【正文】 不多得罪人。在縣一級上，可能有的縣市區(qū)為了多爭取上級撥款而多報(bào)困難人數(shù)，也可能有的縣市區(qū)為了減輕本級財(cái)政的負(fù)擔(dān)將符合條件的困難群眾拒之門外。二是保障標(biāo)準(zhǔn)的確定仍偏低。目前，煙臺市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)村居民的平均實(shí)際收入和消費(fèi)水平，市場綜合物價(jià)指數(shù)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收入狀況等諸多方面的因素來確定。測算的依據(jù)是按保障基本生活的原則進(jìn)行。由于全市經(jīng)濟(jì)、社會等因素的影響，全市平均保障標(biāo)準(zhǔn)（1138元/）目前看來還是不算太高，而各縣市區(qū)情況不同也造成了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和范圍存在較大差別。例如，萊山區(qū)和開發(fā)區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到1400元，低保人員人均月補(bǔ)差分別達(dá)到58元和70元；而棲霞市的農(nóng)村低保只有900元，低保人員人均月補(bǔ)差也僅有33元。由于部分縣市區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對偏低，因此實(shí)施范圍相對較窄，覆蓋面不大。目前全市已納入農(nóng)村低保的貧困農(nóng)民共有76499人，不足全市農(nóng)村居民總數(shù)的3%。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村困難群眾的實(shí)際需要，僅在一定程度上緩解其困難，達(dá)不到保障基本生活的效果，而每個月三十幾元的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)相對于當(dāng)前的物價(jià)水平來說，也只能是杯水車薪。三是保障資金的落實(shí)不到位。低保資金能否很好落實(shí)，直接影響到農(nóng)村低保工作的進(jìn)一步開展。低保預(yù)算資金落實(shí)不及時，是導(dǎo)致低保金發(fā)放難的直接原因。據(jù)調(diào)研得知，縣級農(nóng)村低保資金的來源渠道主要包括上級下?lián)艿牡捅ＹY金（即省、市兩級低保補(bǔ)助資金）和縣級安排的低保預(yù)算資金（目前煙臺市大部分縣市區(qū)已取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負(fù)擔(dān)農(nóng)村低保資金）兩大部分。2007年，山東省財(cái)政安排的643萬元和煙臺市財(cái)政安排的289萬元農(nóng)村低保補(bǔ)助資金已落實(shí)。實(shí)際上，這兩部分補(bǔ)助資金12月份才由省、市兩級財(cái)政撥給各縣市區(qū)，但是2007年全市縣一級財(cái)政預(yù)算計(jì)劃安排農(nóng)村低保專項(xiàng)資金2332萬元，至三季度末落實(shí)不到1500萬元，缺口仍然很大，導(dǎo)致了有的縣市區(qū)由于資金不到位，沒有按計(jì)劃落實(shí)，特別是新增人員的農(nóng)村低保金遲遲未能發(fā)放，一直拖到年底，等省、市兩級低保補(bǔ)助資金到位后，才陸續(xù)進(jìn)行發(fā)放。另一方面，低保資金短缺和落實(shí)不及時也影響了全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保應(yīng)保盡保的目標(biāo)。，如果加上因?yàn)榛即蟛『驮馐茏匀粸?zāi)害而生活窘迫的農(nóng)民，還不止這個數(shù)字。四是配套措施的落實(shí)不完善。從目前掌握的情況看，全面建設(shè)農(nóng)村低保制度的配套措施仍不完善，農(nóng)村低保制度在與農(nóng)村其他社會保障制度銜接上缺乏協(xié)調(diào)性。最低生活保障主要是解決低保對象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金是難于解決低保對象大病治療、子女教育以及其他不可預(yù)料的突發(fā)事件造成的生活困難。因此，需要有關(guān)部門建立和完善與之相關(guān)的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、生產(chǎn)、司法等專項(xiàng)救助制度，以提高農(nóng)村低保工作的整體水平，確保農(nóng)村低保對象的基本生活。如果這些配套措施不落實(shí)，農(nóng)村低保制度建設(shè)將成“鏡之花，水中月”，全面建設(shè)小康社會更是空談。唯有配套好各項(xiàng)優(yōu)惠政策，才能更加有效地幫助困難群眾擺脫貧困。五是基層工作力量較為薄弱?；鶎拥捅９ぷ魅藛T的嚴(yán)重不足，已影響了工作的開展。目前，煙臺市納入農(nóng)村低保的困難群眾已有7萬多人，到今年將有可能增加到8萬人享受農(nóng)村低保，涉及的低保金有4000多萬元。這就要求各級民政部門具體負(fù)責(zé)農(nóng)村低保工作操作和運(yùn)行外，還需要設(shè)立專門的低保工作機(jī)構(gòu)和配備低保工作人員。但目前全市只有部分縣市區(qū)設(shè)立了專門低保科或低保中心，配備了專職工作人員編制?？梢韵胂?，一個縣市區(qū)少則上千名多則上萬名低保對象，僅家庭收入核查都應(yīng)接不暇，更不用說實(shí)行動態(tài)管理，因此工作處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，為了完成工作，只有采取應(yīng)付的方式，造成了農(nóng)村低保工作不到位。而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級僅設(shè)民政助理12人負(fù)責(zé)，而且是兼職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備是根據(jù)傳統(tǒng)的民政業(yè)務(wù)種類和工作量來安排的。近年來，就新增加了城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、大病救助以及其他配套社會救助等主要民政工作。政策性強(qiáng)、對象多、覆蓋范圍廣的社會救助全面實(shí)施以后，鄉(xiāng)、村兩級的民政社會救助工作量和工作難度空前加大，并呈繼續(xù)加大之勢，原有力量顯然不能適應(yīng)現(xiàn)有工作需要，嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的進(jìn)一步規(guī)范管理和長遠(yuǎn)發(fā)展。