【正文】 ，行政機關(guān)應當向社會公告，并舉行聽證。另外，應當完善“法律、法規(guī)、規(guī)章”中對于“應當聽證的事項”的規(guī)定。因為如果沒有在法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定配套的應當聽證事項的規(guī)定，那么《行政處罰法》的這條規(guī)定也就等于一紙空文。其次，修改處罰機關(guān)依申請舉行聽證的規(guī)定。修改后的規(guī)定在語言表述上不應將處罰機關(guān)的“告之”作為當事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當遇到法律規(guī)定當事人可以提出聽證請求的處罰案件時，處罰機關(guān)應當主動告知當事人有權(quán)要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機關(guān)沒有履行告之義務，當事人也可以直接向處罰機關(guān)提出聽證要求，處罰機關(guān)在接到當事人申請后應按照規(guī)定啟動聽證程序。最后，要完善通知規(guī)定。(1)完善通知的內(nèi)容。處罰機關(guān)舉行聽證，做出處罰決定前，應當告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點，以確保相對人有效行使抗辯權(quán)，從而保證行政處罰決定的適當性與合法性。只是籠統(tǒng)地規(guī)定應當告知及聽證舉行的時間、地點，而不涉及聽證的主要問題，相對人就無法做必要的聽證準備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權(quán)利。(2)規(guī)定通知的方式。通知的方式一般應采用書面的方式進行，必要時，可以進行公告。實踐中聽證前的告知通常采用三種方式:一是書面直接送達，二郵寄告知，三是公告送達。各地及各部門實施行政處罰法的具體辦法除規(guī)定上述三種送達方式外，還包括委托送達，口頭告知等3。(四)建立規(guī)范的聽證主持人制度首先要確保主持人的中立性、專業(yè)性。正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進程的技巧一樣，主持人也應當在聽證中保持中立性、專業(yè)性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對待所有參與聽證的主體。惟有專業(yè)，才能確保行政聽證高質(zhì)量地順利進行。在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒他國的做法，建立行政聽證官制度。而后面則是發(fā)揮行政機關(guān)法制工作機構(gòu)在聽證中的積極作用。我國大多數(shù)行政機關(guān)內(nèi)部設有法制機構(gòu)或?qū)ｉT工作人員，負責本機關(guān)的法律事物。經(jīng)過多年建設，這些法制機構(gòu)及工作人員已有相當規(guī)模，他們在處理法律事務過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識和經(jīng)驗，他們相對獨立于執(zhí)法調(diào)查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔本機關(guān)的聽證主持人工作是適宜的。總之，應當盡可能確保主持人的中立性、專業(yè)性?？紤]到在中國建立此項制度的較大困難，目前以采用中策為宜。其次要明確主持人的職權(quán)。建立規(guī)范的聽證主持人制度還應當明確主持人的職權(quán)。從主持人的性質(zhì)來看，他應當享有指揮聽證程序進行的權(quán)力。還有一點很重要，就是應當考慮賦予主持人就案件做出建議性決定的權(quán)力。一方面是因為他主持聽證，對案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因為行政機關(guān)作決定的人員可能沒有參與整個聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時間內(nèi)根據(jù)或充分考慮這些材料做出公正合理的決定，因此，作決定時事實上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會涉及一些需要作全盤考慮的事項，而主持人對此可能會缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終做出。行政法官在法律規(guī)定的情形下可作初步?jīng)Q定和建議性決定。對于初步?jīng)Q定，行政機關(guān)可以進行主動復議，以糾正偏向，建議性決定也主要是提供行政機關(guān)作最后決定時參考。這就較好地界定了機關(guān)首長與聽證主持人之間的職責范圍。(五)明確、強化聽證對最終決定的效力發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性。聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問題，因為聽證制度的設計是將對實體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對行政機關(guān)做出決定沒有任何約束力，當事人主張未能反映在決定中，則聽證會的進行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費人力、物力，降低行政效率，對當事人的心理也造成嚴重傷害，增加了當事人對行政決定的抵觸情緒。作為一項高成本的制度，確保聽證會能對最終做出正確決定真正發(fā)揮作用，是這項制度的生命力所在。建議應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。我認為，為了充分發(fā)揮行政處罰聽證程序的效能，應當在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即:處罰機關(guān)對經(jīng)過處罰聽證做出的處罰決定只能以案卷為根據(jù)，其中的證據(jù)以及有關(guān)文書必須是經(jīng)過處罰聽證所查證屬實的。不能在案卷以外，以當事人所未知悉和未辯論的事實作為依據(jù)。如果處罰機關(guān)要采用聽證案卷記錄以外的事實和證據(jù)，必須告知當事人，并對其提供辯論的機會或重開聽證會。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對強化聽證程序意識，保障當事人聽證的合法權(quán)益，防止處罰機關(guān)濫用職權(quán)意義重大。同時，這一制度的建立，也有助于凸現(xiàn)聽證主持人所作的聽證報告書的作用。這對于強化聽證主持人的權(quán)利義務觀念，促進聽證主持人的規(guī)范化建設將起到積極的作用。