【正文】 審查工作的新路子、新辦法，強(qiáng)化措施，加大力度，努力提高備案審查工作的質(zhì)量和水平，充分發(fā)揮了行政層級(jí)監(jiān)督職能。2008年制定了《畢節(jié)地區(qū)規(guī)范性文件備案審查辦法》、《行署規(guī)范性文件制定規(guī)程》、《規(guī)范性文件備案格式》等文件，對(duì)規(guī)范性文件的規(guī)劃、調(diào)研、起草、社會(huì)參與、論證、審查、備案等每個(gè)環(huán)節(jié)都作了明確規(guī)定，規(guī)范性文件的備案審查工作日益制度化、規(guī)范化、有效化。去年以來，行署向省政府共報(bào)備規(guī)范性文件6件，審查下級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件340件，清理和撤銷19件。(一)加強(qiáng)制度建設(shè)，努力構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)，各方配合的工作機(jī)制規(guī)范性文件備案審查工作作為政府層級(jí)監(jiān)督的重要內(nèi)容，是維護(hù)法制統(tǒng)一，防止部門利益形成的重要措施。行署對(duì)此非常重視，把規(guī)范性文件的前置審查和報(bào)送備案工作寫進(jìn)了《行署常務(wù)會(huì)議規(guī)則》，凡出臺(tái)規(guī)范性文件，牽頭起草部門要先送行署法制辦進(jìn)行審查，沒有經(jīng)過法制辦前置審查且出具書面意見的，不上會(huì)研究。為確保備案審查制度落實(shí)到位，我們進(jìn)一步理順了各方面關(guān)系，加強(qiáng)了與有關(guān)方面的銜接與配合。一是將規(guī)范性文件備案審查明確為行署法制辦的一項(xiàng)工作職責(zé)，確定專人負(fù)責(zé)，細(xì)化工作職責(zé)和崗位職責(zé)。二是明確操作程序，理順行署法制部門與相關(guān)部門，以及各部門之間的關(guān)系。對(duì)規(guī)范性文件的啟動(dòng)、調(diào)研、草擬、征求意見、公眾參與、討論決定、公布實(shí)施、上報(bào)備案等每一個(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)相關(guān)部門的職責(zé)都進(jìn)行了規(guī)范。三是注重對(duì)規(guī)范性文件的執(zhí)行情況進(jìn)行追蹤，對(duì)其社會(huì)效果及時(shí)掌握了解，適時(shí)改進(jìn)。四是突出行署法制辦在制發(fā)規(guī)范性文件中的作用，要求法制辦全程參與行署重點(diǎn)規(guī)范性文件的制定，各部門自行制定的規(guī)范性文件在公布執(zhí)行前必須經(jīng)法制辦審核把關(guān)。同時(shí)要求法制辦牽頭組織對(duì)行署及各部門制定規(guī)范性文件的清理，對(duì)廢止、失效以及與新的法律法規(guī)和政策不相適應(yīng)的文件及時(shí)清理或修改。(二)抓住重點(diǎn)，提高效率和質(zhì)量 行署制定和審查規(guī)范性文件，把合法性、合理性、程序的正當(dāng)性作為重點(diǎn)。一是嚴(yán)格規(guī)范規(guī)范性文件制定程序。對(duì)于以行署名義制發(fā)的規(guī)范性文件，首先要經(jīng)行署法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查并出具書面意見，再經(jīng)行署常務(wù)會(huì)議審議決定，由專員簽署發(fā)布。發(fā)布的規(guī)范性文件還要在相關(guān)媒體或行署網(wǎng)站予以公布。二是堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則。行署要求法制辦把備案工作的重點(diǎn)放到審查上，重點(diǎn)審查規(guī)范性文件的內(nèi)容是否符合法制統(tǒng)一的原則，是否有超越權(quán)限和違反程序等情況。對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問題，法制辦都按照法定程序提出處理意見或建議，及時(shí)予以糾正。制發(fā)部門不接受整改建議的，由行署下達(dá)責(zé)令通知書，限期糾正。三是嚴(yán)格遵守報(bào)備格式和報(bào)備時(shí)限。行署法制辦認(rèn)真履行報(bào)備職責(zé)，對(duì)行署規(guī)范性文件及時(shí)向省政府報(bào)備。縣市人民政府和行署所屬各工作部門及時(shí)向行署報(bào)備。并要求在規(guī)范性文件公布之日起10日內(nèi)，報(bào)送正式文本、制定說明各四份，備案報(bào)告、相關(guān)依據(jù)或材料各一份，統(tǒng)一格式，統(tǒng)一時(shí)限，使我區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作逐步規(guī)范化、制度化。（三）加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件登記和監(jiān)督管理我們建立了規(guī)范性文件先行登記制度和正式登記制度，對(duì)規(guī)范性文件實(shí)行目錄管理。在部門建議行署制定規(guī)范性文件時(shí)，先行登記，由行署法制機(jī)構(gòu)審查制定該規(guī)范性文件的必要性。然后再由牽頭起草部門組織起草，經(jīng)法制辦進(jìn)行審查后，提交專員常務(wù)會(huì)議研究。