【正文】 括和抽象，沒 有詳細(xì)的實施細(xì)則，缺乏操作性和執(zhí)行性，雖明確了檢察機關(guān)監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)力，但并未明確具體的監(jiān)督手段和措施，對行政執(zhí)法機關(guān)缺乏強制力，柔性有余，剛性不足。三是行政執(zhí)法階段形成的證據(jù)的法律地位不明造成案件司法認(rèn)定上的困難。比如偵訴機關(guān)根據(jù)聯(lián)合認(rèn)可的文件接受行政機關(guān)移送涉嫌犯罪的行政違法案件，但在行政查處過程中形成的言詞證據(jù)，因合法性原因不被法庭采納。而許多案件查處的條件、時機，進(jìn)入公安、檢察環(huán)節(jié)后往往時過境遷，無法重新收集證據(jù)。對于書證、檢驗報告和鑒定結(jié)論等材料情況稍好，但也常常面臨法庭關(guān)于證據(jù)合法性的質(zhì)疑和當(dāng)事 人關(guān)于證明公正性問題的質(zhì)證，法院對類證據(jù)的采納、取舍缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成司法上的混亂。 三、行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作制度的法治化進(jìn)路 目前，雖然各地區(qū)的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作取得了一定進(jìn)展，但還有需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)的地方，不能將該項協(xié) 第 16 頁 共 18 頁 調(diào)制度視作一次專項行動，而是要建立和完善長效的工作機制，并將其納入到法治的體系中來，才是長久之計。 （一）深化體制改革，確保檢察權(quán)的獨立行使。 現(xiàn)行檢察機關(guān)的 “ 雙重領(lǐng)導(dǎo) ” 體制及其變異，對檢察機關(guān)諸多方面造成了制約；使得檢察機關(guān)地位 的 “ 附屬化 ” 和檢察權(quán)的“ 地方化 ” ，對本地行政執(zhí)法進(jìn)行法律監(jiān)督更是難上加難。我們認(rèn)為只有深化體制改革，在檢察機關(guān)體系中設(shè)立上下級垂直領(lǐng)導(dǎo)的單層領(lǐng)導(dǎo)體制，確保檢察權(quán)的獨立行使，才能保證其對行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督工作的有效開展。 （二）完善立法，明確行政執(zhí)法在刑事訴訟中的法律地位。 結(jié)合刑法，充實行政法、刑事訴訟法關(guān)于移送案件的規(guī)定。一是制定統(tǒng)一的案件移送標(biāo)準(zhǔn)，為行政執(zhí)法機關(guān)準(zhǔn)確移送案件提供詳細(xì)的法律依據(jù)。二是完善行政法與刑訴法。由于行政法對于案件移送的規(guī)定過于簡單粗糙，而刑訴法也只規(guī)定了檢 察機關(guān)對公安機關(guān)的立案監(jiān)督制度，未涉及對其他行政執(zhí)法機關(guān)案件移送的監(jiān)督，實踐中對案件移送沒有詳細(xì)的法律可依，隨意性比較大，因此為規(guī)范移送工作，需要完善法律，將移送程序法定化，細(xì)化移送條件、期限、效力、責(zé)任等規(guī)定，使得移送工作有章可循，更具操作性和執(zhí)行性。 明確行政執(zhí)法在刑事訴訟中的地位，解決證據(jù)規(guī)則及司法認(rèn)定難題。一是對于進(jìn)入司法審查程序的行政執(zhí)法案件，明確 第 17 頁 共 18 頁 只對行政執(zhí)法的合法性審查。二是明確賦予行政執(zhí)法機關(guān)依法獲取的證據(jù)材料的刑事訴訟法律地位。對行政執(zhí)法扣押的書證、物證等實物證據(jù)，可直接轉(zhuǎn)換為 刑事訴訟證據(jù)；對有關(guān)檢驗報告、鑒定結(jié)論等專門性證據(jù)材料，司法機關(guān)做程序?qū)彶楹鬀Q定是否作為刑事訴訟證據(jù)；對在執(zhí)法過程中形成的言辭材料，原則上要求司法人員重新收集，但確因有不可抗拒原因經(jīng)偵查機關(guān)查證與其他證據(jù)吻合，相互印證違法犯罪事實的，也可以作為刑事訴訟的證據(jù)使用，由此來解決行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)在司法認(rèn)定上面臨的法律難題。 （三）建立健全相關(guān)配套的工作制度 建立常態(tài)的聯(lián)席會議制度。我們認(rèn)為在相關(guān)法律法規(guī)尚未完善、健全情況下，應(yīng)當(dāng)允許檢察機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)探索多樣化的聯(lián)系制度，并將制 度逐漸規(guī)范化、常態(tài)化，這是實現(xiàn)檢察監(jiān)督的一個前提條件。在實務(wù)中，聯(lián)席會議制度易被大多數(shù)地方接受，一方面聯(lián)席會議可以定期交換行政處罰、移送案件等情況，研究執(zhí)法、司法過程中遇到的困難，既可以掌握、總結(jié)工作，也可以適時解決問題。但目前的聯(lián)席會議大多由偵查監(jiān)督部門參加，建議反貪、反瀆、預(yù)防等部門也共同參與進(jìn)來，提高聯(lián)席會議制度的有效性，同時還能積極發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪線索和問題，提高預(yù)防和反瀆工作的針對性。 規(guī)范案件線索移送制度和檢察機關(guān)案件查處的提前介入 第 18 頁 共 18 頁 制度。一是行政執(zhí)法部門對于發(fā)現(xiàn)的可能涉及到的犯罪線索必 須在規(guī)定的 時間移送偵查機關(guān)，并向檢察機關(guān)備案。二是對可能涉及到犯罪的重大事故、重大案件，在行政執(zhí)法部門調(diào)查處理的同時，檢察機關(guān)有權(quán)及時介入調(diào)查，防止證據(jù)滅失，并對其中的瀆職犯罪有權(quán)進(jìn)行調(diào)查。 明確檢察機關(guān)對移送案件的監(jiān)督制度。一方面是確立行政執(zhí)法部門在向偵查機關(guān)移送案件時，同時向檢察機關(guān)通報備案制度，以便強化檢察機關(guān)對偵查機關(guān)立案的監(jiān)督，另一方面確立檢察機關(guān)對于移送案件的立案、撤案、結(jié)案統(tǒng)一審查制度，防止偵查機關(guān)以罰代刑。 強化相應(yīng)責(zé)任追究制度。明確行政執(zhí)法機關(guān)在案件 移交過程中有關(guān)人員的責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。 （四）探索創(chuàng)新多樣化的監(jiān)督方式。 目前很多地方已經(jīng)發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，在行政執(zhí)法機關(guān)與檢察機關(guān)之間搭建網(wǎng)絡(luò)鏈接，實現(xiàn)信息共享，通過網(wǎng)絡(luò)動態(tài)，全面監(jiān)督案件線索移送、案件查詢和管理，反映執(zhí)法、司法動態(tài)，取得良好效果。建議經(jīng)濟和技術(shù)水平逐漸成熟的地區(qū)采取這一手段，加大監(jiān)督力度，促進(jìn)行政執(zhí)法和刑事司法的有機銜接。