【正文】 ，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證。另外，應(yīng)當(dāng)完善“法律、法規(guī)、規(guī)章”中對于“應(yīng)當(dāng)聽證的事項”的規(guī)定。因為如果沒有在法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定配套的應(yīng)當(dāng)聽證事項的規(guī)定，那么《行政處罰法》的這條規(guī)定也就等于一紙空文。其次，修改處罰機(jī)關(guān)依申請舉行聽證的規(guī)定。修改后的規(guī)定在語言表述上不應(yīng)將處罰機(jī)關(guān)的“告之”作為當(dāng)事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當(dāng)遇到法律規(guī)定當(dāng)事人可以提出聽證請求的處罰案件時，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動告知當(dāng)事人有權(quán)要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機(jī)關(guān)沒有履行告之義務(wù)，當(dāng)事人也可以直接向處罰機(jī)關(guān)提出聽證要求，處罰機(jī)關(guān)在接到當(dāng)事人申請后應(yīng)按照規(guī)定啟動聽證程序。最后，要完善通知規(guī)定。(1)完善通知的內(nèi)容。處罰機(jī)關(guān)舉行聽證，做出處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點，以確保相對人有效行使抗辯權(quán)，從而保證行政處罰決定的適當(dāng)性與合法性。只是籠統(tǒng)地規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知及聽證舉行的時間、地點，而不涉及聽證的主要問題，相對人就無法做必要的聽證準(zhǔn)備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權(quán)利。(2)規(guī)定通知的方式。通知的方式一般應(yīng)采用書面的方式進(jìn)行，必要時，可以進(jìn)行公告。實踐中聽證前的告知通常采用三種方式:一是書面直接送達(dá)，二郵寄告知，三是公告送達(dá)。各地及各部門實施行政處罰法的具體辦法除規(guī)定上述三種送達(dá)方式外，還包括委托送達(dá)，口頭告知等3。(四)建立規(guī)范的聽證主持人制度首先要確保主持人的中立性、專業(yè)性。正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進(jìn)程的技巧一樣，主持人也應(yīng)當(dāng)在聽證中保持中立性、專業(yè)性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對待所有參與聽證的主體。惟有專業(yè)，才能確保行政聽證高質(zhì)量地順利進(jìn)行。在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒他國的做法，建立行政聽證官制度。而后面則是發(fā)揮行政機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)在聽證中的積極作用。我國大多數(shù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)有法制機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT工作人員，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)的法律事物。經(jīng)過多年建設(shè)，這些法制機(jī)構(gòu)及工作人員已有相當(dāng)規(guī)模，他們在處理法律事務(wù)過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識和經(jīng)驗，他們相對獨立于執(zhí)法調(diào)查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔(dān)本機(jī)關(guān)的聽證主持人工作是適宜的。總之，應(yīng)當(dāng)盡可能確保主持人的中立性、專業(yè)性?？紤]到在中國建立此項制度的較大困難，目前以采用中策為宜。其次要明確主持人的職權(quán)。建立規(guī)范的聽證主持人制度還應(yīng)當(dāng)明確主持人的職權(quán)。從主持人的性質(zhì)來看，他應(yīng)當(dāng)享有指揮聽證程序進(jìn)行的權(quán)力。還有一點很重要，就是應(yīng)當(dāng)考慮賦予主持人就案件做出建議性決定的權(quán)力。一方面是因為他主持聽證，對案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因為行政機(jī)關(guān)作決定的人員可能沒有參與整個聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時間內(nèi)根據(jù)或充分考慮這些材料做出公正合理的決定，因此，作決定時事實上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會涉及一些需要作全盤考慮的事項，而主持人對此可能會缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終做出。行政法官在法律規(guī)定的情形下可作初步?jīng)Q定和建議性決定。對于初步?jīng)Q定，行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行主動復(fù)議，以糾正偏向，建議性決定也主要是提供行政機(jī)關(guān)作最后決定時參考。這就較好地界定了機(jī)關(guān)首長與聽證主持人之間的職責(zé)范圍。(五)明確、強(qiáng)化聽證對最終決定的效力發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性。聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問題，因為聽證制度的設(shè)計是將對實體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對行政機(jī)關(guān)做出決定沒有任何約束力，當(dāng)事人主張未能反映在決定中，則聽證會的進(jìn)行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費人力、物力，降低行政效率，對當(dāng)事人的心理也造成嚴(yán)重傷害，增加了當(dāng)事人對行政決定的抵觸情緒。作為一項高成本的制度，確保聽證會能對最終做出正確決定真正發(fā)揮作用，是這項制度的生命力所在。建議應(yīng)在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。我認(rèn)為，為了充分發(fā)揮行政處罰聽證程序的效能，應(yīng)當(dāng)在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即:處罰機(jī)關(guān)對經(jīng)過處罰聽證做出的處罰決定只能以案卷為根據(jù)，其中的證據(jù)以及有關(guān)文書必須是經(jīng)過處罰聽證所查證屬實的。不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉和未辯論的事實作為依據(jù)。如果處罰機(jī)關(guān)要采用聽證案卷記錄以外的事實和證據(jù)，必須告知當(dāng)事人，并對其提供辯論的機(jī)會或重開聽證會。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對強(qiáng)化聽證程序意識，保障當(dāng)事人聽證的合法權(quán)益，防止處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)意義重大。同時，這一制度的建立，也有助于凸現(xiàn)聽證主持人所作的聽證報告書的作用。這對于強(qiáng)化聽證主持人的權(quán)利義務(wù)觀念，促進(jìn)聽證主持人的規(guī)范化建設(shè)將起到積極的作用。(六)聽證形式的多樣化我國應(yīng)在完善和規(guī)范行政處罰基本聽證程序的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴(kuò)大而導(dǎo)致效率低下。