在正式行文后由行署法制辦進(jìn)行登記，納入正式目錄，有關(guān)正式文本和電子文本、資料也一并歸檔，既加強(qiáng)了對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督，也就方便了對(duì)規(guī)范性文件管理和及時(shí)清理。(四)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)鍛煉專業(yè)隊(duì)伍行署十分重視加強(qiáng)對(duì)全區(qū)法制系統(tǒng)工作人員的培訓(xùn)，不斷提高他們的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。深入學(xué)習(xí)貫徹《貴州省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《畢節(jié)地區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查辦法》，重點(diǎn)加強(qiáng)部門法制工作人員、機(jī)關(guān)文秘人員的培訓(xùn)，使他們熟悉規(guī)范性文件制定與備案的操作程序，增強(qiáng)他們的法制觀念和工作責(zé)任感。同時(shí)還把規(guī)范性文件制作與備案審查納入了行政執(zhí)法人員持證上崗培訓(xùn)范圍，注重從理念上教育行政執(zhí)法人員，忠于憲法，忠于法律，努力營造執(zhí)法守法氛圍。通過以上工作，我們有三點(diǎn)體會(huì)：第一，提高認(rèn)識(shí)是做好規(guī)范性文件備案審查工作的前提。規(guī)范性文件備案審查工作是推進(jìn)依法行政，維護(hù)法制統(tǒng)一的內(nèi)在要求，也是建設(shè)法治政府的題中應(yīng)有之義。我區(qū)正式開展規(guī)范性文件備案審查工作的時(shí)間不長，還處于起步階段,有的領(lǐng)導(dǎo)和部門對(duì)制定規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定還不夠了解，認(rèn)為這樣做太麻煩；有的部門對(duì)規(guī)范性文件報(bào)備工作不重視，往往追求簡單化，在送審時(shí)只提交規(guī)范性文件文本，不提交相關(guān)的制定依據(jù)、制定說明，也不按規(guī)定的格式報(bào)告。這實(shí)際上是個(gè)縣市和部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)問題。為此，行署在各類會(huì)議上，只要涉及到依法行政問題都強(qiáng)調(diào)規(guī)范性文件報(bào)備問題，通過常務(wù)會(huì)議、專題培訓(xùn)會(huì)議，不斷提高縣市政府和行署部門對(duì)報(bào)備規(guī)范性文件的思想認(rèn)識(shí)。在行署常委會(huì)議上對(duì)各部門提報(bào)的規(guī)范性文件，首先由法制辦列席會(huì)議的同志提出意見，對(duì)于沒按報(bào)備程序上會(huì)的，責(zé)令其重新按程序提報(bào)會(huì)議。第二，專業(yè)化水平是做好規(guī)范性文件備案審查工作的基礎(chǔ)。在審查中，往往會(huì)涉及到大量帶有專業(yè)性的規(guī)范性文件，這對(duì)行署法制機(jī)構(gòu)是個(gè)挑戰(zhàn)。為此行署一方面通過各種途徑選拔專業(yè)人才充實(shí)到法制機(jī)構(gòu)，另一方面加強(qiáng)對(duì)法制工作人員的培訓(xùn)，把法制機(jī)構(gòu)工作人員送到法學(xué)名校進(jìn)修學(xué)習(xí)，努力提高法制工作人員的專業(yè)化水平，確保審查規(guī)范性文件的備案審查工作有一定的法律專業(yè)基礎(chǔ)。第三，制度約束是做好規(guī)范性文件備案審查工作的保障。制度是一種規(guī)則，無規(guī)則，事難立。我們根據(jù)省政府71號(hào)令，結(jié)合實(shí)際細(xì)化了有關(guān)制度。特別是操作程序上簡明具體，便于掌握和實(shí)施。同時(shí)，還結(jié)合工作需要，制作了規(guī)范性文件的報(bào)告格式和審查格式文書，利用格式文書這一形式，固定有關(guān)工作程序，使這項(xiàng)工作具有更強(qiáng)的規(guī)范意識(shí)，更加制度化、規(guī)范化。二、存在的問題總體來看，我們近兩年來的備案審查工作有了明顯進(jìn)展，取得了一定成效，備案審查制度的層級(jí)監(jiān)督功能得到了進(jìn)一步發(fā)揮，有效地保障和促進(jìn)了行署及各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)了法制統(tǒng)一，保證了國務(wù)院、省政府決策在我區(qū)的貫徹執(zhí)行。但由于我們的備案審查工作開展時(shí)間不長，工作進(jìn)展很不平衡，還存在不少問題。一是仍有一些部門沒有把備案審查工作擺上相應(yīng)位置，尚未意識(shí)到備案審查工作的重要性，“重發(fā)文輕備案”的現(xiàn)象依然存在，規(guī)范性文件的評(píng)估清理也不到位。二是規(guī)范性文件制發(fā)的質(zhì)量不夠高，創(chuàng)制性規(guī)范性文件少，執(zhí)行性規(guī)范性文件多；約束行政機(jī)關(guān)行為的文件少，規(guī)范相對(duì)人的文件多；行署或政府的規(guī)范性文件少，部門的規(guī)范性文件多，而且不同層次規(guī)范性文件存在規(guī)定不一、交叉重疊、甚至沖突“打架”的情況。