【正文】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)逐年攀升。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干體制直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村負(fù)債。九十年代初，縣對(duì)鄉(xiāng)實(shí)行財(cái)政包干，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口大，縣里給各鄉(xiāng)下達(dá)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)逐年增加（主要是指農(nóng)特稅，生豬稅等），鄉(xiāng)里完不成任務(wù)只好墊交。據(jù)調(diào)查，該鄉(xiāng)從2002年一2004年三年共墊交各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)任務(wù)款（稅款）。六是農(nóng)村義務(wù)教育、學(xué)校危房改造、水利設(shè)施修繕建設(shè)等公益事業(yè)導(dǎo)致鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債。多年來(lái)，由于國(guó)家財(cái)政用于這方面的投入較少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力又少，公益事業(yè)的投入基本上都是靠向金融機(jī)構(gòu)借貸甚至拖欠工程款。這方面相當(dāng)普遍，有的占總債務(wù)的比重還較大。例如，某鄉(xiāng)投資公益事業(yè)負(fù)債120萬(wàn)元，％?；鶎狱h組織缺乏活力。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村基層黨組織總體上是健康發(fā)展的，但少數(shù)農(nóng)村黨員仍不同程度地存在理想信念淡化、宗旨意識(shí)褪化、組織紀(jì)律弱思想觀(guān)念僵化、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化的問(wèn)題，嚴(yán)重影響農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗力。原因主要有二：一是黨員年齡老化嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市農(nóng)村黨員的平均年齡近50歲，黨員平均年齡60歲以上的村占的比重較大，許多村多年來(lái)未發(fā)展新黨員。如某鄉(xiāng)15個(gè)支部連續(xù)兩年未發(fā)展一名黨員的村就有2個(gè)。二是外出務(wù)工黨員增多。隨著農(nóng)村務(wù)外出務(wù)工人員日益增多，外出務(wù)工的黨員也逐年增多。如某縣70多萬(wàn)人口，常年外出務(wù)工人員15萬(wàn)，外出務(wù)工黨員1400余人，%，有的村外出務(wù)工黨員人數(shù)竟占到該村黨員總數(shù)的42%。由于打工區(qū)域的不確定及農(nóng)村黨員履行義務(wù)自覺(jué)性的下降，導(dǎo)致外出務(wù)工黨員這支特殊的流動(dòng)群體管理難：一方面“老弱病殘”黨員“走不動(dòng)”，另一方面務(wù)工黨員外出打“游擊”，一年下來(lái)難以開(kāi)好一個(gè)支部大會(huì)。基層政權(quán)行政能力弱化。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上普追存在“條塊分割”問(wèn)題。有些理應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的，卻被上級(jí)職能部門(mén)所把持（這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)機(jī)構(gòu)大多有利可圖）；有些需要由上級(jí)職能部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，卻被上級(jí)職能部門(mén)當(dāng)作“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。尤其是前者，這些由上級(jí)職能部門(mén)實(shí)際管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)機(jī)構(gòu)，往往不愿服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理或領(lǐng)導(dǎo)，更為嚴(yán)重的是，它們?cè)谝欢ǚ秶鷥?nèi)行使著本來(lái)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)，從而削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能和權(quán)威，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架空、肢解為一級(jí)不完全的政府。這些部門(mén)機(jī)構(gòu)就像各國(guó)派駐在聯(lián)合國(guó)的代表機(jī)構(gòu)，它們住鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的房子，享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的福利待遇，卻可以不聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“調(diào)遣”；它們各自掌管著一個(gè)方面的權(quán)力，各自為政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這些部門(mén)機(jī)構(gòu)毫無(wú)辦法，“叫不應(yīng)”也“管不著”，只好放任不管。這種局面既不能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)施有效的管理和控制，也不能給農(nóng)民提供完善服務(wù)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上普遍存在職能不清的問(wèn)題。