【正文】 府來說，最困難的可能不是放松管制，而是尋求放松管制與適度自由之間的均衡點(diǎn)。一個善治的政府往往是能夠找到這個均衡點(diǎn)并利用它促進(jìn)社會全面發(fā)展的政府。三、良性互動：連接行政權(quán)力與公民權(quán)利的行政許可我國改革開放之前的全能政府以“莫非王土”的心態(tài)，在政府與個人之間建構(gòu)了一個畸形的等級社會?！斑@個有等級的權(quán)威制度賦予一些人一種權(quán)力來凌駕于其他人之上。你的工作單位保存著關(guān)于你的大量秘密材料檔案，就象一大摞報告卡片似的。在你的工作單位，你的上級控制著你的工作安排、住房事項(xiàng)、配給的數(shù)量、教育、旅行、娛樂以至于婚姻和生育?！保ㄗ⑨?8）在這樣的政府統(tǒng)制下，個人成為政府行政權(quán)力可以任意支配的客體，而個人對于行政權(quán)力除了服從以外，基本上沒有其他正常的救濟(jì)途徑可供選擇。政府與個人之間的狀態(tài)雖然比較穩(wěn)定，但這種穩(wěn)定是以犧牲社會發(fā)展為前提的。以“自由的恢復(fù)”構(gòu)建行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，至少表達(dá)了如下意義：個人的自由既是行政權(quán)力的價值取向，也是行政權(quán)力的外部邊界。行政權(quán)力存在的全部意義是保衛(wèi)個人的自由且不侵入個人自由的領(lǐng)地。通過行政許可這一治理社會的方式，可以從根本上改變行政權(quán)力和公民權(quán)利之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動。（一）行政權(quán)力軟化：妥協(xié)性長期以來，“國家至上”的觀念一直是我們處理國家與社會、國家與個人之間的基本準(zhǔn)則。在這樣的觀念之下，行政權(quán)力必然具有強(qiáng)有力的支配性和不可妥協(xié)性。（注釋19）在奉行國家主義的傳統(tǒng)法律文化中，政府一直向往擁有強(qiáng)有力的行政權(quán)力，能夠向社會發(fā)出說一不二的行政命令。這種觀念至今仍然存在于各級政府的許多官員的意識形態(tài)之中。改革開放以來關(guān)于政府體制的改革主題一直是政府職能的轉(zhuǎn)變，但是行政權(quán)力的軟化始終沒有成為這一改革題中應(yīng)有之義，我以為這正是政府職能至今遲遲不得明顯轉(zhuǎn)換的原因所在。從世界范圍看，自20世紀(jì)尤其是二戰(zhàn)以來，行政權(quán)力軟化已成為行政活動過程中引人注目的現(xiàn)象。行政權(quán)力軟化主要表現(xiàn)在政府在作出行政決定之前，學(xué)會了與受不利影響的個人或者組織交換意見，就行政決定的具體內(nèi)容進(jìn)行妥協(xié)性的談判。這種妥協(xié)性談判的制度性平臺是從司法程序中引入的行政聽證。美國、日本、德國、西班牙等都在這個時期通過行政程序立法建立了行政聽證制度。我國雖然沒有制定統(tǒng)一行政程序法典，但是行政聽證作為一種行政法律制度已經(jīng)在我國的成文法中得以確立。這說明我國也順應(yīng)這一法治行政的發(fā)展趨勢，調(diào)和政府與個人之間的關(guān)系。（注釋20）行政許可作為政府管制社會的一種手段，過去我們更多地強(qiáng)調(diào)了它的最終決定權(quán)歸屬于政府，個人或者組織的申請僅僅是引發(fā)政府是否作出行政許可決定的前因，尤其是我們把行政許可看作是“權(quán)利的賦予”時，行政許可更凸現(xiàn)其強(qiáng)有力的支配性和不可妥協(xié)性。政府沒有在作出或者不作出行政許可決定之前聽取利害關(guān)系意見的習(xí)慣，也不能接受在其作出或者不作出行政許可決定之后，被法院通過訴訟程序進(jìn)行司法審查。這樣的“黃金歲月”正漸漸地成為歷史，無論政府是否愿意都是無法挽留的。我國行政許可法明確規(guī)定了行政許可的聽證程序，正是軟化政府行政權(quán)力的一種制度性安排。它要求政府在作出是否同意許可申請的過程中，學(xué)會妥協(xié)性行使行政許可權(quán)。在行政許可決定之前，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地多聽聽利害關(guān)系人的意見；在行政許可決定作出之后，無論是否準(zhǔn)許申請，應(yīng)當(dāng)給出令人信服的理由。政府在行政許可過程中是以理服人還是以力服人，基本上可以作為判斷其是否能夠善治的標(biāo)準(zhǔn)。（二）回歸理性的公民一個政府善治的社會必然以相對理性的公民為基礎(chǔ)，也就是政府的善治決不是政府的“單相思”，而是需要理性的公民作出適度的回應(yīng)。然而，理性并不是天生的，他們需要后天的培養(yǎng)與鍛煉。