【正文】 審查工作的新路子、新辦法，強化措施，加大力度，努力提高備案審查工作的質量和水平，充分發(fā)揮了行政層級監(jiān)督職能。2008年制定了《畢節(jié)地區(qū)規(guī)范性文件備案審查辦法》、《行署規(guī)范性文件制定規(guī)程》、《規(guī)范性文件備案格式》等文件，對規(guī)范性文件的規(guī)劃、調研、起草、社會參與、論證、審查、備案等每個環(huán)節(jié)都作了明確規(guī)定，規(guī)范性文件的備案審查工作日益制度化、規(guī)范化、有效化。去年以來，行署向省政府共報備規(guī)范性文件6件，審查下級行政機關規(guī)范性文件340件，清理和撤銷19件。(一)加強制度建設，努力構建上下聯(lián)動，各方配合的工作機制規(guī)范性文件備案審查工作作為政府層級監(jiān)督的重要內容，是維護法制統(tǒng)一，防止部門利益形成的重要措施。行署對此非常重視，把規(guī)范性文件的前置審查和報送備案工作寫進了《行署常務會議規(guī)則》，凡出臺規(guī)范性文件，牽頭起草部門要先送行署法制辦進行審查，沒有經過法制辦前置審查且出具書面意見的，不上會研究。為確保備案審查制度落實到位，我們進一步理順了各方面關系，加強了與有關方面的銜接與配合。一是將規(guī)范性文件備案審查明確為行署法制辦的一項工作職責，確定專人負責，細化工作職責和崗位職責。二是明確操作程序，理順行署法制部門與相關部門，以及各部門之間的關系。對規(guī)范性文件的啟動、調研、草擬、征求意見、公眾參與、討論決定、公布實施、上報備案等每一個環(huán)節(jié)，每一個相關部門的職責都進行了規(guī)范。三是注重對規(guī)范性文件的執(zhí)行情況進行追蹤，對其社會效果及時掌握了解，適時改進。四是突出行署法制辦在制發(fā)規(guī)范性文件中的作用，要求法制辦全程參與行署重點規(guī)范性文件的制定，各部門自行制定的規(guī)范性文件在公布執(zhí)行前必須經法制辦審核把關。同時要求法制辦牽頭組織對行署及各部門制定規(guī)范性文件的清理，對廢止、失效以及與新的法律法規(guī)和政策不相適應的文件及時清理或修改。(二)抓住重點，提高效率和質量 行署制定和審查規(guī)范性文件，把合法性、合理性、程序的正當性作為重點。一是嚴格規(guī)范規(guī)范性文件制定程序。對于以行署名義制發(fā)的規(guī)范性文件，首先要經行署法制機構進行合法性審查并出具書面意見，再經行署常務會議審議決定，由專員簽署發(fā)布。發(fā)布的規(guī)范性文件還要在相關媒體或行署網(wǎng)站予以公布。二是堅持有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。行署要求法制辦把備案工作的重點放到審查上，重點審查規(guī)范性文件的內容是否符合法制統(tǒng)一的原則，是否有超越權限和違反程序等情況。對審查中發(fā)現(xiàn)的問題，法制辦都按照法定程序提出處理意見或建議，及時予以糾正。制發(fā)部門不接受整改建議的，由行署下達責令通知書，限期糾正。三是嚴格遵守報備格式和報備時限。行署法制辦認真履行報備職責，對行署規(guī)范性文件及時向省政府報備?？h市人民政府和行署所屬各工作部門及時向行署報備。并要求在規(guī)范性文件公布之日起10日內，報送正式文本、制定說明各四份，備案報告、相關依據(jù)或材料各一份，統(tǒng)一格式，統(tǒng)一時限，使我區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作逐步規(guī)范化、制度化。（三）加強對規(guī)范性文件登記和監(jiān)督管理我們建立了規(guī)范性文件先行登記制度和正式登記制度，對規(guī)范性文件實行目錄管理。在部門建議行署制定規(guī)范性文件時，先行登記，由行署法制機構審查制定該規(guī)范性文件的必要性。然后再由牽頭起草部門組織起草，經法制辦進行審查后，提交專員常務會議研究。