由于“政、企”、“政、事”和“政、經(jīng)”不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其下屬行政機(jī)構(gòu)“該管的沒(méi)管或者沒(méi)有管好”，或者“管了不該管的事”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府插手企事業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)，而一些企事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)組織又擔(dān)當(dāng)了本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能。三是對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的矛盾。上級(jí)黨委、政府把工作任務(wù)和指標(biāo)層層“下壓”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于最底層，只有硬著頭皮上，“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，對(duì)下還要保穩(wěn)定，存在“上”與“下”的矛盾。民間非政府力量逐年增大。一是宗教、宗族勢(shì)力有所抬頭，如某縣已登記的宗教場(chǎng)所240所，非佛非道的場(chǎng)所（指方神廟類(lèi)）達(dá)295處，僅去年一年依法取締的非法場(chǎng)所就達(dá)51所；近年來(lái)各地宗族勢(shì)力也在逐漸抬頭，有的甚至嚴(yán)重影響村干部的選舉工作。這些都導(dǎo)致農(nóng)村基層精神文明有所滑坡。二是改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，就業(yè)形式、生活方式、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的多元化變化直接導(dǎo)致了社會(huì)的分化，個(gè)人自由度增加，對(duì)政府的依附性減少。農(nóng)村新富階層的迅速崛起，沖擊了農(nóng)村社會(huì)權(quán)威體系，使農(nóng)村社會(huì)由以前的黨政單一權(quán)威制向多元權(quán)威制轉(zhuǎn)變。少數(shù)鄉(xiāng)村干部工作熱情不高。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇偏低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與縣直關(guān)干部同為國(guó)家公務(wù)員，卻待遇不一，國(guó)家規(guī)定的170元補(bǔ)助性工資以及菜籃子補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都得不到保障。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部月平均工資684元，每月工作性支出約200元（含摩托車(chē)交通費(fèi)，通訊費(fèi)，每年報(bào)刊攤派，各項(xiàng)捐款等），用于家用僅剩484元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一頭工，一頭農(nóng)”現(xiàn)象突出，生活較為貧困。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政治地位較低。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部大多從縣直機(jī)關(guān)下派，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部中直接提拔的較少。%，缺乏城鄉(xiāng)交流，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在許多工作中沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，難以依法行政，這在很大程度上影響了干部的工作熱情。二、對(duì)策加強(qiáng)農(nóng)村基層組織政權(quán)建設(shè)，要從理順體制、轉(zhuǎn)變職能等方面入手，筆者認(rèn)為主要應(yīng)從以下五個(gè)方面著手。轉(zhuǎn)變基層政府職能，建立公共服務(wù)型政府。當(dāng)前基層政府大包大攬，管得過(guò)多過(guò)寬的現(xiàn)象沒(méi)有得到根本改變，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事。特別是基層政府熱衷于直接投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生了不少問(wèn)題。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代行政管理科學(xué)要求基層政府必須轉(zhuǎn)變職能，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向公共管理轉(zhuǎn)型。建立公共服務(wù)型政府，要把握好以下幾個(gè)方面：一是明確職能定位。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，基層政府職能應(yīng)該以向社會(huì)、企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，搞好社會(huì)管理，創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境為主。二是樹(shù)立現(xiàn)代政府理念。要摒棄政府權(quán)力包攬一切的舊觀(guān)念，樹(shù)立有限政府、責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府理念，使政府從具體參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)中脫身出來(lái)，把企業(yè)、中介組織和個(gè)人能夠解決的問(wèn)題交給社會(huì)處理，把更多的財(cái)力和精力投入到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境上來(lái)。