【正文】 的范疇內(nèi)不管制定怎樣的財政管理體制，其管理措施產(chǎn)生的作用都不會大，反而會因財政管理不到位，引發(fā)一些財政管理、財政支出、財政考核等方面的問題，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨立財政職能財政聯(lián)邦制理論認(rèn)為，從經(jīng)濟效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動機）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個客觀事實，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務(wù)偏好信息（以及成本信息）方面，由于更貼近當(dāng)?shù)鼐用穸哂刑烊坏膬?yōu)勢（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)方面具有最佳優(yōu)勢。然而，就我國的實際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，名義上是基層財政，但一直缺少相應(yīng)的財力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制后，基層財政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運轉(zhuǎn)、保工資更加困難。近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財政供養(yǎng)人員上劃，稅務(wù)、金融、工商等機構(gòu)己經(jīng)按經(jīng)濟區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的配套環(huán)境己經(jīng)發(fā)生重大變化。財政系統(tǒng)如仍堅持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財政機構(gòu)，已經(jīng)喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內(nèi)容就更虛了，在省地方財政級次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱不上一級財政。作為一級財政的作用和必要性，已經(jīng)不復(fù)存在。統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項目管理辦法，一切開支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財政另行撥付。無論是從稅源的分布情況、預(yù)算管理級次、金庫的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的設(shè)置來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，簡化財政級次，由縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實施統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制。四、對策建議處理好縣鄉(xiāng)兩級政府之間的財政關(guān)系，關(guān)鍵就是要科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級事權(quán)和財權(quán)。就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政實施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級收入不再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅收任務(wù)，國稅、地稅及財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級收入。同時，取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入數(shù)量不再作為評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?？h級財政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應(yīng)由縣級財政按照部門預(yù)算的原則統(tǒng)一核定后給予財力轉(zhuǎn)移支付補助?；鶎痈刹靠梢詫r間和精力用在發(fā)展地方經(jīng)濟和社會事業(yè)上。鼓勵稅源建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)取消后，其對稅源建設(shè)、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當(dāng)?shù)貙嶋H，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的個人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補充業(yè)務(wù)支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。防范新增債務(wù)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)。例如，對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎代補及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財政赤字。對縣級以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)配套經(jīng)費由縣級全額承擔(dān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)。抓好過渡期管理實施財政管理體制改革是在縣級以上財政部門繼續(xù)實施分稅制前提下進行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制更替需要過渡性的政策和時間。過渡期間，要堅持利益分配格局、預(yù)算管理權(quán)限、資金管理和財務(wù)審批權(quán)限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展?！緟⒖嘉墨I】[1] Jean Oi，F(xiàn)iscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism[J].World Politics，1992（10）.[2] 周飛舟：分稅制十年:制度及其影響[J].中國社會科學(xué)，2006（6）.[3] 賈康、白景明：縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新[J].經(jīng)濟研究，2002（2）.[4] 朱清：從國際比較視角看我國的分稅制改革[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2010（3）.[5] 王春娟、焦雨生：分稅制下的縣財政來源分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟，2007（4）.第五篇：淺議鄉(xiāng)村兩級負(fù)債的成因及對策淺議鄉(xiāng)村兩級負(fù)債的成因及對策當(dāng)前，巨額的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已經(jīng)像一座大山，壓得農(nóng)民和基層干部喘不過氣來。