【正文】 導(dǎo)機(jī)制來(lái)強(qiáng)化司法功能是遏制地方保護(hù)主義的有效措施之一筆者認(rèn)為，當(dāng)前將司法從地方保護(hù)主義中“解救”出來(lái)，進(jìn)而通過(guò)強(qiáng)化司法功能來(lái)抑制地方保護(hù)主義的途徑，首先還是應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)有憲法體制內(nèi)去尋求。黨的領(lǐng)導(dǎo)是各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)威資源的直接來(lái)源，對(duì)于如何通過(guò)強(qiáng)化司法功能來(lái)遏制地方保護(hù)主義的路徑選擇，完全可以從改革和完善黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制層面去探索。當(dāng)前，地方各級(jí)法院由同級(jí)人大產(chǎn)生，并對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，這是地方法院和地方人大之間關(guān)系的憲法界定，而在法院接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的層面，則是地方各級(jí)法院接受同級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)這種地方司法與地方其他權(quán)力之間關(guān)系格局的形成有其歷史原因，但對(duì)于一個(gè)向法治化發(fā)展的國(guó)家而言這種格局未必合理。如果我們?nèi)匀辉诂F(xiàn)行憲法關(guān)于地方法院與同級(jí)人大之間關(guān)系的規(guī)定框架內(nèi)探索司法擺脫地方保護(hù)主義的途徑，那么我們不妨先從改革地方法院和地方黨委之間的關(guān)系處入手。筆者認(rèn)為，我國(guó)可以嘗試地方法院與地方黨委的“錯(cuò)層”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，也就是黨對(duì)地方司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與黨對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制相區(qū)別。如果說(shuō)黨對(duì)地方人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)同級(jí)黨委對(duì)同級(jí)人大、政府的橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)建立，那么黨對(duì)地方司法的領(lǐng)導(dǎo)則應(yīng)體現(xiàn)為“斜向”的逐級(jí)“錯(cuò)層”領(lǐng)導(dǎo)?？尚械母母锓桨笧椋涸谑∫韵赂骷?jí)地方法院歸上一級(jí)的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，或者歸上一級(jí)地方黨委授權(quán)的上一級(jí)法院黨組領(lǐng)導(dǎo)；而省級(jí)法院當(dāng)前仍宜歸屬于省級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。其實(shí)，前蘇聯(lián)晚期曾嘗試類(lèi)似的這種地方黨委與地方法院之間關(guān)系的改革，可當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)已“病入膏肓”，決非一項(xiàng)司法改革舉措能挽救。但這并不能否定這一改革的合理性和可行性。這種“錯(cuò)層”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為上級(jí)黨委擁有對(duì)下一級(jí)人大任命同級(jí)法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)人選的提名權(quán)，或者將這一提名權(quán)交由上級(jí)黨委的同級(jí)法院向下一級(jí)人大行使。地方法院的領(lǐng)導(dǎo)層還應(yīng)當(dāng)定期異地交流，避免在某一地區(qū)在位過(guò)長(zhǎng)而可能產(chǎn)生被當(dāng)?shù)亍巴钡那闆r。還應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)前法院內(nèi)部管理行政化未根本改變的情況下，法院審判員由同級(jí)人大還是上級(jí)人大任命往往徒具形式意義，而一個(gè)法院的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于其所在法院整體司法能力的提升和司法公正的實(shí)現(xiàn)程度而言仍然起著非常關(guān)鍵的作用，黨對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)法院領(lǐng)導(dǎo)層的工作來(lái)實(shí)現(xiàn)，地方保護(hù)主義干涉法院獨(dú)立審判也主要是通過(guò)對(duì)法院領(lǐng)導(dǎo)的牽制來(lái)逐級(jí)影響到具體案件的操作。所以在當(dāng)前，法院領(lǐng)導(dǎo)層的產(chǎn)生機(jī)制遠(yuǎn)比審判員由誰(shuí)任命來(lái)得更重要，更具現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)地方法院經(jīng)費(fèi)來(lái)源的改革可以與黨對(duì)地方法院領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的改革相協(xié)調(diào)一致，即地方法院訴訟費(fèi)直接交上一級(jí)地方財(cái)政，上一級(jí)地方財(cái)政設(shè)司法財(cái)政專(zhuān)庫(kù)，直接撥付下一級(jí)地方法院經(jīng)費(fèi)，省級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)當(dāng)前仍由省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥付。