【正文】 ，承擔著公共事務管理職能。建國初期，適應計劃經(jīng)濟體制的需要，國家直接承擔了人民從“搖籃”到“墳墓”的很多建設事業(yè)，如教育、醫(yī)療、科學、文化、衛(wèi)生、廣播電視、社會福利等。目前，事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體。除了教育、醫(yī)療等基本公共服務職能外，有些事業(yè)單位在成立之初就被賦予了行政管理職能，例如中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會[6]?！秶鴦赵簷C構改革方案（2003）》提出設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會），性質為國務院直屬的正部級事業(yè)單位，其主要職責：擬訂有關銀行業(yè)監(jiān)管的政策法規(guī)，負責市場準入和運行監(jiān)督，依法查處違法違規(guī)行為等。因此，我國事業(yè)單位與國家行政機關之間并沒有嚴格的涇渭分明的界限，兩者共同承擔著國家管理的職能。第二，機構改革帶來的機構撤并和職能下放，導致部分行政機關轉變?yōu)槭聵I(yè)單位性質，卻仍然承擔著原由的行政管理職能。改革開放以來，我國先后進行了六次集中的機構改革，分別實施于1982年、1988年，1993年，1998年，2003年，2008年。每一次機構改革都致力于政府職能的調整，都伴隨著機構的撤銷、合并。以北京市農(nóng)機監(jiān)理機構為例。1978年，為加強農(nóng)機監(jiān)理工作，減少農(nóng)機安全事故，北京市決定在農(nóng)業(yè)局下設農(nóng)機監(jiān)理處。1994年，為了機構改革的需要，北京市農(nóng)機局改為農(nóng)機總公司（1997年又改名為興東方實業(yè)有限公司），屬于行政性公司，下設農(nóng)機監(jiān)理處。1998年，北京市編辦發(fā)文決定成立北京市農(nóng)機監(jiān)理總站，性質為正處級事業(yè)單位，名義上屬于農(nóng)委，掛靠興東方實業(yè)有限公司。2000年，適應新一輪機構改革需要，北京市農(nóng)機局、水產(chǎn)局、畜牧局、農(nóng)業(yè)局，“四局合一”，成立新的農(nóng)業(yè)局。由此，隨著機構改革的實施，北京市農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)理的職能由原有的行政機關內設機構——農(nóng)機監(jiān)理處轉變?yōu)槭聵I(yè)單位性質的農(nóng)機監(jiān)理總站[7]承擔。第三，行政授權進一步強化了事業(yè)單位承擔越來越多原由行政機關承擔的職能。20世紀70年代以來，發(fā)達國家掀起了一場以提高效率為宗旨的“新公共管理運動”的行政改革浪潮，強調在政府中引入競爭機制，借鑒企業(yè)管理的先進經(jīng)驗。如何提高行政效率呢？政府將部分公共事務管理職能對外進行授權管理成為一種有效途徑。金偉峰在其《授權行政主體探討》一文中指出，授權主體存在的理由主要有兩方面：一是行政職能的不斷擴張。隨著國家對經(jīng)濟和社會事務干預的增強，行政權日益擴大，行政機關承擔著越來越多的社會事務，管理著越來越廣泛的公共生活，而這與機構和人員精簡的政府改革要求相矛盾，因此單靠行政機關自身力量無法滿足社會發(fā)展的需要；二是行政事務本身的特點決定了授權其他組織直接管理更為適宜，例如，某些行政事務具有技術性（如衛(wèi)生檢疫、產(chǎn)品質量監(jiān)督檢查）、臨時性（如人口普查）、群眾性（如市場物價檢查）、經(jīng)營性（如水電、煤氣等公用事業(yè)管理）。[8] 基于以上的分析，我國部分事業(yè)單位承擔的職能與行政機關承擔的職能具有一定的同質性。然而隨著國家公務員制度的實施，我國的事業(yè)單位和行政機關開始實行不同的人事管理制度，這就造成了事業(yè)單位和行政機關管理的不同。