6我國土地管理制度反思及重建-資料下載頁
2024-09-25 19:37本頁面
【正文】 土地權利人的權益為代價來實現耕地保護、國有土地資產的保值增值、城市化等目標。但這種“嚴”字當頭的管理模式既沒有實現中央政府所設想的目標，也沒有就管理措施所損害的利益與其所要達成的目標進行合理的平衡，出現了欲治反亂的情況。如今《土地管理法》正在修改過程中，關于制度變革的方向、具體制度的設計等問題，人們依然沒有達成共識。筆者認為，以下幾個方面的問題應當首先予以解決。 實踐證明，財產的所有者惟有實體化，才能防止來自公權或者其他私權的侵害。組成集體和國家的民眾只有切實地享有他們作為土地所有者的各種權利，才不會被土地管理者和執(zhí)行者（或者代理人）肆意揮霍或者隨意處分自己的財產[6]。 現行憲法第6條宣布全民所有制和勞動群眾集體所有制同為社會主義公有制的重要組成部分，第10條也確立了“國家所有”和“集體所有”兩種土地所有權模式，按照所有權平等的原理，這兩種土地所有權的法律地位應當是平等的，相關土地權利人的法律地位、權利內容也應當是平等的，國家不能僅僅基于耕地保護的需要就不合比例地剝奪集體土地權利人的權利。為此，一方面要放棄“只能在國有土地上從事工商業(yè)建設”的觀念，盡快修改現行《土地管理法》第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，不再區(qū)分土地所有權性質，而是按照土地的區(qū)位、用途和社會經濟發(fā)展的需要，對領土范圍內的土地進行統一規(guī)劃；另一方面，要賦予集體土地使用權人與國有土地使用權人同樣的權能，即無論是集體建設用地，還是集體農業(yè)用地，相關土地權利人同樣享有占有、使用、受益和轉包、出租、互換、轉讓、入股、擔保、抵押、贈與等權利——前提是土地的利用必須符合土地利用規(guī)劃。 如果能夠依照公法上的比例原則來重構政府在土地管理領域的角色，很多問題可以迎刃而解[7]。（1）適當性原則。這一原則要求政府采用的土地管理手段或行政措施必須能夠實現行政目標或至少有助于行政目標的達成。為此，政府應當反思并逐步放棄殘留在現行土地管理制度中的計劃管理思維和模式，如取消《土地管理法》第2條第5款關于土地劃撥制度的規(guī)定，逐步放棄《土地管理法》第18條所建立的建設用地指標制度等。（2）必要性原則。這一原則要求政府所采取的土地管理措施對于相關行政目標的實現應當是必要的，不應存在其他成本更低、對公民權利侵害更小的替代性措施。為此，《土地管理法》的修改應當吸收和借鑒《行政許可法》的經驗，將那些土地權利人可以自主決定的，能夠通過市場配置加以完成的，以及可以交由社會自治組織自行管理的土地管理事務交給土地權利人、市場或者社會自治組織，對那些可以通過事后監(jiān)督方式來進行土地管理的事項就不應再設置事前的行政許可。（3）相稱性原則。特別是在耕地保護和糧食安全方面，國家可以為了保護糧食安全限制公民或其他組織的土地權利，但這種限制必須在糧食安全、城市化與公民權利保護之間進行必要的平衡，如果為了保護糧食安全或者快速推進城市化就一刀切式的犧牲7億農民的土地開發(fā)權而不給予公正補償，那毫無疑問是不符合比例原則的。 第13頁 共1
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