對(duì)于中西部地區(qū)法院的經(jīng)費(fèi)，中央財(cái)政再給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，各省級(jí)財(cái)政也可對(duì)本省范圍內(nèi)相對(duì)困難地區(qū)的法院給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，這種專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼也必須經(jīng)由“直達(dá)通道”，避免被中途截留。研究將黨對(duì)地方司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與黨對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)予以“錯(cuò)層”化，對(duì)于當(dāng)前如何加強(qiáng)和改進(jìn)的黨的領(lǐng)導(dǎo)工作這項(xiàng)重大政治課題的探索具有極其重要而深遠(yuǎn)的意義，它不僅應(yīng)當(dāng)成為司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它是在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)，基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過(guò)機(jī)制的合理安排與運(yùn)用，來(lái)助推司法的社會(huì)控制與社會(huì)整合功能的有效發(fā)揮，并以此來(lái)遏制現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的地方主義膨脹擴(kuò)散化的傾向，進(jìn)而有效地維護(hù)國(guó)家的一體和法制的統(tǒng)一，強(qiáng)化國(guó)家的凝聚力，促進(jìn)社會(huì)的和諧，最終使黨在全國(guó)范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)地位得以鞏固，領(lǐng)導(dǎo)體制得以完善，從而保證國(guó)家在現(xiàn)代化、法治化的發(fā)展道路上健康行進(jìn)。當(dāng)然，由上級(jí)黨委(或上級(jí)法院黨組)向下級(jí)人大提名下級(jí)法院院長(zhǎng)的人選，以及下級(jí)法院經(jīng)費(fèi)從上級(jí)財(cái)政獲得，這只是黨對(duì)司法的“錯(cuò)層”化領(lǐng)導(dǎo)的部分體現(xiàn)，這種“錯(cuò)層”化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制還應(yīng)當(dāng)有更豐富的內(nèi)涵，有待理論工作者的深入研究和實(shí)務(wù)工作者的實(shí)踐探索。第八章全能主義與統(tǒng)合主義的概念 全能主義：指政治機(jī)構(gòu)的權(quán)利可以隨時(shí)無(wú)限制地侵入和控制每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想。統(tǒng)合主義：強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)與相關(guān)利益者直接對(duì)話、談判和協(xié)商來(lái)解決重大的社會(huì)問(wèn)題。統(tǒng)合主義關(guān)注利益的代表與協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在其中的積極作用，主張適度的國(guó)家干預(yù)和政府與公民之間相互信任的合作關(guān)系。我國(guó)一體化的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是如何形成的？如何評(píng)價(jià)黨—國(guó)家與社會(huì)的高度一體化模式。中國(guó)民間組織的特征。216。 民間組織的發(fā)展有賴(lài)于自上而下的拉動(dòng)，和自下而上的推動(dòng)216。 民間組織是上下合力的結(jié)果，與政府關(guān)系密切，因而具有明顯的官民兩重性。216。 與官民兩重性有關(guān)，民間組織不夠規(guī)范。216。 民間組織的中介性質(zhì)。216。 民間組織正在走向成熟，民間色彩不斷加深。如何認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下單位體制的政治性質(zhì)與單位功能？178。 首先，在城市社會(huì)中，人們不再單一的依賴(lài)單位生存，人們的生活中出現(xiàn)了可代替資源。178。 其次，單位體制本身也發(fā)生了巨大的變化，單位組織人、才、物的自主性擴(kuò)大，無(wú)論是企業(yè)單位還是事業(yè)單位，其內(nèi)部都在趨向于市場(chǎng)的改革，工作終身制度正在被打破。178。 最后單位資源的獲取方式發(fā)生了變化。組織單位的政治屬性依然如故組織單位的行政隸屬關(guān)系不變。單位組織的政治特征不變?？刂茊挝坏幕臼侄尾蛔儯ㄈ耸氯蚊庵贫龋﹩挝还δ埽盒姓芾怼⒄紊鐣?huì)化和政治動(dòng)員、政治參與、第九章利益集團(tuán)的概念與類(lèi)型 169。 利益集團(tuán)的概念：基于共同的利益或態(tài)度組織起來(lái)的、在政治過(guò)程中進(jìn)行利益表達(dá)的行動(dòng)性群體。169。 