從歷史上看，凡是專制體制下成長起來的公民一般都比較缺乏理性，他們經(jīng)常是處于要么是被政府權(quán)力隨意支配的順民，要么是揭竿而起，占山為王的暴民。政府與他們之間的對立使政府的權(quán)力經(jīng)常處于高壓狀態(tài)，公民沒有機(jī)會參與政府權(quán)力的行使過程，他們只能被動、消除地接受政府權(quán)力的行使結(jié)果。我國在1949年之前，社會中公民便是這種生存在狀態(tài)。1949年之后新的社會制度原本可以培養(yǎng)出理性的公民，但由于政治體制仍未實(shí)現(xiàn)民主化、法治化，理性的公民群體仍然沒有生成。為什么我們經(jīng)歷了人類歷史上最偉大的社會革命運(yùn)動卻沒有徹底摧毀專制統(tǒng)制及其思想體系，反而讓它以一種迷惑的外表在新的體制中獲得了再生呢？恩格斯所說的這段話似乎可以解釋這個原因：“在法國為行將到來的革命啟發(fā)過人們頭腦的那些偉大人物，本身都是革命的。他們不承認(rèn)任何外界的權(quán)威，不管這種權(quán)威是什么樣的。宗教、自然觀、社會、國家制度，一切都受到了最無情的批判；一切都必須在理性的法庭面前為自己的存在作辯護(hù)或者放棄存在的權(quán)利?！保ㄗ⑨?1）我們從未有過這樣的理性的法庭來審判存在的一切，公民在沒有理性的啟蒙下接受了存在的一切，也就沒有成長為理性的公民。我們的政府現(xiàn)在開始慢慢地懂得了行政權(quán)力軟化的意義，并學(xué)著通過與公民溝通意見的方式行使行政權(quán)力，并盡可能在行政權(quán)力行使過程中將支配性和強(qiáng)制性悄悄地抹去，使政府的臉面盡可能變得親和起來。行政許可法中多處人性化的規(guī)定，如出具行政許可申請的書面憑證、信賴?yán)姹Ｗo(hù)、行政許可資訊公開以及聽證等，都為政府的善治提供了法律方面的充分依據(jù)。然而，我們有足夠理性的公民群體去回應(yīng)政府方面的努力嗎？我以為我們還需要有意識地作這一方面的培養(yǎng)。公民作為個人時其本質(zhì)是利己的，他們是一個個追逐利益的個體，雖然道德可能會約束他們過分的自私行為，但這種約束是非常軟弱的。在與政府打交道過程中，過分追逐私利的公民不可能理性地對待因政府行政權(quán)力所致的不利影響，他們可能會做出一些不可理喻的舉動，如無理糾纏、聚眾滋事。這類現(xiàn)象在今天的政府治理過程也時有發(fā)生，必須認(rèn)真對待。因此，我認(rèn)為行政許可法的實(shí)施除了政府需要轉(zhuǎn)變思想觀念外，公民這一邊也需要學(xué)會理性地對待由此帶來的不利影響，否則，行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動就失去了基本前提。（三）通過行政程序?qū)崿F(xiàn)良性互動行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動是社會穩(wěn)定發(fā)展的一個基本前提。因此，任何一個希望永遠(yuǎn)執(zhí)政的政府無不以此作為施政的一個重要目標(biāo)。行政權(quán)力與公民權(quán)利的良性互動表現(xiàn)為雙方都能充分考慮對方活動的價值目標(biāo)，從而使各自所追求的利益達(dá)到最大化。同時，由于對立面的存在，各方的活動一旦偏離預(yù)定的規(guī)則，將會獲得及時的糾偏。放眼看世界，凡是行政權(quán)力與公民權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)了良性的互動，則往往可以形成一個良好的民主政治體制。行政許可作為現(xiàn)代政府管制社會的一種基本手段，調(diào)節(jié)行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。因?yàn)樾姓S可具有授益性，所以與具有懲罰性的行政處罰相比，它更能調(diào)動行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動關(guān)系。行政許可給政府以“善”的面孔，因此更容易為公民接受，這為公民主動與政府交往提供了很好的心理思想準(zhǔn)備。在這一點(diǎn)上行政許可顯然具有行政處罰所沒有的優(yōu)勢。作為在行政權(quán)力與公民權(quán)利之間調(diào)節(jié)良性互動的行政許可，如何發(fā)揮這一調(diào)節(jié)作用呢？我以為通過行政程序是一個相對比較好的選擇。行政程序“通過以一種公眾認(rèn)為公平的方式作出決定，當(dāng)政者可以獲得對這些決定的更大認(rèn)可，就使得決定涉及的各方更容易服從?！保ㄗ⑨?2）同時，行政程序?yàn)檎_立一個挑剔的對立面，基于自身利益的需求不斷地指出政府在行使行政權(quán)力過程中存在的錯誤，使政府在作出最終決定時把可能存在的錯誤降到最低限度。