可見，給農(nóng)村低保工作配備機(jī)構(gòu)和專職人員已是刻不容緩。對策建議（一）科學(xué)測算收入、準(zhǔn)確界定低保對象。農(nóng)村低保制度是保證農(nóng)村貧困群眾基本生活的最后一道防線，而科學(xué)準(zhǔn)確地測算低保申請人的家庭收入是確定保障對象及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)，家庭收入的類別應(yīng)為種植、養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)等純收入和接受或應(yīng)該接受的扶（撫、贍）養(yǎng)費(fèi)等。由于農(nóng)村家庭經(jīng)營收入類別繁雜，價(jià)格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計(jì)算上，應(yīng)本著宜粗不宜細(xì)的原則，制定一個科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)（比如農(nóng)作物的地域畝產(chǎn)量、扶養(yǎng)費(fèi)支出比例等），根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況分類進(jìn)行匡算，但必須計(jì)算純收入。如種植、養(yǎng)殖、加工等收入的計(jì)算，應(yīng)以總收入減去種養(yǎng)加過程的投入費(fèi)用，才能計(jì)算出實(shí)際收入。（二）適時提高保障標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)農(nóng)村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實(shí)際需求及各級政府財(cái)政實(shí)際承受能力等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平及物價(jià)指數(shù)的變化不斷調(diào)整，由當(dāng)?shù)卣枰怨?。保障?biāo)準(zhǔn)既不宜過低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過高政府財(cái)力又難以承受，也易助長人的隋性，助長不勞而獲的思想。所以，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)行科學(xué)化管理，不斷縮小保障水平和農(nóng)村貧困群眾的實(shí)際生活需求之間的差距，縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差別。依據(jù)國際貧困線法（貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為人均純收入的1/3）和恩格爾系數(shù)法（貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為食品支出占人均生活消費(fèi)總支出的1/2），結(jié)合物價(jià)指數(shù)變化，并考慮到各級財(cái)政的承受能力，建議到十一五末，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的1/4。（三）切實(shí)落實(shí)農(nóng)村低保專項(xiàng)資金和工作經(jīng)費(fèi)。政府最基本的職能之一是為公眾謀福利。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增加，各級財(cái)政均應(yīng)適時農(nóng)村低保工作的投入，不斷增加低保資金預(yù)算和工作經(jīng)費(fèi)投入，增長幅度應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展增幅同步，并可以考慮從福利彩票公益金中安排一定數(shù)額資金作為低保資金或工作經(jīng)費(fèi)。另外，為使低保資金能盡快地落實(shí)到低保對象手中，建議上級下?lián)艿娇h級的低保補(bǔ)助資金的撥付時間由每年年中或年底調(diào)整到每年年初，到下一年年初再根據(jù)上年實(shí)際發(fā)生額進(jìn)行沖抵。農(nóng)村低保資金在發(fā)放方式上應(yīng)實(shí)行社會化發(fā)放，由縣級財(cái)政部門根據(jù)同級民政部門提出的發(fā)放名單和金額，以財(cái)政涉農(nóng)資金“一本通”的方式直接發(fā)放到戶。（四）認(rèn)真落實(shí)與農(nóng)村低保相關(guān)的各項(xiàng)配套政策。農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會救助體系中基礎(chǔ)性的兜底制度，與農(nóng)村其它專項(xiàng)救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。只有以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，把各項(xiàng)救助制度有機(jī)結(jié)合，才能形成針對農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構(gòu)建保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的安全網(wǎng)。各級政府在實(shí)施農(nóng)村低保制度的過程中，應(yīng)積極探索構(gòu)建農(nóng)村社會救助體系，建立健全對農(nóng)村困難群眾的長效幫扶機(jī)制，各有關(guān)部門要對低保對象在醫(yī)療、教育、住房、法律援助等方面制定有關(guān)優(yōu)惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。（五）盡快設(shè)立低保工作機(jī)構(gòu)并配備相應(yīng)的工作人員。隨著去年下半年以來農(nóng)村低保擴(kuò)面工作的深入開展，目前各地農(nóng)村低保人數(shù)都有大幅度增加，具體工作極其繁重，因此市、縣、鄉(xiāng)、村各級有必要配備相應(yīng)機(jī)構(gòu)和工作人員。由于大量的具體工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級中進(jìn)行，因此要特別注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立低保工作站并配備相應(yīng)專職工作人員，具體負(fù)責(zé)低保工作。村（居）委會可從村（居）干部中派出專門工作人員負(fù)責(zé)相應(yīng)的低保工作。對于編制落實(shí)困難或暫時無法落實(shí)的，可由民政部門內(nèi)部調(diào)劑解決，以保證這項(xiàng)工作的順利開展。