【正文】 中央與地方的關(guān)系 ， 精簡(jiǎn)地方政府機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量 。 但是 ， 總體看來(lái) ， 成效不彰 。 其中的關(guān)鍵原因是：在大一統(tǒng) 、 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)進(jìn)行 ， 永遠(yuǎn)不可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo) 。 （ 二 ） 1998年 — 今 1998年的地方政府機(jī)構(gòu)改的環(huán)境： （ 1） 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 。 （ 2） 認(rèn)識(shí)提高 ［ 改變以前的做法 ， 將改革的重點(diǎn)不再放在機(jī)構(gòu) 、 人員數(shù)量的減少 ， 而是緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能 、 機(jī)構(gòu)重組 、 限制審批權(quán)的使用 3個(gè)方面 ］ 。 在地方政府管理形式創(chuàng)性方面：主要出現(xiàn)了2大模式： （ 1） 以海南為代表的 “ 小政府 、 大社會(huì) ” 模 （ 2） 高新技術(shù)管理試驗(yàn)區(qū)體制 （ 一些城市 ） 這些努力取得了一定成效 ， 但是 ， 在地方政府總體環(huán)境沒(méi)有發(fā)生大的變化的情況下 ， 地方政府制度創(chuàng)新的意義具有明顯的局限性 。 （ 1） 省級(jí)政府 2023年開(kāi)始 ， 以北京市進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革為標(biāo)志 ， 全國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng) 。 特點(diǎn)與意義 ： 第一 ， 中央政府對(duì)省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革不再提出具體的要求和指標(biāo) ， 而只提原則要求 ， 具體實(shí)施方案由省級(jí)政府根據(jù)本地情況 ， 因地制宜 ， 自行確定 。 第二 ， 強(qiáng)調(diào)政企分開(kāi) ［ 省級(jí)政府不再保留工業(yè) 、 商業(yè)等專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén) ， 將其管理權(quán)移交給政府綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)；政府部門(mén)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體 、所管理的直屬企業(yè)在人 、 財(cái) 、 物方面徹底脫鉤 ，將政府職能轉(zhuǎn)移到規(guī)劃 、 市場(chǎng) 、 質(zhì)量 、 監(jiān)督 、 查帳等事務(wù)方面；將政府所屬的行政性公司改制為經(jīng)濟(jì)實(shí)體 ］ 、 政事分開(kāi) ［ 深化事業(yè)單位機(jī)構(gòu) 、 人事制度改革 ， 強(qiáng)化分類(lèi)管理 ］ 、 政社分開(kāi) ［ 建立 、 發(fā)展社會(huì)中介組織 ， 使會(huì)計(jì) 、 審計(jì) 、律師事務(wù)所等與政府主管部門(mén)脫鉤 ］ 。 第三 ， 改革行政審批制度 。 第四 ， 大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制 ， 重新設(shè)置機(jī)構(gòu) 。 （ 2） 市區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 基本要求： 第一 ， 完成人員編制精簡(jiǎn) 20%的任務(wù) 。 第二 ， 積極推進(jìn)行政審批制度改革 。 第三 ， 清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍 。 第四 ， 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置 ， 清退超編人員和各類(lèi)臨時(shí)聘用人員 。 第五 ， 做好人員分流工作 。 （ 三 ） 地方政府管理創(chuàng)新及其局限 1.“ 小政府 、 大社會(huì) ” 模式 （ 1） 海南的試驗(yàn) 最早提出于 1986 年 。 