我國盡管沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，但是，行政許可法已經(jīng)為政府行使行政許可權(quán)設(shè)定好了一個以行政聽證為核心的基本的行政程序規(guī)則?？梢韵嘈?，這一科學(xué)、簡潔的行政許可程序，可以為行政權(quán)力和公民權(quán)利之間的良性互動提供一個基本的行政程序保障。注釋：參見《中華人民共和國行政許可法》第2條。[英]弗里德利希。馮。哈耶克：《自由秩序原理》（上），鄧正來譯，生活。讀書。新知三聯(lián)書店1997年版，第93頁。人欣喜的是，“尊重與保障人權(quán)”作為一種法治精神的表述被寫入了我國憲法，從而在根本上確立的人權(quán)先于憲法存在的法治理念。羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第175頁。周佑勇教授也持這種觀點(diǎn)，參見其著《行政法原論》，中國方正出版社2000年版，第270頁。郭道暉：《對行政許可是‘賦予’行為的質(zhì)疑——關(guān)于享有與行使權(quán)利的一點(diǎn)法理思考》，轉(zhuǎn)引張步洪編著：《中國行政法學(xué)前沿問題報告》，中國法制出版社1999年版，第10頁。姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社高等教育出版社1999年版，第183頁。關(guān)于“概念旅行”的含義，請參閱孫亮：《概念的負(fù)重之旅》，載《讀書》2003年第11期。令人遺憾是的，我國《行政許可法》沒有完全擺脫“賦權(quán)說”的影響，如該法第12條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)?！庇慕?jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯在1926年發(fā)表了《自由放任主義的終結(jié)》，公開放棄自由放任經(jīng)濟(jì)理論的立場。1936年他發(fā)表了《就業(yè)、利息和貨幣通論》，系統(tǒng)地提出了他的國家干預(yù)主義理論。葉必豐、李煜興：《中國的改革、規(guī)制緩和與行政法》，東亞行政法研究第五屆年會提交論文（）1葉必豐、李煜興：《中國的改革、規(guī)制緩和與行政法》，東亞行政法研究第五屆年會提交論文（）1張興祥：《中國行政許可法的理論和實(shí)務(wù)》，北京大學(xué)出版社2003年版，第24頁。1毛壽龍等：《西方政府的治道變革》，中國人民大學(xué)出版社1998年版第8頁。1[美]。彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛民等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第13頁。1俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第11頁。1[印]阿馬蒂亞。森：《以自由看待發(fā)展》，任賾等譯，中國人民大學(xué)出版社2002版，第23頁。1陳良富：《放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制》，上海三聯(lián)書店2001年版，第69頁。1[美]費(fèi)正清：《偉大的中國革命》，劉尊棋譯，世界知識出版社2000年版，第427頁。1這一認(rèn)識在我國行政法學(xué)理論中仍然具有很大的影響，如在論述行政法律關(guān)系時，“不對等性”仍然是缺一不可的特征。我認(rèn)為在尊重和保障基本人權(quán)的憲政思想下建構(gòu)行政法，行政法律關(guān)系的“不對待性”正在漸漸失去它存在的意義，并為“妥協(xié)性”所取代。行政訴訟可以和解的理論突破和實(shí)踐中的“庭外和解”，正是對此一社會發(fā)展需求所作出的回應(yīng)。迄今為止，我國的行政處罰法、價格法、立法法和行政許可法中，都確立了行政聽證制度。同時，在一些政府規(guī)章中，聽證制度也作為一項(xiàng)基本程序制度被確立2《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第56頁。2[日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第376頁第四篇：行政許可流程圖陵縣畜牧獸醫(yī)局行政許可事項(xiàng)辦理流程圖實(shí)施機(jī)關(guān)：陵縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所咨詢電話：05348224142，投訴電話：05348221402。