當(dāng)前，基層政府的工作重點(diǎn)應(yīng)放在以“五新一好”為主要內(nèi)容的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)上來(lái)，它對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、破解“三農(nóng)”、改善農(nóng)民生活質(zhì)量有重要的現(xiàn)實(shí)意義。三是堅(jiān)持依法行政，加快政府管理創(chuàng)新。按照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《行政許可法》的要求，轉(zhuǎn)變行政管理方法，充分運(yùn)用間接管理手段和動(dòng)態(tài)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理，提高服務(wù)水平。積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能。我國(guó)政權(quán)運(yùn)作是一種“壓力型體制”，任務(wù)層層下壓，導(dǎo)致各級(jí)政府將事權(quán)下移，最終都落在行政鏈條最低端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭頂著計(jì)劃生育、財(cái)政稅收、社會(huì)治安綜合治理、招商引資、中心工作等“一票否決”的懸劍。近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府求發(fā)展、保穩(wěn)定的任務(wù)越來(lái)越重，但是越來(lái)越緊張的財(cái)政使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)控能力愈來(lái)愈弱，條塊不協(xié)調(diào)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力愈來(lái)愈小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，幾乎凡是有權(quán)的、具有吸納能力的所站全都收編上劃，諸如稅務(wù)、國(guó)土、工商、財(cái)政、公安等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)不僅常因之受掣肘，而且還常常要為他們支付許多費(fèi)用。這種權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的體制削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)的調(diào)控能力和行政管理能力。要協(xié)調(diào)好農(nóng)村基層政權(quán)組織的關(guān)系，提高基層行政效能，一方面要強(qiáng)化措施，積極化解鄉(xiāng)村債務(wù)。及時(shí)有效地化解鄉(xiāng)村債務(wù)是從根本上維護(hù)農(nóng)村社會(huì)溫度的基礎(chǔ)，也是保證農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。一是削減高息借債，對(duì)鄉(xiāng)村所欠的私借公用部分，要在清理核實(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)雙方協(xié)商按照國(guó)家有關(guān)民間借貸利率規(guī)定個(gè)人借貸利率（月息10%以下）。二是對(duì)農(nóng)民拖欠的稅款要依據(jù)不同的情況分別對(duì)待，能減免給予減免，有能力償還的要依據(jù)法律手段予以征收。三是對(duì)以集體名義為企業(yè)借（貸）款形成的債務(wù)，一律劃轉(zhuǎn)給企業(yè)，由其負(fù)債償還，企業(yè)已合并、轉(zhuǎn)制的，由新企業(yè)償還，企業(yè)已經(jīng)倒閉的，可先掛賬，企業(yè)已經(jīng)租賃經(jīng)營(yíng)承包的，從租賃費(fèi)中劃轉(zhuǎn)償還。四是統(tǒng)籌考慮，傾斜政策，加大政府扶持力度。根據(jù)不同情況，一方面核銷(xiāo)銀行貸款的死帳，另一方面區(qū)別對(duì)待，對(duì)一些“合理”，國(guó)家逐年拔出專(zhuān)款予以化解。五是嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性支出，精減機(jī)構(gòu)人員。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村干部工作量大減，應(yīng)嚴(yán)格按照2003年農(nóng)村稅費(fèi)配套改革要求，嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)于部編制，逐步消化超編人員。另一方面要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)置進(jìn)行改革。條件成熟的地方可以考慮實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，將目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從國(guó)家行政組織變成杜區(qū)自治組織，或者是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)，大幅度精筒人員和職能。理順行政管理體制，強(qiáng)調(diào)事權(quán)與對(duì)權(quán)相對(duì)應(yīng)。目前我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)材政供養(yǎng)人口卻占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的71％。地方的財(cái)政能力減弱，但承擔(dān)的各種行政管理、公共服務(wù)的任務(wù)并沒(méi)有相應(yīng)減少，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在對(duì)財(cái)政分配方面處于最不利的地位。