鄉(xiāng)村兩級負(fù)債范圍之廣，數(shù)目之大，已到了觸目驚心的地步。據(jù)國家權(quán)威部門調(diào)查得出的保守數(shù)據(jù)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)，目前負(fù)債２０００億元之巨，覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，６０％以上的鄉(xiāng)村負(fù)債，平均債務(wù)為４００萬元，村組負(fù)債的比例更高。深入地分析鄉(xiāng)村負(fù)債成因，盡快拿出解決方案，已到了刻不容緩的地步?；诖?，我們從２００5年初開始，對XX縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題進行了深入的調(diào)查研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因縣轄１７個鎮(zhèn)，６２５個行政村，人口１３９萬，其中農(nóng)業(yè)人口９８萬，耕地１７０萬畝。２００4年，全縣鎮(zhèn)級債務(wù)總額為１．４億元，其中金融系統(tǒng)貸款占５０％，單位借款占１２％，個人借款及其他占３８％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平５００萬元，其中債務(wù)超過千萬的有四個。６２５個行政村債務(wù)總額為６．９億元，村平１１０萬元，其中金融系統(tǒng)貸款占３０．４％，單位借款占２．９％，個人借款及其他占６６．７％。村級負(fù)債總額超過３０００萬元的有六個鎮(zhèn)，最高的鎮(zhèn)達６０００萬元，尤其是近三年來，債務(wù)的增長十分驚人，２００4年全縣村鎮(zhèn)兩級債務(wù)與當(dāng)年財政總收入的比率已達４倍以上。當(dāng)前鎮(zhèn)村兩級形成巨額債務(wù)的原因如下：１、經(jīng)濟欠發(fā)達，財政拮據(jù)，為保證正常運轉(zhuǎn)而形成債務(wù)。雖然我國工業(yè)化步伐日益加快，但廣大農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟還不夠發(fā)達，財政來源的大頭在農(nóng)業(yè)。在缺乏工業(yè)支撐的情況下，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能?！俺燥垺保簧汆l(xiāng)鎮(zhèn)甚至成了“饑餓”財政、“空殼”財政。如鎮(zhèn)每年僅支付干部教師工資就需１２００多萬元，而該鎮(zhèn)一年的可用財力只有６００多萬元，僅發(fā)工資一項就缺口６００多萬元，只有借債度日。２、上級層層加壓，硬性達標(biāo)帶來巨額債務(wù)。上級規(guī)定的達標(biāo)項目很多，并且大多采取“下硬指標(biāo)，定硬任務(wù)，結(jié)硬仗”的辦法。為完成上級下達的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組只好舉債達標(biāo)。如按照上級關(guān)于減輕基層報刊負(fù)擔(dān)的精神和下達的任務(wù)，縣２００4年黨報黨刊共需５００萬元，而按政策規(guī)定，報刊費不能超過“三提”管理費的４％，鎮(zhèn)村兩級用于公費訂閱的報刊資金只有１１０萬元，缺口的４００萬元只有靠負(fù)債來彌補。全縣村級負(fù)債的６．９億元中，有１．３億元用在了“達標(biāo)”建設(shè)上，僅“普九”建設(shè)一項，村組就背上了８５００萬元的債務(wù)包袱。３、部分領(lǐng)導(dǎo)追求政績，超前建設(shè)，增加了債務(wù)。前些年，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧本地財力和群眾承受能力，為追求政績，不惜高息舉債，盲目上項目、鋪攤子，興辦的項目、企業(yè)等或因達不到規(guī)模，盲目重復(fù)建設(shè)等問題而擱淺；或因體制不順、機制不活、管理落后、技術(shù)不高等原因而破產(chǎn)、倒閉，給農(nóng)村丟下了一個又一個爛攤子。當(dāng)然，這中間也有決策失誤增加債務(wù)的成分。前些年一些地方出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大財力的良好愿望，興辦各種集體企業(yè)，搞“村村點火，戶戶冒煙”，卻由于當(dāng)時人才、信息、技術(shù)、管理、市場變化等原因，一陣風(fēng)吹過一場空，留下一堆高額投資債務(wù)?？h前幾年僅用于興辦企業(yè)和基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就分別負(fù)債５８００萬元、４２００萬元。４、稅費難收，借款上交，利息形成債務(wù)。由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對較重，一遇上災(zāi)年，農(nóng)村稅費就很難收繳，鎮(zhèn)村兩級為完成任務(wù)，只好高息借款，有的月息甚至達到２０％。縣欠費農(nóng)戶已由１９９５年的０．６萬戶上升到２０００年的２萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的８％以上。到２０００年，鎮(zhèn)村特別是村借債上繳稅費累計達４．４億元。欠款農(nóng)戶越多，借債也就隨之高漲；越不好借，利息也就越高，債務(wù)“雪球”也就越滾越大。５、管理存在漏洞，揮霍浪費嚴(yán)重，使負(fù)債雪上加霜。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組理財意識不強，制度不健全，帳目不清，管理混亂，也造成了數(shù)額不小的債務(wù)?；饡€存在的時候，少數(shù)地方都把基金會當(dāng)成隨收隨支的“小銀行”。在管理費用上，由于財務(wù)管理混亂，鋪張浪費、大吃大喝現(xiàn)象依然存在，全縣僅村組招待費開支就欠債１０００多萬元?？陀^辯證地看待鄉(xiāng)村兩級負(fù)債問題１、負(fù)債帶來的危害性不容忽視。由鎮(zhèn)村財務(wù)狀況的惡化帶來的種種負(fù)面影響已經(jīng)越來越明顯的表現(xiàn)出來。一是基層政權(quán)職能弱化，該辦的辦不了，所承擔(dān)的公共職能和社會基本保障職能無法實現(xiàn)，甚至有的政府機構(gòu)長期處于癱瘓狀態(tài)。二是制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。在吃飯都不能完全保證的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能拆東墻補西墻，甚至向農(nóng)民亂攤派亂集資，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入不足，影響了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性。三是導(dǎo)致基層政權(quán)不穩(wěn)，社會不穩(wěn)定因素增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在赤字和債務(wù)的壓力下，將全部精力放在了“抓收入”、跑借貸應(yīng)付“吃飯”及債務(wù)官司上，無力顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他日常工作和經(jīng)濟建設(shè)。沉重的債務(wù)不僅會拖垮鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，危及財政基礎(chǔ)，而且嚴(yán)重?fù)p害黨群、干群關(guān)系，影響黨和政府的威信及基層政權(quán)的鞏