擔(dān)。由于政府職能界定不清，而導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)非科學(xué)的不合理的膨脹。另一方面，社會(huì)對(duì)政府的要求是無(wú)止境的，任何時(shí)候的政府所為都不是太好了，而總是太不足了；而且社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展著的過(guò)程，在它的每一個(gè)前進(jìn)的步伐中都會(huì)對(duì)政府提出許許多多的要求。機(jī)構(gòu)撤了，微觀管理的職能還在，機(jī)構(gòu)還會(huì)重建，人員減少了還會(huì)增加。機(jī)構(gòu)改革的主要目的是保證政府內(nèi)部協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于提高行政效率。1988年的第五次機(jī)構(gòu)改革明確提出了“要以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵” 的主導(dǎo)理念。把政府應(yīng)該管的承擔(dān)起來(lái)，讓政府及各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織的職能各歸其位。與美國(guó)相比，我國(guó)的政府顯然是“弱小”的，但為什么仍要進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的改革呢？顯然，“小政府，大社會(huì)”的理念不符合政府理性規(guī)模的要求。里根政府從80年代開(kāi)始，信奉新自由主義的經(jīng)濟(jì)理論，經(jīng)濟(jì)政策來(lái)了一個(gè)180186。按照國(guó)際公認(rèn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，主要有三個(gè)，其一是政府預(yù)算占GDP的比例?！靶≌?這一說(shuō)法可以追溯到斯密的“守夜人”理論，既管的越少的政府越是好政府。而為了安置這些人員，機(jī)構(gòu)的膨脹也就成了政府機(jī)構(gòu)的可怕頑癥。通觀這七次改革，特別是80年代以后的幾次改革，大體與政府換屆同步。在1998年完成了國(guó)務(wù)院各部門的機(jī)構(gòu)改革工作后，19992002年間進(jìn)行了中央部門的機(jī)構(gòu)改革以及省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)的政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位的改革等。這次機(jī)構(gòu)改革主要是要減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高政府機(jī)構(gòu)辦事效率。與前一次相比，這次機(jī)構(gòu)改革第一次明確提出了“以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵”。19851986年底，繼續(xù)膨脹，機(jī)構(gòu)達(dá)到72個(gè)。到1981年底，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)大膨脹，達(dá)到100個(gè)，達(dá)到建國(guó)以來(lái)的高峰。19711975年，國(guó)務(wù)院在改革中恢復(fù)，機(jī)構(gòu)增加到52個(gè)。（三）19601965年，第三次改革。同時(shí)，機(jī)構(gòu)的膨脹照常中央高度集權(quán)，地方失去了自主權(quán)，要求放權(quán)。（二）19581959年，第二次機(jī)構(gòu)改革。與1953年相比，凈增24個(gè)，增幅為57%。當(dāng)時(shí)的背景是因?yàn)閺?953年起要執(zhí)行第一個(gè)五年計(jì)劃，完成計(jì)劃中的大型建設(shè)項(xiàng)目，而地方政府缺乏組織管理能力。與十五大關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的論述