要從體制上科學(xué)界定中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，以立法的形式，將中央和地方各級(jí)政府的權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)行方式、利益分配結(jié)構(gòu)、承擔(dān)的責(zé)任和展行的義務(wù)等明確下來(lái)。義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)救濟(jì)等基礎(chǔ)性的社會(huì)公共服務(wù)應(yīng)該由中央承擔(dān)，在地方承擔(dān)的任務(wù)方面，省、市、縣各級(jí)的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)該明確。整合農(nóng)襯政治資源，提高社會(huì)動(dòng)員能力。由于農(nóng)村材政經(jīng)費(fèi)短缺、基層黨組織影響力減弱等因素，黨政機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)的直接控制能力減弱，動(dòng)員能力下降。整合農(nóng)村政治資源、提升基層黨政組織的社會(huì)動(dòng)員能力是當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)一項(xiàng)緊迫任務(wù)。首先，要擴(kuò)大黨員覆蓋面。要吸納農(nóng)村新精英進(jìn)入黨組織，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。按照“三個(gè)代表”重要思想的要求，積極培養(yǎng)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人中的優(yōu)秀分子加入黨組織，把他們吸納到黨的隊(duì)伍中來(lái)，積極引導(dǎo)他們把個(gè)人致富與群眾致富結(jié)合起來(lái)，更好地配合黨委和政府的中心工作，提高黨組織的影響力，增強(qiáng)黨組織的權(quán)威性。其次，要積極拓展基層政治參與渠道。推行選舉制度改革，農(nóng)村基層黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行直接選舉；改革黨代表、人大代表和政協(xié)委員的分配方式，名額適當(dāng)向農(nóng)村精英傾斜；加強(qiáng)與新興社會(huì)組織的溝通，暢通民意收集和反映渠道；加強(qiáng)宣傳教育，提高群眾參政意識(shí)。第三，要努力培育農(nóng)村社會(huì)組織，提高農(nóng)村社會(huì)的組織程度。隨著“公司＋基地＋農(nóng)戶(hù)”等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的出現(xiàn)，有必要引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)組織和參與一些以互惠互助、發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的經(jīng)濟(jì)合作組織，提高農(nóng)民的組織程度，更好地適應(yīng)社會(huì)化生產(chǎn)和參與市場(chǎng)流通的需要。第四，要合理組織安排一些社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)，比如興修水利、修筑村道等，黨員帶頭，群眾參與，使群眾既得到實(shí)惠又受到教育，增強(qiáng)基層組織的向心力。改善基層干部待遇，提高基層干部綜合素質(zhì)。一方面要提高基層干部的待遇。嚴(yán)格按〈〈公務(wù)員法〉〉保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資及時(shí)足額發(fā)放和正常的福利補(bǔ)貼，要從政治上多關(guān)心和培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?？h級(jí)以上財(cái)政要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊差額撥款站所人員工資和村干部的工資納入上級(jí)財(cái)政預(yù)算并予統(tǒng)發(fā)，減輕鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面要提高基層干部的綜合素質(zhì)。采取切實(shí)有效的措施，加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的教育培訓(xùn)，既要開(kāi)闊基層干部的視野，夯實(shí)理論基礎(chǔ)，牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀(guān)和正確政績(jī)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)，又要學(xué)習(xí)現(xiàn)代科技、管理、經(jīng)濟(jì)、法律等知識(shí)，努力提高帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展致富的能力和解決各種農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題的能力。要重視抓好農(nóng)村基層后備干部隊(duì)伍建設(shè)，有目的、有計(jì)劃地組織后備干部開(kāi)展學(xué)習(xí)交流活動(dòng)，建立起一支能力結(jié)構(gòu)合理的后備干部隊(duì)伍。要注意在實(shí)踐中鍛煉農(nóng)村基層干部，及時(shí)總結(jié)推廣典型。同時(shí)多創(chuàng)造條件組織基層干部到先進(jìn)地區(qū)參觀(guān)學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)交流中得到啟迪合提高。要建立完善干部管理體系，在定機(jī)構(gòu)、定編制、定職數(shù)、定崗位的的基礎(chǔ)上，對(duì)一些界定不夠清晰的職責(zé)進(jìn)行重新調(diào)整，對(duì)一些重疊交叉的職責(zé)進(jìn)行重新劃分，建立健全一套完備的干部考評(píng)體系，樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀(guān)。