【正文】 但有些由于歷史原因形成房屋手續(xù)不全的，應(yīng)當(dāng)先由有關(guān)部門進行認(rèn)定、處理。因此，二次征求意見稿規(guī)定，政府在作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依照法律、法規(guī)對征收范圍內(nèi)未經(jīng)依法登記的建筑予以認(rèn)定、處理。處理后確認(rèn)為違法建筑的，不予補償?？傊握髑笠庖姼逵嘘P(guān)對被征收房屋價值的補償和對搬遷、臨時安置和停產(chǎn)停業(yè)損失予以補償以及政府優(yōu)先給予住房保障等措施的規(guī)定，可以保證被征收人所得補償在市場上能買到區(qū)位、面積類似的住房，保障被征收人的生活水平不降低，不使為公共利益作出貢獻的被征收人比自愿在市場上進行房屋交易的人吃虧。在補償問題上，政府應(yīng)當(dāng)進行深入細(xì)致的群眾工作，盡量通過與被征收人協(xié)商的方式解決，實在協(xié)商不成的，再作出補償決定，補償決定確定的補償標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與簽訂補償協(xié)議的補償標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容一致。三、關(guān)于征收范圍征收范圍的確定即公共利益的界定一直是社會各界關(guān)注的熱點，對此共提出9161條意見，主要集中在以下幾個方面：一是主張對公共利益的界定不宜過寬。如國家重點扶持并納入規(guī)劃的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)的最終用途可能具有商業(yè)性質(zhì)，凡是具有營利性的項目都不應(yīng)屬于公共利益。二是主張公共利益應(yīng)當(dāng)是所有公眾都能共享的權(quán)益，應(yīng)該完全由國家財政投資建設(shè)，因此，收費的公路、教育、醫(yī)療、市場化運作的經(jīng)濟適用住房建設(shè)等都不應(yīng)屬于公共利益。三是認(rèn)為征求意見稿對公共利益的七項規(guī)定還不夠全面，實施城市總體規(guī)劃，為城市發(fā)展和建設(shè)進行的重大工程，由政府組織或者主導(dǎo)的住宅小區(qū)、經(jīng)濟工業(yè)園區(qū)、商業(yè)街區(qū)等城市建設(shè)，都屬于公共利益。四是危舊房改造不好界定，應(yīng)當(dāng)對危房和舊房進行區(qū)分，也有意見提出危舊房改造中存在商業(yè)開發(fā)，不屬于公共利益。按照憲法、物權(quán)法、土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋，應(yīng)當(dāng)基于“公共利益”需要，但對“公共利益”的范圍，沒有具體規(guī)定。我們在對條例和《土地管理法（修訂草案）》進行統(tǒng)籌研究的基礎(chǔ)上經(jīng)與各方面反復(fù)論證認(rèn)為，公共利益的內(nèi)涵與外延，在不同國家和地區(qū)的不同發(fā)展階段，是不同的。公共利益的界定，必須考慮我國的國情。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展、國家現(xiàn)代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲勢頭、穩(wěn)定房價，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，建立公共服務(wù)供給的社會和市場參與機制是必然趨勢，不能以是否采用市場化的運作模式作為界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)。不能因醫(yī)院、學(xué)校、供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、鐵路、公交等收費就否認(rèn)這些項目的公共利益屬性。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建，與廣大城鎮(zhèn)居民生活、工作密切相關(guān)，這些項目的實施既改善了城鎮(zhèn)居民居住、工作條件，又改善了城市環(huán)境，提升了城市功能，也屬于公共利益的一個方面。實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、節(jié)約合理利用土地、嚴(yán)格保護耕地，要通過國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，加以調(diào)控。只要對被征收人按照房地產(chǎn)市場價格給予公平補償，公共利益和被征收人的利益就不會對立，而是可以統(tǒng)一的。基于上述考慮，二次征求意見稿規(guī)定建設(shè)項目都應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，并明確因政府組織實施的能源、交通、水利以及教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)以及國家機關(guān)辦公用房建設(shè)需要可以實行房屋征收。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過。四、關(guān)于征收程序征收程序是規(guī)范政府征收行為、維護被征收人合法權(quán)益的重要保障，社會各界對此共提出11054條意見，主要集中在以下幾個方面：一是主張政府在論證時應(yīng)當(dāng)將補償方案作為論證內(nèi)容，并將補償標(biāo)準(zhǔn)、安置補償意向、估價單位等予以公告，征求被征收人意見。二是認(rèn)為發(fā)生重大爭議，由上一級人民政府裁決的機制，在制度設(shè)計上不公平，建議引入人大決策或者司法機制。三是危舊房改造征求意見程序應(yīng)更加明確，如舊房的標(biāo)準(zhǔn)、對危房和舊房應(yīng)區(qū)別對待，90%的比例是按戶數(shù)還是按產(chǎn)權(quán)面積計算。有意見提出，全體被征收人同意才可以改造；也有意見提出，90%的比例太高，建議改為多數(shù)或者2/4/5同意。程序性規(guī)定，是為了規(guī)范政府的征收活動，切實保證在征收、補償活動過程中統(tǒng)籌兼顧好公共利益和被征收群眾利益。二次征求意見稿規(guī)定，房屋征收部門擬定房屋征收范圍、征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行風(fēng)險評估，組織有關(guān)部門和專家論證，并將房屋征收范圍、征收補償方案予以公布征求意見。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)被征收人意見，對房屋征收范圍、征收補償方案進行修改，并報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府作出涉及被征收人數(shù)量較多的房屋征收決定，須經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。政府應(yīng)當(dāng)將房屋征收決定及時公告。