實(shí)施依據(jù)：《中華人民共和國動物防疫法》第八條、第四十一至四十九條；《動物檢疫管理辦法》第十三條至二十七條。實(shí)施機(jī)關(guān)：陵縣畜牧獸醫(yī)局咨詢電話：05348224142，投訴電話：05348221402。實(shí)施依據(jù)：《中華人民共和國動物防疫法》第十九條、第二十條)；《動物防疫條件審核管理辦法》第二條。實(shí)施機(jī)關(guān)：陵縣畜牧獸醫(yī)局咨詢電話：05348224142，投訴電話：05348221402。實(shí)施依據(jù)：《中華人民共和國動物防疫法》第七條、第五十至五十二條。獸藥經(jīng)營實(shí)施機(jī)關(guān)：陵縣畜牧獸醫(yī)局咨詢電話：05348224142，投訴電話：05348221402。實(shí)施依據(jù)：國務(wù)院《獸藥管理?xiàng)l例》第四條。種畜禽經(jīng)營實(shí)施機(jī)關(guān)：陵縣畜牧獸醫(yī)局咨詢電話：2136071，投訴電話：8221402。實(shí)施依據(jù)：《中華人民共和國畜牧法。第五篇：行政許可案例? 案例21陳建的丈夫王云原系中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院某家育寄生蟲病研究所研究人員，1989年12月公派出國至今逾期不歸。其子王進(jìn)亦于1990年經(jīng)批準(zhǔn)去美國。陳建于1991年4月以去美國探望兒子為由申請出境，并按規(guī)定填寫了中國公民出境申請書和調(diào)查表；被告經(jīng)審核后同意其出境，并頒發(fā)了有關(guān)證件。陳建據(jù)此辦妥了去前往國探望丈夫的簽證，同年6月7日．陳建向出入境管理處申請換發(fā)第二張出境卡，6月8日，陳建丈夫的單位得悉其已獲準(zhǔn)赴美探親的消息后，印發(fā)函至出入境管理處，反映其丈夫?yàn)楣沙鰢馄谖礆w人員，要求出入境管理處阻止陳建出境探親。6月12日．出入境管理處按照公安部的有關(guān)規(guī)定，以原告丈夫系公派出國逾期未歸人員．其單位不同意原告出境為由，決定暫緩頒發(fā)出境卡。當(dāng)月20日，陳建去美國駐滬領(lǐng)事館換取探望兒子的簽證后，并再次向出入境管理處申請頒發(fā)出境卡。出入境管理處未在上級公安機(jī)關(guān)規(guī)定的3天期限內(nèi)予以答復(fù)。此后，原告多次去信去電催辦，仍無法獲得明確答復(fù)。陳建遂向人民法院提起行政訴訟．要求被告作出答復(fù)。?問題：法院該怎樣審理？? 1．被告的行為是否構(gòu)成不予答復(fù)??《中華人民共和國出境入境管理法》第5條明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對中國公民圍私出境的申請，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)作出批難或者不批準(zhǔn)的決定，并通知申請人。該法雖然沒有規(guī)定具體的期限，但上海市公安局根據(jù)該法的原則對頒發(fā)出境卡的申請明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)在接到申請之日起3日內(nèi)予以辦理。在本案中，被告未在規(guī)定的3日內(nèi)作出是否頒發(fā)的答復(fù)，顯然已構(gòu)成不予答復(fù)。?2．被告拒發(fā)出境卡是否合法？?中國公民出人境管理的基本法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)是《中華人民共和國出境入境管理法》。該法第5條規(guī)定：“中國公民因私出境，向戶口所在地的市、縣公安機(jī)關(guān)提出申請，除本法第八條規(guī)定的情形外，都可以得到批準(zhǔn)?！痹摲ǖ?條規(guī)定：“有下列情形之一的，不批準(zhǔn)出境：(一)刑事案件的被告人和公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院或者人民法院認(rèn)定的犯罪嫌疑人；(二)人民法院通知有未了結(jié)民事案件不能離境的；(三)被判處刑罰正在服刑的；(四)正在被勞動教養(yǎng)的；(五)國務(wù)院有關(guān)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為出境后將對國家安全造成危害或者對國家利益造成重大損失的?！北景冈娌痪哂性摲ㄒ?guī)定的不能出境的五種情形之一。同時，該法也沒有規(guī)定公民在出境探親之前必須向被探望者單位提出申請并經(jīng)其同意的程序。因此，公安部的規(guī)定與《中華人民共和國