第一，可以規(guī)定非正式聽證。聽證可以分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當(dāng)事人一方有權(quán)對另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見，進(jìn)行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽證的記錄做出決定的程序。非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或做出行政裁決時，只需給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會，以提供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)不須基于記錄做出決定。非正式聽證是處罰公開的體現(xiàn)，一方面可以增進(jìn)處罰機(jī)關(guān)吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學(xué)、適當(dāng)。另一方面可以彌補(bǔ)正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規(guī)定非正式聽證也是對《行政處罰法》規(guī)定的當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)的具體落實和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強(qiáng)、效率高的特點。聽證本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)提供給相對人對將做出的行政決定陳述、申辯的機(jī)會和權(quán)利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽證對于相對人權(quán)利的保障在形式上更為嚴(yán)格，更有利于相對人權(quán)利的行使，更能增加許可機(jī)關(guān)保障相對人權(quán)利和依法行政的責(zé)任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認(rèn)為對于那些關(guān)系公眾切身利益的處罰事項以及處罰機(jī)關(guān)必須采取正式聽證程序的，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機(jī)關(guān)可以適用非正式聽證。第二，可以實行繁簡分立原則。行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。聽證程序也可以根據(jù)具體情況適用繁簡不同的一般程序和簡易程序。一般說來，涉及社會或相對一方權(quán)益越大，適用的程序就應(yīng)越嚴(yán)密。反之，可以考慮采用簡單、便捷一些的聽證程序。這里面實際上有個利益權(quán)衡問題，即在被保護(hù)的利益和因此產(chǎn)生的各種消耗之間進(jìn)行權(quán)衡，以期不導(dǎo)致得不償失的后果。當(dāng)然，在適用非正式、簡易聽證程序?qū)崿F(xiàn)行政效率目標(biāo)的同時，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權(quán)和陳述、申辯權(quán)。這兩項權(quán)利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡單的聽證形式，也必須確保當(dāng)事人這兩項權(quán)利，確保效率不脫離公正。第三，可以增加關(guān)于聽證權(quán)力救濟(jì)的規(guī)定。主要就是增加事后聽證的規(guī)定，目前的行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導(dǎo)致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。聽證在行政處罰決定做出之前事先進(jìn)行，以避免當(dāng)事人陷入不可彌補(bǔ)的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定做出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機(jī)關(guān)必須立即做出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補(bǔ)的損害，而行政決定的行為又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在時間上予以變通，舉行事后的聽證以救濟(jì)當(dāng)事人的權(quán)利。四、結(jié)語一方面，我國《行政處罰法》關(guān)于聽證的規(guī)定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十余年。因此，導(dǎo)致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規(guī)定，也己經(jīng)不能適應(yīng)聽證發(fā)展趨勢和處罰實踐的需要。這些都嚴(yán)重影響到行政處罰聽證制度功能的發(fā)揮。所以，我認(rèn)為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務(wù)應(yīng)盡快修改《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定，重點放在擴(kuò)大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動聽證的程序、建立規(guī)范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當(dāng)然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補(bǔ)來解決是不夠的。我們期待能有一部統(tǒng)一的行政程序法典或者統(tǒng)一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內(nèi)的行政聽證程序進(jìn)行全面的規(guī)定。這對于統(tǒng)一聽證規(guī)則，發(fā)揮聽證制度在行政處罰領(lǐng)域以及其他各個行政領(lǐng)域的積極作用有著重要的意義。另一方面，行政處罰聽證制度順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，它必將隨著我國市場積極和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也必將為行政工作帶來新的契機(jī)，帶動行政處罰向民主、法制、公開、正義的方向前進(jìn)。對處于一個經(jīng)濟(jì)、民主和法制處于上升時期，熱切期待著通過比較與鑒定完善法制與民主的中國人來說，唯有實實在在地理性認(rèn)識，發(fā)現(xiàn)不足，彌補(bǔ)缺陷，才能使聽證制度在潛移默化中在中國這塊黃土地上生根開花。注釋1蘇力.《法治及其本土資源》[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，、[J].《江蘇公安?？茖W(xué)校學(xué)報》，、[M].北京: 同心出版社, [J].《中外法學(xué)》，[J].《法制與經(jīng)濟(jì)》，.《我國聽證程序研究》[M].北京：中國法制出版社，、牛凱主.《以案說法行政處罰篇》[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,.《行政法與行政訴訟法》[M].北京：北京大學(xué)出版社,.《行政程序立法研究》[M].北京：法律出版社,.《完善行政處罰聽證程序制度的若干建議》[J].《福建法學(xué)》，.《行政法制度建構(gòu)與判例研究》[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,[ 1 ] [ J ].重慶行政, 2006版.[ 2 ] [M ].北京: 中國法制出版社, 2005版.[ 3 ] [ J ].中外法學(xué), 1998版.[ 4 ] [D ].哈爾濱: 黑龍江大學(xué), 2006版.[ 5 ] [ J ].行政法學(xué)研究,2006版.[ 6 ] [M ].北京: 中國法制出版,2004版.[ 7 ] [M ].北京: 法律出版社,2005版.[ 8 ] 宋春雨.《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》的理解與適用(上).[ 9 ] [ J ].河北法學(xué), 許燕