根據(jù)以責定權、以責定利的組織資源配置原則，為了保障部分事業(yè)單位能夠順利實現(xiàn)其承擔原由行政機關承擔的職能，實行參照公務員法管理制度具有一定的合理性。（三）解決好行政機構改革人員分流安置的現(xiàn)實需要回顧歷次行政機構改革，主要內容是機構的合并與消減，衡量每次行政機構改革成效的大小往往把消減機構的數(shù)量和人員作為重要的指標。那么，機構改革后，精簡的人員如何安置？原人事部部長趙東宛在其題為《機構改革勢在必行》的報告中提到人員安排的途徑時指出，“從機構改革試點城市的情況看，可以采取以下途徑：一部分人員隨著改革轉移到經(jīng)濟綜合監(jiān)督等需要加強的部門；一部分人轉移到投資公司、行業(yè)協(xié)會和信息、咨詢部門及其他社會組織?！盵9] 其中有大多數(shù)被分流到事業(yè)單位。然而，隨著公務員制度的建立，事業(yè)單位工作人員和公務員實行不同的人事制度，造成了兩類人員的不同管理?？紤]到公務員與事業(yè)單位工作人員在工資福利待遇等人事管理方面的差距，對于被分流到事業(yè)單位的原機關工作人員，其強烈要求自身待遇能夠與公務員相當。因此，為了解決好機構改革帶來的人員分流安置問題，實現(xiàn)改革的穩(wěn)慎推進，參公事業(yè)單位的存在有其現(xiàn)實必然性。四、對參公事業(yè)單位改革趨勢的思考2011年，我國發(fā)布了以《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》為核心的一系列事業(yè)單位改革文件，標志著我國事業(yè)單位改革進入了全面布局、分類推進、統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。那么在分類改革的大背景下，參公事業(yè)單位將何去何從呢？談及參公事業(yè)單位的改革趨勢，我們需要解決兩個問題：第一，沒有納入?yún)⒄展芾矸秶氖聵I(yè)單位還可不可以繼續(xù)申請參公管理，有關部門是否應該繼續(xù)審批；第二，已經(jīng)納入?yún)⒐芾矸秶氖聵I(yè)單位將如何進行改革。（一）參公管理申請和審批工作是否應該繼續(xù)問題筆者認為，在未來相當長的一段時期內，參公事業(yè)單位制度應該存在，參公管理的申請和審批工作應該繼續(xù)主要原因在于影響參公事業(yè)單位存在的因素在相當長的時期內不可能消除。由第三部分原因分析可以看出，參公事業(yè)單位的存在的原因主要是源于事業(yè)單位本身的性質、行政機構改革以及行政授權等原因造成職責同質性。同時行政機關人員分流的壓力又強化了其存在的必要性。筆者認為，在相當長的時期內，政府將致力于行政效率的提高，不得不進行機構改革和行政授權。因此，事業(yè)單位都將繼續(xù)承擔著原應由行政機關承擔的職責。根據(jù)“以責定權、以責定利”的原則，承擔原應由行政機關承擔職能的事業(yè)單位仍然需要一定的制度來提供保障其類同行政機關身份和地位。同時，只要精簡導向機構改革存在，就面臨機關人員分流的壓力。因此，筆者認為參公事業(yè)單位的制度應該繼續(xù)存在。另外，基于政策穩(wěn)定性的考量，參公事業(yè)單位制度也應該繼續(xù)存在。公共政策必須保持一定的穩(wěn)定性。朝令夕改、變化無常的政策，是最不得人心的。這樣做不僅喪失政策的嚴肅性和權威性，降低公眾對政策的信任程度，影響社會秩序的穩(wěn)定和生產(chǎn)力的發(fā)展，而且還會給政策執(zhí)行帶來許多麻煩，使政策執(zhí)行機構無所適從，導致政策難以貫徹執(zhí)行。[10]國家《公務員法》于2006年才開始執(zhí)行，參公事業(yè)單位制度的推行也僅6年的時間，有的單位可能才剛剛被批準納入管理。因此，筆者認為參公事業(yè)單位制度應該繼續(xù)存在。（二）參公事業(yè)單位的分類改革定位問題《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》提出按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。