類(lèi)型：機(jī)構(gòu)型利益集團(tuán)、公司型利益集團(tuán)、社團(tuán)型利益集團(tuán)、無(wú)組織型利益集團(tuán)利益集團(tuán)如何影響公共政策？如何治理利益集團(tuán)？ 第一，政治過(guò)程中的機(jī)構(gòu)型利益集團(tuán)：l 機(jī)構(gòu)型利益集團(tuán)，本身具有組織制度、資源與權(quán)力上的天然優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又是決策的決策者，對(duì)政策的議題、議程和決策起著決定作用，甚至在多數(shù)情況下還是政治過(guò)程的壟斷者。因此，這類(lèi)利益集團(tuán)對(duì)中國(guó)政策的制定、執(zhí)行、反饋等各個(gè)階段，政策等價(jià)值取向等方面影響重大。l 首先，是使部門(mén)利益國(guó)家化、制度化。l 其次是阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)。（壟斷）l 最后是制造社會(huì)不公。（收入水平，壟斷企業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)職工平均水平；教育和醫(yī)療制度不公；行業(yè)對(duì)消費(fèi)者的剝奪；）第二，政治過(guò)程中的公司利益集團(tuán)。公司利益型利益集團(tuán)中的國(guó)有壟斷公司主要通過(guò)影響政府主管部門(mén)或監(jiān)管部門(mén)而形成有利于自己的政策。同時(shí)，有著特殊的官商關(guān)系的采礦和土地開(kāi)發(fā)等行業(yè)的暴力公司則以合法或非法的形式在政治過(guò)程中發(fā)揮著影響。大權(quán)在握的公司型利益集團(tuán)，不僅利用各種資源將自己的偏好和利益要求輸入政治過(guò)程，影響政策決策的指向，而且當(dāng)他們成為政策目標(biāo)時(shí)，還極力采取選擇性服從，既支持對(duì)自己有利的政策，抵制甚至是暗中改變不利于自己的政策。治理利益集團(tuán)：利益集團(tuán)在政治過(guò)程中，一方面，它們能為政府與社會(huì)之間的政治溝通提供一種垂直的渠道，利益集團(tuán)的中介角色可以公民免受?chē)?guó)家機(jī)器的壓迫。另一方面，利益集團(tuán)就是代表部分人的利益，從而有可能與國(guó)家利益和公共利益形成沖突。利益集團(tuán)的治理基本目標(biāo)是通過(guò)制度建設(shè)，抑制利益集團(tuán)的不良影響，擴(kuò)大其有利影響。首先，改革政府體制，立法體制。其次，完善市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，（《反壟斷法》）第十章如何認(rèn)識(shí)中國(guó)政府結(jié)構(gòu)中的“條塊關(guān)系”？169。 “條”是指從中央政府到縣政府，所有的政府部門(mén)的設(shè)置都是對(duì)應(yīng)的，即下級(jí)政府都是按照上級(jí)的結(jié)構(gòu)而設(shè)置政府部門(mén)，實(shí)行分口管理。169。 “塊“，政府的職權(quán)幾乎無(wú)所不包，轄區(qū)內(nèi)的政治，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化生活都處在政府的管理之下。169。 在制度化的條塊之中，權(quán)威性結(jié)構(gòu)具有人格化的特征。169。 “條塊關(guān)系”是指不同層級(jí)的政府組織在“條條”和“塊塊”基礎(chǔ)上形成的相互作用、相互影響的關(guān)系。“條塊關(guān)系” 中存在著諸如行政效率低下、地方政府權(quán)責(zé)利益失衡、公共產(chǎn)品的布局不合理等一系列問(wèn)題, 其變革的困境主要在于職 責(zé)同構(gòu)的政府管理體制。為此,要通過(guò)打破上下對(duì)口的機(jī)構(gòu)設(shè)置、劃清條塊界限、對(duì)條塊管理的過(guò)程進(jìn)行設(shè)計(jì)等幾方面 的措施,來(lái)推動(dòng)條塊關(guān)系的規(guī)范化。169。.條塊關(guān)系存在的主要問(wèn)題(1)條塊關(guān)系與政府機(jī)構(gòu)改革的互動(dòng)。中國(guó)各個(gè)層級(jí)的政府在 設(shè)置機(jī)構(gòu)時(shí)大體呈現(xiàn)出一種典型的特色———“上下對(duì)口”, 這種“上 下對(duì)口、左右看齊”的機(jī)構(gòu)設(shè)置理念是政府機(jī)構(gòu)改革的主要瓶頸,它 嚴(yán)重導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)龐大,阻礙著政府的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和優(yōu)化。169。 “雙重從屬制”阻礙行政效率的提高。地方政府的職能部門(mén)要 接受雙重領(lǐng)導(dǎo),是我國(guó)條塊關(guān)系模式的一個(gè)特色?！八^雙重領(lǐng)導(dǎo)就是 指,地方政府職能部門(mén)除了要接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)外,還要接受上級(jí)職 能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)?！盵5]“雙重從屬制”一方面是為了保證縱 向上的“條條”在同一系統(tǒng)內(nèi)能做到行動(dòng)統(tǒng)一,另一方面也為了保證橫 向上的“塊塊”在全面管理本地區(qū)時(shí)能有效形成一個(gè)整體。169。 條塊沖突易加劇地方政府的權(quán)責(zé)和利益的失衡。169。 條塊分割與政府職責(zé)同構(gòu)的互動(dòng)。