(六)聽證形式的多樣化我國應在完善和規(guī)范行政處罰基本聽證程序的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴大而導致效率低下。第一，可以規(guī)定非正式聽證。聽證可以分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當事人一方有權(quán)對另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見，進行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機關(guān)必須根據(jù)聽證的記錄做出決定的程序。非正式聽證是指行政機關(guān)在制定法規(guī)或做出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關(guān)參考，行政機關(guān)不須基于記錄做出決定。非正式聽證是處罰公開的體現(xiàn)，一方面可以增進處罰機關(guān)吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學、適當。另一方面可以彌補正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規(guī)定非正式聽證也是對《行政處罰法》規(guī)定的當事人陳述權(quán)、申辯權(quán)的具體落實和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質(zhì)上是行政機關(guān)提供給相對人對將做出的行政決定陳述、申辯的機會和權(quán)利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽證對于相對人權(quán)利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權(quán)利的行使，更能增加許可機關(guān)保障相對人權(quán)利和依法行政的責任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認為對于那些關(guān)系公眾切身利益的處罰事項以及處罰機關(guān)必須采取正式聽證程序的，處罰機關(guān)應遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機關(guān)可以適用非正式聽證。第二，可以實行繁簡分立原則。行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。聽證程序也可以根據(jù)具體情況適用繁簡不同的一般程序和簡易程序。一般說來，涉及社會或相對一方權(quán)益越大，適用的程序就應越嚴密。反之，可以考慮采用簡單、便捷一些的聽證程序。這里面實際上有個利益權(quán)衡問題，即在被保護的利益和因此產(chǎn)生的各種消耗之間進行權(quán)衡，以期不導致得不償失的后果。當然，在適用非正式、簡易聽證程序?qū)崿F(xiàn)行政效率目標的同時，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權(quán)和陳述、申辯權(quán)。這兩項權(quán)利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡單的聽證形式，也必須確保當事人這兩項權(quán)利，確保效率不脫離公正。第三，可以增加關(guān)于聽證權(quán)力救濟的規(guī)定。主要就是增加事后聽證的規(guī)定，目前的行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。聽證在行政處罰決定做出之前事先進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定做出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機關(guān)必須立即做出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害，而行政決定的行為又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在時間上予以變通，舉行事后的聽證以救濟當事人的權(quán)利。四、結(jié)語一方面，我國《行政處罰法》關(guān)于聽證的規(guī)定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十余年。因此，導致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規(guī)定，也己經(jīng)不能適應聽證發(fā)展趨勢和處罰實踐的需要。這些都嚴重影響到行政處罰聽證制度功能的發(fā)揮。所以，我認為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務應盡快修改《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定，重點放在擴大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動聽證的程序、建立規(guī)范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補來解決是不夠的。我們期待能有一部統(tǒng)一的行政程序法典或者統(tǒng)一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內(nèi)的行政聽證程序進行全面的規(guī)定。這對于統(tǒng)一聽證規(guī)則，發(fā)揮聽證制度在行政處罰領(lǐng)域以及其他各個行政領(lǐng)域的積極作用有著重要的意義。另一方面，行政處罰聽證制度順應了市場經(jīng)濟和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，它必將隨著我國市場積極和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也必將為行政工作帶來新的契機，帶動行政處罰向民主、法制、公開、正義的方向前進。對處于一個經(jīng)濟、民主和法制處于上升時期，熱切期待著通過比較與鑒定完善法制與民主的中國人來說，唯有實實在在地理性認識，發(fā)現(xiàn)不足，彌補缺陷，才能使聽證制度在潛移默化中在中國這塊黃土地上生根開花。注釋1蘇力.《法治及其本土資源》[M].北京:中國政法大學出版社，、[J].《江蘇公安專科學校學報》，、[M].北京: 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