在正式行文后由行署法制辦進行登記，納入正式目錄，有關正式文本和電子文本、資料也一并歸檔，既加強了對規(guī)范性文件的監(jiān)督，也就方便了對規(guī)范性文件管理和及時清理。(四)加強學習培訓，培養(yǎng)鍛煉專業(yè)隊伍行署十分重視加強對全區(qū)法制系統(tǒng)工作人員的培訓，不斷提高他們的法律業(yè)務素質和能力。深入學習貫徹《貴州省行政機關規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《畢節(jié)地區(qū)行政機關規(guī)范性文件備案審查辦法》，重點加強部門法制工作人員、機關文秘人員的培訓，使他們熟悉規(guī)范性文件制定與備案的操作程序，增強他們的法制觀念和工作責任感。同時還把規(guī)范性文件制作與備案審查納入了行政執(zhí)法人員持證上崗培訓范圍，注重從理念上教育行政執(zhí)法人員，忠于憲法，忠于法律，努力營造執(zhí)法守法氛圍。通過以上工作，我們有三點體會：第一，提高認識是做好規(guī)范性文件備案審查工作的前提。規(guī)范性文件備案審查工作是推進依法行政，維護法制統(tǒng)一的內在要求，也是建設法治政府的題中應有之義。我區(qū)正式開展規(guī)范性文件備案審查工作的時間不長，還處于起步階段,有的領導和部門對制定規(guī)范性文件的有關規(guī)定還不夠了解，認為這樣做太麻煩；有的部門對規(guī)范性文件報備工作不重視，往往追求簡單化，在送審時只提交規(guī)范性文件文本，不提交相關的制定依據(jù)、制定說明，也不按規(guī)定的格式報告。這實際上是個縣市和部門領導的認識問題。為此，行署在各類會議上，只要涉及到依法行政問題都強調規(guī)范性文件報備問題，通過常務會議、專題培訓會議，不斷提高縣市政府和行署部門對報備規(guī)范性文件的思想認識。在行署常委會議上對各部門提報的規(guī)范性文件，首先由法制辦列席會議的同志提出意見，對于沒按報備程序上會的，責令其重新按程序提報會議。第二，專業(yè)化水平是做好規(guī)范性文件備案審查工作的基礎。在審查中，往往會涉及到大量帶有專業(yè)性的規(guī)范性文件，這對行署法制機構是個挑戰(zhàn)。為此行署一方面通過各種途徑選拔專業(yè)人才充實到法制機構，另一方面加強對法制工作人員的培訓，把法制機構工作人員送到法學名校進修學習，努力提高法制工作人員的專業(yè)化水平，確保審查規(guī)范性文件的備案審查工作有一定的法律專業(yè)基礎。第三，制度約束是做好規(guī)范性文件備案審查工作的保障。制度是一種規(guī)則，無規(guī)則，事難立。我們根據(jù)省政府71號令，結合實際細化了有關制度。特別是操作程序上簡明具體，便于掌握和實施。同時，還結合工作需要，制作了規(guī)范性文件的報告格式和審查格式文書，利用格式文書這一形式，固定有關工作程序，使這項工作具有更強的規(guī)范意識，更加制度化、規(guī)范化。二、存在的問題總體來看，我們近兩年來的備案審查工作有了明顯進展，取得了一定成效，備案審查制度的層級監(jiān)督功能得到了進一步發(fā)揮，有效地保障和促進了行署及各級行政機關依法行政，維護了法制統(tǒng)一，保證了國務院、省政府決策在我區(qū)的貫徹執(zhí)行。但由于我們的備案審查工作開展時間不長，工作進展很不平衡，還存在不少問題。一是仍有一些部門沒有把備案審查工作擺上相應位置，尚未意識到備案審查工作的重要性，“重發(fā)文輕備案”的現(xiàn)象依然存在，規(guī)范性文件的評估清理也不到位。二是規(guī)范性文件制發(fā)的質量不夠高，創(chuàng)制性規(guī)范性文件少，執(zhí)行性規(guī)范性文件多；約束行政機關行為的文件少，規(guī)范相對人的文件多；行署或政府的規(guī)范性文件少，部門的規(guī)范性文件多，而且不同層次規(guī)范性文件存在規(guī)定不一、交叉重疊、甚至沖突“打架”的情況。三是備案不及時，盡管行署對規(guī)范性文件備案的程序和時限都作出了明確的規(guī)定，但還有一些部門沒有在規(guī)定的時間內及時報送備案，仍存在遲報、漏報的現(xiàn)象。