中國(guó)各個(gè)層級(jí)的地方政 府的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本與中央政府呈現(xiàn)出“同構(gòu)”和“一體”的特色, 它是 中央政府各構(gòu)成要素的復(fù)制。169。 條塊矛盾影響公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的布局和最優(yōu)化。u 本人認(rèn)為條塊關(guān)系變革的主要困境應(yīng)該在于“職責(zé)同構(gòu)”的政 府管理體制?！八^職責(zé)同構(gòu),就是指在政府間關(guān)系中,不同層級(jí)的 政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。”[7] 也就是 在這種政府管理模式下,中國(guó)每一層級(jí)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上都表現(xiàn)為 “上下對(duì)口,左右對(duì)齊”。這種制度困境主要有兩方面的表現(xiàn):(2)機(jī)構(gòu)設(shè)置的同構(gòu)(1)職責(zé)和職能配置的同構(gòu)。u 劃清條塊界限,依據(jù)各自職能因地制宜地設(shè)置機(jī)構(gòu)以合理界定公共產(chǎn)品提供的主體來(lái)界定條塊的職責(zé)范圍如何認(rèn)識(shí)中國(guó)中央—地方之間的民主集中制原則？如何認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)政治—經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的二元化結(jié)構(gòu)？政治單一制即政治上的中央集權(quán)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義，經(jīng)濟(jì)上的地方自治與治理分享并存的局面，是一種典型的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的二元結(jié)構(gòu)。政治單一制的優(yōu)勢(shì)：第一，有利于維護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一和市場(chǎng)秩序。第二，在區(qū)域平衡發(fā)展中實(shí)現(xiàn)多經(jīng)濟(jì)中心治理。二元結(jié)構(gòu)下的問(wèn)題： 第一，權(quán)威資源的流失 第二，基層財(cái)政狀況惡化 第三，社會(huì)公正問(wèn)題什么是經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制？“維護(hù)市場(chǎng)型聯(lián)邦主義“，即聯(lián)邦制經(jīng)濟(jì)。252。 存在一個(gè)政府內(nèi)的層級(jí)體系，在政府之間存在權(quán)利劃分，任何一級(jí)政府都不擁有絕對(duì)的制定政策法規(guī)的壟斷權(quán)，同時(shí)又在自己的權(quán)力范圍內(nèi)享有充分的自主權(quán)。252。 每一級(jí)政府的自主權(quán)都是制度化的，從而使聯(lián)邦主義的約束能夠自我實(shí)施。252。 地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)享有主要的管理權(quán)；252。 一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，使得地方政府不能利用它們的經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)制造貿(mào)易壁壘；252。 各級(jí)政府之間都面對(duì)著硬約算的束縛。結(jié)語(yǔ)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵230。 制度和制度績(jī)效的統(tǒng)一性230。 政治屬性：“國(guó)家治理體系的和治理能力的現(xiàn)代化“是為了完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，因而抽象的概念是有政治價(jià)值屬性的，那就是社會(huì)主義。230。 價(jià)值觀：社會(huì)主義核心價(jià)值觀230。 歷史條件：“長(zhǎng)期發(fā)展/漸進(jìn)改革/內(nèi)生性演化的結(jié)果。230。 適應(yīng)性和包容性178。 狹義：認(rèn)為總目標(biāo)就是以法治化為核心的“法治中國(guó)”。178。 廣義：就是政治體制/經(jīng)濟(jì)體制/社會(huì)體制、軍事體制等所有方面的現(xiàn)代化。國(guó)家能力與有限政府的內(nèi)在邏輯關(guān)系行政性分權(quán)和市場(chǎng)性分權(quán)。行政性分權(quán)是指：上級(jí)向下級(jí)讓渡、下放管理權(quán)和事權(quán)。市場(chǎng)性分權(quán)是指改變權(quán)力性質(zhì)的分權(quán)，更多的是所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)意義上的改革，即從國(guó)家所有制或國(guó)家所有制的一元結(jié)構(gòu)改變?yōu)槎喾N經(jīng)濟(jì)成分共存或多種所有制平等的產(chǎn)權(quán)變革。第二，第三，法權(quán)的國(guó)家性（集權(quán)）與治權(quán)的地方性（分權(quán)）。國(guó)家建設(shè)中的“時(shí)間性”發(fā)達(dá)：先有社會(huì)組織再有經(jīng)濟(jì)組織再有政治組織，即國(guó)家和政府。發(fā)展：國(guó)家權(quán)力經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)組織第四，制度變遷中的關(guān)鍵時(shí)刻和常規(guī)時(shí)期。第一，