6我國(guó)土地管理制度反思及重建-資料下載頁(yè)
2025-09-16 19:37本頁(yè)面
【正文】 土地權(quán)利人的權(quán)益為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值、城市化等目標(biāo)。但這種“嚴(yán)”字當(dāng)頭的管理模式既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)中央政府所設(shè)想的目標(biāo)，也沒(méi)有就管理措施所損害的利益與其所要達(dá)成的目標(biāo)進(jìn)行合理的平衡，出現(xiàn)了欲治反亂的情況。如今《土地管理法》正在修改過(guò)程中，關(guān)于制度變革的方向、具體制度的設(shè)計(jì)等問(wèn)題，人們依然沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)首先予以解決。 實(shí)踐證明，財(cái)產(chǎn)的所有者惟有實(shí)體化，才能防止來(lái)自公權(quán)或者其他私權(quán)的侵害。組成集體和國(guó)家的民眾只有切實(shí)地享有他們作為土地所有者的各種權(quán)利，才不會(huì)被土地管理者和執(zhí)行者（或者代理人）肆意揮霍或者隨意處分自己的財(cái)產(chǎn)[6]。 現(xiàn)行憲法第6條宣布全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制同為社會(huì)主義公有制的重要組成部分，第10條也確立了“國(guó)家所有”和“集體所有”兩種土地所有權(quán)模式，按照所有權(quán)平等的原理，這兩種土地所有權(quán)的法律地位應(yīng)當(dāng)是平等的，相關(guān)土地權(quán)利人的法律地位、權(quán)利內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是平等的，國(guó)家不能僅僅基于耕地保護(hù)的需要就不合比例地剝奪集體土地權(quán)利人的權(quán)利。為此，一方面要放棄“只能在國(guó)有土地上從事工商業(yè)建設(shè)”的觀念，盡快修改現(xiàn)行《土地管理法》第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，不再區(qū)分土地所有權(quán)性質(zhì)，而是按照土地的區(qū)位、用途和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)領(lǐng)土范圍內(nèi)的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面，要賦予集體土地使用權(quán)人與國(guó)有土地使用權(quán)人同樣的權(quán)能，即無(wú)論是集體建設(shè)用地，還是集體農(nóng)業(yè)用地，相關(guān)土地權(quán)利人同樣享有占有、使用、受益和轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、擔(dān)保、抵押、贈(zèng)與等權(quán)利——前提是土地的利用必須符合土地利用規(guī)劃。 如果能夠依照公法上的比例原則來(lái)重構(gòu)政府在土地管理領(lǐng)域的角色，很多問(wèn)題可以迎刃而解[7]。（1）適當(dāng)性原則。這一原則要求政府采用的土地管理手段或行政措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目標(biāo)或至少有助于行政目標(biāo)的達(dá)成。為此，政府應(yīng)當(dāng)反思并逐步放棄殘留在現(xiàn)行土地管理制度中的計(jì)劃管理思維和模式，如取消《土地管理法》第2條第5款關(guān)于土地劃撥制度的規(guī)定，逐步放棄《土地管理法》第18條所建立的建設(shè)用地指標(biāo)制度等。（2）必要性原則。這一原則要求政府所采取的土地管理措施對(duì)于相關(guān)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是必要的，不應(yīng)存在其他成本更低、對(duì)公民權(quán)利侵害更小的替代性措施。為此，《土地管理法》的修改應(yīng)當(dāng)吸收和借鑒《行政許可法》的經(jīng)驗(yàn)，將那些土地權(quán)利人可以自主決定的，能夠通過(guò)市場(chǎng)配置加以完成的，以及可以交由社會(huì)自治組織自行管理的土地管理事務(wù)交給土地權(quán)利人、市場(chǎng)或者社會(huì)自治組織，對(duì)那些可以通過(guò)事后監(jiān)督方式來(lái)進(jìn)行土地管理的事項(xiàng)就不應(yīng)再設(shè)置事前的行政許可。（3）相稱(chēng)性原則。特別是在耕地保護(hù)和糧食安全方面，國(guó)家可以為了保護(hù)糧食安全限制公民或其他組織的土地權(quán)利，但這種限制必須在糧食安全、城市化與公民權(quán)利保護(hù)之間進(jìn)行必要的平衡，如果為了保護(hù)糧食安全或者快速推進(jìn)城市化就一刀切式的犧牲7億農(nóng)民的土地開(kāi)發(fā)權(quán)而不給予公正補(bǔ)償，那毫無(wú)疑問(wèn)是不符合比例原則的。 第13頁(yè) 共1
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