【正文】 重點(diǎn)工程建設(shè)施工或城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，需要臨時(shí)占用使用他人土地時(shí)，建設(shè)單位就取得公共地役權(quán)。在這種情況下，臨時(shí)用地者是基于公共利益或?yàn)榱斯怖娴男枰R時(shí)用地，而被用地者是一般民事主體，按照法理，被用地者負(fù)有提供便利或忍受某種不利益的義務(wù)，且是法定義務(wù)，被用地者即使不愿意提供土地也不能拒絕，雖然有造成犧牲個(gè)人利益去滿足公共利益需要的可能性，但仍應(yīng)是無(wú)償?shù)?。?dāng)然如果因公共地役權(quán)的行使而使被用地者或其擁有的土地遭受損失，或者超出了一般可容忍程度而對(duì)被用地者自身造成傷害時(shí)，他仍有權(quán)向臨時(shí)用地者(國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民)請(qǐng)求損害賠償。 特殊性臨時(shí)用地權(quán)利設(shè)置的法理分析國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民因搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，臨時(shí)占用、使用他人土地的，不宜通過(guò)設(shè)立地役權(quán)來(lái)規(guī)范臨時(shí)用地雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而應(yīng)該設(shè)立土地征用權(quán)予以規(guī)范，理由如下：①僅存在供役地，而沒(méi)有需役地，或者說(shuō)無(wú)法從面積、位置、四至等具體指認(rèn)出需役地。例如洪澇災(zāi)害期間，防洪部門(mén)占用某農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)田設(shè)立臨時(shí)性的防洪堤壩，給該集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地帶來(lái)的是負(fù)擔(dān)，但是因此行為而享有利益或便利的土地，卻是所有本次洪澇期間可以避免受到洪水侵害的土地，無(wú)法具體地指認(rèn)出哪一宗地是需役地。②無(wú)法準(zhǔn)確界定需役地人。需役地人是需役地的所有權(quán)人或使用權(quán)人，由他對(duì)文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專(zhuān)業(yè)解決您的法律問(wèn)題供役地人提出設(shè)立地役權(quán)的要求。在搶險(xiǎn)救災(zāi)期間，國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民臨時(shí)占用使用他人土地，并不是為自己的土地謀求便利或利益，因此不是需役地人。③一般情況下，地役權(quán)的設(shè)立需要供役地人和需役地人雙方協(xié)商一致并達(dá)成協(xié)議后經(jīng)登記成立。在搶險(xiǎn)救災(zāi)期間，國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民根據(jù)搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，可以不經(jīng)與土地所有權(quán)人或使用權(quán)人協(xié)商，且無(wú)需征得其同意就可以直接占用使用其土地。根據(jù)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)憲法修正案第十條第三款：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。以及《關(guān)于的說(shuō)明》：征收和征用都是為了公共利益需要，經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。征收和征用的區(qū)別在于：征收主要是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。筆者認(rèn)為依據(jù)憲法規(guī)定制定的《土地管理法》雖沒(méi)有區(qū)分征收征用。但從實(shí)際內(nèi)容看，其有關(guān)農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是征收。有關(guān)臨時(shí)用地的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是征用。從法理上看，搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民出于搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，臨時(shí)占用使用他人土地的行為，是一種國(guó)家征用行為，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制占用使用他人土地，可以不經(jīng)與土地所有權(quán)人或使用權(quán)人協(xié)商，且無(wú)需征得其同意。國(guó)家或代表國(guó)家的法人或公民在臨時(shí)用地文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專(zhuān)業(yè)解決您的法律問(wèn)題期間給予被征收單位和個(gè)人以一定補(bǔ)償，僅在造成土地毀損或因修建了永久性長(zhǎng)期性建筑物構(gòu)筑物而無(wú)法恢復(fù)土地原貌時(shí)按價(jià)補(bǔ)償。 嚴(yán)格界定臨時(shí)用地的范圍筆者認(rèn)為，凡符合臨時(shí)用地特征的用地行為，均應(yīng)納入臨時(shí)用地范圍予以規(guī)范。原《土地管理法》規(guī)定的架設(shè)地上線路、鋪設(shè)地下管線、建設(shè)其他地下工程等3種情況符合臨時(shí)用地特征，應(yīng)繼續(xù)保留，統(tǒng)一納入臨時(shí)用地范圍。因此，臨時(shí)用地范圍擴(kuò)大為5個(gè)方面：①工程項(xiàng)目施工中，確需在批準(zhǔn)的項(xiàng)目用地范圍外臨時(shí)設(shè)置材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸通道或其他臨時(shí)設(shè)施，或者設(shè)置取土場(chǎng)或棄土、棄渣堆場(chǎng)的。