四是行政機關及其工作人員起草、制定規(guī)范性文件的業(yè)務素質還有待于進一步提高。五是政府法制機構和隊伍力量比較薄弱，水平參差不齊，難以適應日益繁重的備案審查工作任務。三、下步工作思路規(guī)范性文件備案審查工作是一項政治性、政策性、專業(yè)性都很強的工作，也是全面推進依法行政的基礎工作。在今后個工作中，行署將按照：“堅持一個原則，構建兩個機制，突出三個重點，完善四個制序，健全五項制度”的工作思路。進一步加強制度建設，努力保障規(guī)范性文件備案審查工作的順利開展。堅持一個原則就是堅持有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。凡是行署或政府及其部門出臺的規(guī)范性文件，都必須建立備案登記制度、公布制度、通報制度和備案檢查制度。凡是規(guī)范性文件都必須由政府法制機構對其進行合法性審查。凡是對不合法、不適當?shù)囊?guī)范性文件都堅決給予糾正，確保我區(qū)規(guī)范性文件的合法性。構建兩個機制就是構建規(guī)范性文件制定機制和備案審查機制。即“兩級備案，層級監(jiān)督”機制。加強對規(guī)范性文件制定與備案的制度建設，提高我區(qū)規(guī)范性文件的質量和水平，保證法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實施，維護法制和政令統(tǒng)一。突出三個重點就是突出規(guī)范性文件的合法性、適當性、協(xié)調性。確保規(guī)范性文件主體、程序、內容合法，不違反上位法的規(guī)定、不超越權限制定。嚴厲禁止創(chuàng)設行政許可、行政處罰、行政收費、行政強制、增設行政管理程序和條件以及其他影響管理相對人利益事項的規(guī)定行為。其對象、制定動機及目的要合理，處罰相當，保障公民的權利和自由。同時兼顧各方利益，協(xié)調各部門之間，各部門與行政相對人之間的利益平衡，確保工作機制順暢。完善四個程序就是完善規(guī)范性文件的制定、審查、糾錯、績效評估程序。根據(jù)《貴州省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及相關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，研究制定《畢節(jié)地區(qū)行政公署及其工作部門規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》。加強對規(guī)范性文件的制定、審查、糾錯以及績效評估規(guī)范和管理，確保每個過程的制度化、規(guī)范化。健全五項制度就是健全規(guī)范性文件規(guī)劃制度、公眾參與制度、前置審查制度、責任追究制度和考核制度。以行署名義制發(fā)的規(guī)定性文件，根據(jù)管理權限，由行署各部門提出規(guī)范性文件制定規(guī)劃，經行署法制辦統(tǒng)盤研究，擬定規(guī)劃草案，報行署批準后按規(guī)劃制發(fā)各類規(guī)范性文件，沒有納入規(guī)劃的不制定規(guī)范性文件。引導和鼓勵公民、法人、其他社會組織有序參與和監(jiān)督規(guī)范性文件的制定和執(zhí)行，賦予社會團體、企事業(yè)組織和公民啟動備案審查機制的權利。繼續(xù)完善前置審查制度，凡出臺規(guī)范性文件，牽頭起草部門要先送行署法制辦進行審查，沒有經過法制辦前置審查且出具書面意見的，不上會研究，確保規(guī)范性文件的嚴肅性與合法性。對違反規(guī)定制定規(guī)范性文件的，嚴厲追究相關人員的責任。把規(guī)范性文件的制定和實施工作納入各級行政機關年終目標考核范疇，嚴格按照規(guī)范性文件管理的相關規(guī)定和制度，作好監(jiān)督管理工作，確保規(guī)范性文件的合法、有效，充分發(fā)揮規(guī)范性文件在打造法治政府、服務型政府過程中的作用。