【正文】 制度的核心是土地利用總體規(guī)劃，通過土地利用總體規(guī)劃劃分每一塊土地的用途和土地使用的條件，向社會公告。農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，即在建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)，可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，否則將不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但是，本法又規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)用地需要改變土地利用規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的文件修改規(guī)劃，省級人民政府批準(zhǔn)能源、交通、水利等項(xiàng)目與省級人民政府批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃不符的，也可以先批準(zhǔn)項(xiàng)目用地，后修改規(guī)劃。2．土地利用計(jì)劃。土地利用計(jì)劃是國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制。土地利用計(jì)劃 中，包括了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的計(jì)劃，是政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的依據(jù)，即政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須在土地利用計(jì)劃控制指標(biāo)范圍之內(nèi)，不得超計(jì)劃批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。3．建設(shè)用地供應(yīng)政策。國家通過制定建設(shè)用地的供應(yīng)政策，不但有利于控制建設(shè)用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，同時，還可以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)用地政策將由國務(wù)院土地行政主管部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策制定。對國家明確禁止建設(shè)的項(xiàng)目，要禁止為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地，對國家鼓勵投資的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地。在國家對建設(shè)用地供應(yīng)不足的條件下，優(yōu)先保證國家急需的建設(shè)項(xiàng)目用地，使建設(shè)用地供應(yīng)政策對國家經(jīng)濟(jì)起到調(diào)控的輔助作用。三、建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)限。修改《土地管理法》對建設(shè)用地的供地方式作了根本性的改變，即由以前的分散按項(xiàng)目供地改為實(shí)行統(tǒng)一開發(fā)、集中供地的方式。因此，今后除一些特別的建設(shè)項(xiàng)目，必須在城市建設(shè)用地規(guī)模之外選址、并單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用外，都應(yīng)當(dāng)由縣、市人民政府按照城市規(guī)劃的要求，統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行由國務(wù)院和省級人民政府兩級審批。按此原則，下列建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：1．國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，包括按照國家基本建設(shè)程序規(guī)定，由國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告，并且在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之外需要單獨(dú)選址并申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的項(xiàng)目。由國務(wù)院和國務(wù)院主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的能源、交通、水利、礦山等項(xiàng)目，也包括中央軍委批準(zhǔn)建設(shè)的軍事項(xiàng)目的用地。雖然經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)但在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之內(nèi)建設(shè)的將按城市建設(shè)統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。2．按照基本建設(shè)的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告的道路、管線工程和大型能源、機(jī)場、水利、礦山等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之外單獨(dú)選址，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的。3．建設(shè)項(xiàng)目同時需占用城市建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)和城市建設(shè)用地規(guī)模外的土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按照建設(shè)目的要求申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并按照建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)限應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的。四、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按照規(guī)定，其批準(zhǔn)權(quán)限為：1．直轄市、省和自治區(qū)人民政府所在地城市、人口在100萬以上的城市，以及國務(wù)院指定的其他城市的城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。2．除上述城市之外的其他城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，縣和縣級市所在城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級人民政府批準(zhǔn)。3．鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)占地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級人民政府，或省級人民政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州批準(zhǔn)。其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)限相一致。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按土地利用計(jì)劃分批次批準(zhǔn)，即每個城市每年需要農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不必按照建設(shè)項(xiàng)目逐個申請辦理，而可以集中分次分批由縣、市人民政府向省級以上人民政府申請辦理。也就是通常所說的采用“批發(fā)”的辦法。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，對建設(shè)項(xiàng)目的具體供地，即“零售”，可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)，不再需要報(bào)省級以上人民政府批準(zhǔn)。這樣使市、縣人民政府在取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后可以更加注意合理用地，節(jié)約用地，統(tǒng)籌安排各業(yè)的發(fā)展，調(diào)動地方政府利用存量土地的積極性。市、縣人民政府應(yīng)對辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地合理規(guī)劃，并公布土地的合理用途，明確土地的供應(yīng)方式，利用市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制，發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用。五、其他建設(shè)項(xiàng)目占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。其主要有：1．省級以下人民政府批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告或批準(zhǔn)建設(shè)的項(xiàng)目，包括地區(qū)、設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府，縣和縣級市人民政府批準(zhǔn)建設(shè)的項(xiàng)目。2．省級人民政府批準(zhǔn)建設(shè)的除道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以外，又確需在城市建設(shè)用地規(guī)模之外建設(shè)并單獨(dú)選址的項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施等使用村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍之外土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。