②地質(zhì)勘查或建設(shè)項(xiàng)目選址勘探需臨時(shí)使用土地的。③架設(shè)地上交通或電氣線路、鋪設(shè)地下管線、建設(shè)其他地下設(shè)施等需臨時(shí)使用土地的。④因搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，臨時(shí)占用、使用他人土地的。⑤其他符合臨時(shí)用地特征的用地行為。但采礦、以售賣(mài)為目的的挖沙、采石、取土等用地，豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚(yú)(含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉)池、塘等養(yǎng)殖用地，臨時(shí)商亭、攤位、廣告牌等用地，則不應(yīng)納入臨時(shí)用地范圍管理。理由如下：采礦、以售賣(mài)為目的挖沙、采石、取土等用地行為，用地者的目的是取得自然資源，用于經(jīng)營(yíng)牟利，可以從中取得直接可測(cè)算或可衡文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專(zhuān)業(yè)解決您的法律問(wèn)題量的經(jīng)濟(jì)效益，它設(shè)立的應(yīng)該是采礦權(quán)一類(lèi)的資源性土地使用權(quán)，而且這類(lèi)用地行為因很難在用地行為結(jié)束后恢復(fù)土地原狀。短時(shí)期內(nèi)占用他人土地設(shè)立商亭、攤位、廣告牌等用地行為，實(shí)質(zhì)是占用使用他人土地并直接獲取收益，設(shè)立的是短期的承租土地使用權(quán)。一方當(dāng)事人短時(shí)期租賃他人土地或連同地上建筑物一并承租用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)屬于土地租賃或房屋租賃的行為，不屬于臨時(shí)用地。在土地上修建豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚(yú)(含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉)池、塘等從事養(yǎng)殖的，因?yàn)橹饕寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村居民，在自有而不是他人土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)，而且這類(lèi)用地，極易破壞土地耕作層，形成固化硬化的地面，造成耕地向建設(shè)用地不可逆的轉(zhuǎn)化。這時(shí)應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，按農(nóng)村集體建設(shè)用地相關(guān)政策和規(guī)定予以規(guī)范和管理。 有效行使臨時(shí)用地的審批權(quán)臨時(shí)用地是否都需要經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn)，值得商榷。絕大多數(shù)情況下，臨時(shí)用地者和被臨時(shí)用地者均是地位平等的一般民事主體，他們之間設(shè)定地役權(quán)，是雙方合意的結(jié)果。當(dāng)被臨時(shí)用地人不愿意提供土地時(shí)，可以拒絕達(dá)成合意。只要不違背新法確定的用途管制原則，完全可以由臨時(shí)用地雙方，按照平等協(xié)商、等價(jià)有償原則，訂文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專(zhuān)業(yè)解決您的法律問(wèn)題立合同解決。雙方發(fā)生糾紛時(shí)，可根據(jù)《合同法》、《民法通則》或?qū)⒊雠_(tái)的《物權(quán)法》相關(guān)條款，由法院裁決。但是可以規(guī)定雙方訂立合同后，經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)登記的地役權(quán)，方可享有物權(quán)保護(hù)。現(xiàn)有部分地方規(guī)定凡臨時(shí)用地涉及的土地為建設(shè)用地的(包括國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地)，必須經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)審批有違“民法自治”原則。當(dāng)臨時(shí)用地涉及的土地為農(nóng)用地、未利用地時(shí)，為防止臨時(shí)用地者擅自改變土地用途，在臨時(shí)用地上建設(shè)永久性或長(zhǎng)期性的建筑物、構(gòu)筑物，或者臨時(shí)用地期滿無(wú)法恢復(fù)土地原狀造成農(nóng)用地毀損，則必須經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)事前批準(zhǔn)，國(guó)土資源管理部門(mén)依法行使國(guó)家賦予的土地用途管制權(quán)。只有經(jīng)依法批準(zhǔn)后，用地雙方方可簽訂臨時(shí)土地使用合同。臨時(shí)用地的審批權(quán)應(yīng)由市、縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)行使為宜，而且宜規(guī)定僅限于臨時(shí)占用、使用農(nóng)用地和未利用地的情況需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。主要理由：一是臨時(shí)用地時(shí)間短，而且合同必設(shè)條款中有期滿必須恢復(fù)用地原狀歸還土地作為保證，對(duì)占用農(nóng)用地的還可規(guī)定預(yù)先繳納部分耕地開(kāi)墾費(fèi)等強(qiáng)化對(duì)農(nóng)用地的保護(hù)。二是對(duì)臨時(shí)用地的監(jiān)管、土地登記等工作主要在縣(市)國(guó)土資源管理部門(mén)。三是設(shè)立多級(jí)審批，落實(shí)和監(jiān)管的效率較低，增加各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的工作量，降低行政效率。