對于參公管理事業(yè)單位來說，筆者認為參公管理的事業(yè)單位應該進一步參與事業(yè)單位分類改革。顯而易見，參公事業(yè)單位承擔著法律、法規(guī)授權的公共事務管理職能，其不屬于生產(chǎn)經(jīng)營事業(yè)單位。因此，參公事業(yè)單位應該被劃入承擔行政職能類和公益類?！蛾P于承擔行政職能事業(yè)單位改革的意見》規(guī)定：承擔行政職能是指事業(yè)單位承擔行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，主要行使行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等行政職權。在參公事業(yè)單位中，很多單位都承擔著法律法規(guī)授權的行政職能，例如中央和國務院直屬事業(yè)單位中的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、電監(jiān)會、保監(jiān)會等。對于承擔行政職能的參公事業(yè)單位，應該轉為行政機關或行政機關的內設機構。根據(jù)《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》規(guī)定，從事公益服務的事業(yè)單位可細分為公益一類和公益二類。而參公事業(yè)單位承擔的是法律法規(guī)授權的公共事務管理職能，基本上都是基本公共服務，不宜由市場配置資源，例如各級氣象局和地震局。因此，除去被劃入承擔行政職能類的事業(yè)單位，其他參公事業(yè)單位均應被劃入公益二類事業(yè)單位。進一步來說，劃入公益二類的參公事業(yè)單位應該繼續(xù)保持其參公管理的身份，其工作人員繼續(xù)參照《公務員法》進行管理。參考文獻：[1][J].行政法學研究,1995（3）.[2]潘靜成 劉文華：經(jīng)濟法[M]，中國人民大學出版社，1999年，第75頁。[3]劉海洋：“平衡論”與行政法理基礎[J]，載于《理論探索》，2002（5）。[4]孫耀君：西方管理學名著提要[M]，江西人民出版社，2010，第73頁 [5][M].北京：中國人事出版社，2006.[6][M].北京：中國人事出版社，1995。[7]張郭霞：有關平衡論的發(fā)展及完善[J]，載于《理論探索》，2001（5）[8]王曉慧：事業(yè)單位參照公務員法改革提速 參公后工資普漲是誤讀（劉太剛 鄧婷婷 本文發(fā)表在《北京行政學院學報》2013年第2期）[1]王曉慧：事業(yè)單位參照公務員法改革提速 參公后工資普漲是誤讀[2]農(nóng)業(yè)部農(nóng)機監(jiān)理總站，掛牌為農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機械化技術開發(fā)推廣總站。[3] 參見孫耀君：西方管理學名著提要[M]，江西人民出版社，2010，第73頁.[4] 參見潘靜成 劉文華：經(jīng)濟法[M]，中國人民大學出版社，1999年，第75頁。[5] 參見張郭霞：有關平衡論的發(fā)展及完善[J]，載于《理論探索》，2001（5）。劉海洋：“平衡論”與行政法理基礎[J]，載于《理論探索》，2002（5）。[6] 2006年9月7日，中組部下發(fā)的《關于印發(fā)參照公務員法管理的黨中央、國務院直屬事業(yè)單位名單的通知》將銀監(jiān)會及其派出機構納入?yún)⒄展珓諉T法管理事業(yè)單位范圍。[7] 北京市農(nóng)機監(jiān)理總站于2007年獲批為參照公務員法管理事業(yè)單位。[8] 參見金偉峰：授權行政主體探討[J]，載《行政法學研究》，1995（3）[9]趙東宛：論人事制度改革[M]，中國人事出版社，1995年，第110頁 [10] 汪玉凱：公共政策[M]，中國人事出版社，2006，第3頁.