三是備案不及時(shí)，盡管行署對(duì)規(guī)范性文件備案的程序和時(shí)限都作出了明確的規(guī)定，但還有一些部門沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)及時(shí)報(bào)送備案，仍存在遲報(bào)、漏報(bào)的現(xiàn)象。四是行政機(jī)關(guān)及其工作人員起草、制定規(guī)范性文件的業(yè)務(wù)素質(zhì)還有待于進(jìn)一步提高。五是政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍力量比較薄弱，水平參差不齊，難以適應(yīng)日益繁重的備案審查工作任務(wù)。三、下步工作思路規(guī)范性文件備案審查工作是一項(xiàng)政治性、政策性、專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，也是全面推進(jìn)依法行政的基礎(chǔ)工作。在今后個(gè)工作中，行署將按照：“堅(jiān)持一個(gè)原則，構(gòu)建兩個(gè)機(jī)制，突出三個(gè)重點(diǎn)，完善四個(gè)制序，健全五項(xiàng)制度”的工作思路。進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，努力保障規(guī)范性文件備案審查工作的順利開展。堅(jiān)持一個(gè)原則就是堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則。凡是行署或政府及其部門出臺(tái)的規(guī)范性文件，都必須建立備案登記制度、公布制度、通報(bào)制度和備案檢查制度。凡是規(guī)范性文件都必須由政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行合法性審查。凡是對(duì)不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件都堅(jiān)決給予糾正，確保我區(qū)規(guī)范性文件的合法性。構(gòu)建兩個(gè)機(jī)制就是構(gòu)建規(guī)范性文件制定機(jī)制和備案審查機(jī)制。即“兩級(jí)備案，層級(jí)監(jiān)督”機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件制定與備案的制度建設(shè)，提高我區(qū)規(guī)范性文件的質(zhì)量和水平，保證法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實(shí)施，維護(hù)法制和政令統(tǒng)一。突出三個(gè)重點(diǎn)就是突出規(guī)范性文件的合法性、適當(dāng)性、協(xié)調(diào)性。確保規(guī)范性文件主體、程序、內(nèi)容合法，不違反上位法的規(guī)定、不超越權(quán)限制定。嚴(yán)厲禁止創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制、增設(shè)行政管理程序和條件以及其他影響管理相對(duì)人利益事項(xiàng)的規(guī)定行為。其對(duì)象、制定動(dòng)機(jī)及目的要合理，處罰相當(dāng)，保障公民的權(quán)利和自由。同時(shí)兼顧各方利益，協(xié)調(diào)各部門之間，各部門與行政相對(duì)人之間的利益平衡，確保工作機(jī)制順暢。完善四個(gè)程序就是完善規(guī)范性文件的制定、審查、糾錯(cuò)、績效評(píng)估程序。根據(jù)《貴州省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，研究制定《畢節(jié)地區(qū)行政公署及其工作部門規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》。加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的制定、審查、糾錯(cuò)以及績效評(píng)估規(guī)范和管理，確保每個(gè)過程的制度化、規(guī)范化。健全五項(xiàng)制度就是健全規(guī)范性文件規(guī)劃制度、公眾參與制度、前置審查制度、責(zé)任追究制度和考核制度。以行署名義制發(fā)的規(guī)定性文件，根據(jù)管理權(quán)限，由行署各部門提出規(guī)范性文件制定規(guī)劃，經(jīng)行署法制辦統(tǒng)盤研究，擬定規(guī)劃草案，報(bào)行署批準(zhǔn)后按規(guī)劃制發(fā)各類規(guī)范性文件，沒有納入規(guī)劃的不制定規(guī)范性文件。引導(dǎo)和鼓勵(lì)公民、法人、其他社會(huì)組織有序參與和監(jiān)督規(guī)范性文件的制定和執(zhí)行，賦予社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民啟動(dòng)備案審查機(jī)制的權(quán)利。繼續(xù)完善前置審查制度，凡出臺(tái)規(guī)范性文件，牽頭起草部門要先送行署法制辦進(jìn)行審查，沒有經(jīng)過法制辦前置審查且出具書面意見的，不上會(huì)研究，確保規(guī)范性文件的嚴(yán)肅性與合法性。對(duì)違反規(guī)定制定規(guī)范性文件的，嚴(yán)厲追究相關(guān)人員的責(zé)任。把規(guī)范性文件的制定和實(shí)施工作納入各級(jí)行政機(jī)關(guān)年終目標(biāo)考核范疇，嚴(yán)格按照規(guī)范性文件管理的相關(guān)規(guī)定和制度，作好監(jiān)督管理工作，確保規(guī)范性文件的合法、有效，充分發(fā)揮規(guī)范性文件在打造法治政府、服務(wù)型政府過程中的作用。