將征求意見稿有關(guān)危舊房改造需經(jīng)90%被征收人同意和補償方案需征得三分之二以上被征收人的同意、補償協(xié)議簽約率達到三分之二以上的方可生效的規(guī)定，修改為保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過。為了保證程序公開、公正和補償?shù)轿唬握髑笠庖姼暹€規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將被征收房屋的調(diào)查結(jié)果和分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向全體被征收人公布。達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請政府作出補償決定。申請人民法院強制執(zhí)行前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)按照補償決定，對被征收人先予貨幣補償或者提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房。為了給被征收人提供充分的行政救濟和司法救濟途徑，二次征求意見稿同時規(guī)定，被征收人對征收決定和補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。補償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議規(guī)定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法向人民法院提起訴訟。為了加強對房屋征收與補償行為的監(jiān)督，二次征求意見稿還明確，上級政府應(yīng)當(dāng)加強對下級政府工作的監(jiān)督，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級財政、國土資源等有關(guān)部門加強指導(dǎo)。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對政府和有關(guān)部門或者機構(gòu)及其工作人員的監(jiān)察。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對征收補償費用的管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結(jié)果。五、關(guān)于房屋征收實施機構(gòu)房屋征收實施機構(gòu)是受房屋征收部門委托承擔(dān)房屋征收與補償具體工作的機構(gòu)，公開征求意見中涉及房屋征收實施機構(gòu)的意見共2454條，主要集中在以下幾個方面：一是認(rèn)為房屋征收部門可以委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作，但是受委托單位應(yīng)當(dāng)是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，不能是營利性組織，并且對受委托單位應(yīng)當(dāng)進行嚴(yán)格的監(jiān)管和限制。二是認(rèn)為受委托單位不能是開發(fā)商、建設(shè)單位以及一切與該項目有利益關(guān)系的單位。三是認(rèn)為房屋征收部門不能委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作。按照現(xiàn)行規(guī)定，建設(shè)單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實施拆遷，由于拆遷速度和建設(shè)單位、拆遷單位的經(jīng)濟利益相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當(dāng)時的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規(guī)定政府是征收補償主體、取消建設(shè)單位拆遷的基礎(chǔ)上，進一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實施機構(gòu)，承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施機構(gòu)不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施機構(gòu)實施房屋征收與補償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動，任何單位和個人都不得采取暴力、脅迫以及中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。六、關(guān)于強制搬遷征收過程中的強制搬遷是社會各界普遍關(guān)注的熱點問題，共提出3950條意見，主要集中在以下兩個方面：一是認(rèn)為政府作為房屋征收主體，是當(dāng)事人一方，不應(yīng)有行政強拆權(quán)，政府只能依法申請法院強制拆遷；或者即使政府強制拆遷，也必須依法申請法院裁決后方可強制拆遷，建議取消行政強制拆遷制度。二是認(rèn)為為了提高征收工作的效率，保證建設(shè)活動的順利進行，有必要保留行政強制拆遷，但應(yīng)當(dāng)對行政強制拆遷的條件和程序作出嚴(yán)格限定。按照現(xiàn)行條例的規(guī)定，政府既可以責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，也可以申請法院強制拆遷。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，近幾年來，%左右，強制拆遷過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。根據(jù)全國人大常委會辦公廳于2009年8月28日向社會公開征求意見的《行政強制法（草案）（三次審議稿）》第十三條的規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定，排除了行政法規(guī)設(shè)定強制執(zhí)行的可能性。據(jù)此，二次征求意見稿規(guī)定由政府申請法院強制執(zhí)行，取消了行政強制拆遷。這樣規(guī)定，有利于加強對基層政府征收補償活動的制約，有利于減少在房屋征收與補償中的矛盾。此外，還有意見認(rèn)為，條例應(yīng)當(dāng)包括對集體土地上的房屋征收活動。我們經(jīng)研究認(rèn)為，條例和土地管理法在公共利益的界定和對被征收人給予公平補償，保證其利益不受損害并有所改善，不使為公共利益作出貢獻的被征收人比自愿在市場上進行房屋交易的人吃虧等原則應(yīng)當(dāng)是一致的；我們在研究中也是統(tǒng)籌考慮的。但是按照現(xiàn)行的法律制度，國有土地上的房屋征收和集體土地征收分別是由條例和土地管理法調(diào)整的，我們將會同有關(guān)部門繼續(xù)抓緊土地管理法的修改工作。我們還根據(jù)各方意見，對法律責(zé)任進一步作了明確、細(xì)化。對市、縣級人民政府、房屋征收部門及其工作人員違反本條例規(guī)定的行為，責(zé)令改正，通報批評；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予警告、記過、記大過、降級、撤職直至開除的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。