文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專(zhuān)業(yè)解決您的法律問(wèn)題 科學(xué)規(guī)范臨時(shí)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)臨時(shí)用地雙方為一般民事主體且臨時(shí)占用、使用建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)由雙方平等協(xié)商，由臨時(shí)用地者給予被臨時(shí)用地者適當(dāng)補(bǔ)償，對(duì)此不宜規(guī)定上下限。但對(duì)基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時(shí)用地的，應(yīng)當(dāng)對(duì)被臨時(shí)用地者要求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利予以一定限制，防止漫天要價(jià)，損害公共利益。補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)規(guī)定在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)，原則上等于或略高于臨時(shí)用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用之和，以及用地期間因臨時(shí)用地行為給被用地者生產(chǎn)和生活帶來(lái)的直接損失。如果雙方合同中約定臨時(shí)用地期滿，由臨時(shí)用地者負(fù)責(zé)恢復(fù)土地原狀的，則只需對(duì)直接損失給予補(bǔ)償。對(duì)于非直接損失，可以不予補(bǔ)償或給予少量合理補(bǔ)償。基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時(shí)占用、使用農(nóng)用地的，為在保障建設(shè)的同時(shí)切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，避免農(nóng)用地質(zhì)量下降，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)用的最低和最高標(biāo)準(zhǔn)。最低標(biāo)準(zhǔn)除包括臨時(shí)用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用外，還應(yīng)包括按該土地前2～3年平均年產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償?shù)慕痤~，而最高標(biāo)準(zhǔn)則可以規(guī)定為臨時(shí)用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用，以及該土地平均年產(chǎn)值3～5倍的金額之和。臨時(shí)占用、使用未利用地的，原則上不存在補(bǔ)償費(fèi)用問(wèn)題。但是對(duì)集體所有未利用地，為保障農(nóng)民的權(quán)益，筆者認(rèn)為可以參照集體所有農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低予以規(guī)定。文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專(zhuān)業(yè)解決您的法律問(wèn)題因搶險(xiǎn)救災(zāi)需要征用公民或法人擁有所有權(quán)或使用權(quán)的土地的，可按照基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時(shí)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定。 規(guī)范臨時(shí)用地合同的簽訂新法規(guī)定臨時(shí)土地使用合同由臨時(shí)用地者與有關(guān)國(guó)土資源管理部門(mén)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂。筆者認(rèn)為不妥，因?yàn)閮烧叨际桥R時(shí)占用使用土地的土地所有權(quán)人或其代表，忽略了土地使用者的權(quán)利。因臨時(shí)用地行為主要對(duì)他人土地使用權(quán)造成妨害，因此，從保護(hù)物權(quán)的角度出發(fā)，臨時(shí)用地合同的簽訂，應(yīng)在臨時(shí)用地者和被占用使用土地的土地使用權(quán)人之間進(jìn)行。對(duì)于臨時(shí)占用未利用土地，由于尚未確定土地使用權(quán)人，臨時(shí)用地者只需與所有權(quán)人或所有權(quán)人代表簽訂臨時(shí)用地合同。除特殊性臨時(shí)用地外，一般性臨時(shí)用地發(fā)生在地位平等的一般民事主體之間的民事法律行為，設(shè)立的土地權(quán)利是地役權(quán)，因此，臨時(shí)用地合同屬于平等民事主體的當(dāng)事人之間訂立的經(jīng)濟(jì)合同，作為經(jīng)濟(jì)合同，它必須首先要滿足合同有效成立的一般要件，即具備主體合格，文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專(zhuān)業(yè)解決您的法律問(wèn)題內(nèi)容合法，當(dāng)事人意思表示真實(shí)三要素即可。但臨時(shí)用地涉及農(nóng)用地和未利用地時(shí)，臨時(shí)用地合同的簽訂必須先經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn)，方能有效成立。總之，為規(guī)范臨時(shí)用地合同的簽訂和管理，在今后制訂臨時(shí)用地管理辦法時(shí)應(yīng)對(duì)臨時(shí)用地的數(shù)量及位置、臨時(shí)用地的用途、臨時(shí)用地的期限、土地補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額及支付方式、歸還土地時(shí)土地應(yīng)恢復(fù)的狀況、雙方當(dāng)事人違反合同應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、雙方當(dāng)事人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)載明的其他事項(xiàng)等主要條款進(jìn)行規(guī)定。其中臨時(shí)用地的用途和歸還土地時(shí)土地應(yīng)恢復(fù)的狀況是最重要的條款，不可或缺。注釋:[1] 佟柔主編：《民法原理》，152頁(yè)，北京，法律出版社，1989[2][M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.