1988年 4月 ， 海南建省 。 根據(jù)全國(guó)人大 7屆 1次會(huì)議通過(guò)的 《 關(guān)于設(shè)立海南省的決定 》 ， 海南省轄 2個(gè)地級(jí)市 、 1個(gè)縣級(jí)市 、 9個(gè)縣 、 7個(gè)民族自治縣和西沙 、 中沙 、 南沙群島的島礁及其海域 。 省政府直接領(lǐng)導(dǎo)市縣 ， 對(duì)上直接接受中央政府領(lǐng)導(dǎo) 。 在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面 ， 海南省級(jí)政府的廳級(jí)職能機(jī)構(gòu)僅僅設(shè)立了 26個(gè) ， 具有 “ 小政府 、 大社會(huì) ” 的基本特征 。 但是 ， 由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和中央政府機(jī)構(gòu)改革的滯后 ， 海南的 “ 小政府 ” 模式很快就演化為與一般省級(jí)政府沒(méi)有什么區(qū)別的 “ 大政府 ” 了 。新體制運(yùn)行的阻力 ， 首先來(lái)自于中央政府的有關(guān)部門(mén) ， 由于中央政府的職能部門(mén)有 80多個(gè) ， 海南只有 26個(gè) 。 因此 ， 相當(dāng)多的中央部委多次要求海南對(duì)口設(shè)廳 ， 有些部委召開(kāi)全國(guó)廳局長(zhǎng)會(huì)議 ， 甚至不許海南的處長(zhǎng)到會(huì) ， 直接影響了省政府職能部門(mén)職能的正常發(fā)揮 。 （ 2） 福建省晉江縣石獅鎮(zhèn)的試驗(yàn) 1988年升格為縣級(jí)市 ， 被福建省指定為綜合改革試驗(yàn)區(qū) 。 按照 “ 小政府 、 大社會(huì) ” 模式 ，市政府設(shè)置了 14個(gè)單位 。 設(shè)立之初 ， 市政府很好地?fù)?dān)負(fù)起了 “ 大社會(huì) ” 的管理職能 。 但為了與上級(jí)政府部門(mén)對(duì)口 ， 不得不添加機(jī)構(gòu) ， 以及干部只進(jìn)不出 。 10年時(shí)間 ， 市政府機(jī)構(gòu)很快由 14個(gè)逐步增加到 25個(gè) ， 人員由 600人增加到 1300人 ，正副市長(zhǎng)多達(dá) 9人 ， 比當(dāng)初翻了一番多 。 在政府職能沒(méi)有轉(zhuǎn)變、宏觀體制和政策環(huán)境沒(méi)有建立的情況下，地方政府的 “ 小政府、大社會(huì) ” 模式是難以收到應(yīng)有的成效的 地方政府在地方政府新體制試驗(yàn)中的創(chuàng)新能力是有限的 ? 設(shè)立的目的 ：發(fā)展高新技術(shù) 、 吸引外資 。地方政府設(shè)立了專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu) 。 ? 性質(zhì) ［ 不具有地方政府的地位 ， 而是地方政府的派出或延伸機(jī)構(gòu) ］ 。 ? 3種管理模式 ： 第一 ， 行業(yè)管理性質(zhì)的管理體制； 第二 ， 準(zhǔn)行政區(qū)域的管理體制； 第三 ， 行政區(qū)劃的管理體制 。 ? 問(wèn)題 第一 ， 行政授權(quán)不夠 ， 宏觀調(diào)控不力 ［ 作為省／市政府派出機(jī)構(gòu) ， 名義上的管理權(quán)限大 ，但并不擁有關(guān)鍵性管理權(quán)力 。 由于授權(quán)有限 ， 管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有充分自主的規(guī)劃立項(xiàng)和宏觀調(diào)控職能 ］ 。 第二 ， 行政體制不順 ， 條塊管理矛盾多［ 管理機(jī)構(gòu)不是法定意義上的地方政府 ， 不具有全面的地方管理權(quán) 。 因此 ， 管理機(jī)構(gòu)所轄區(qū)域內(nèi)與原有行政管理體制 （ 如上級(jí)有關(guān)職能部門(mén) 、 街 、 鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn)政府等 ） 存在不少矛盾 （ 環(huán)境衛(wèi)生 、 治安聯(lián)防 、 計(jì)劃生育 、 外來(lái)人口 、 門(mén)前三包等問(wèn)題與管理機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛 ）］ 第三 ，管理機(jī)構(gòu)的行政體制存在回歸舊體制的趨向［來(lái)自上級(jí)政府和區(qū)內(nèi)、區(qū)外政府機(jī)構(gòu)的壓力，使一些管理機(jī)構(gòu)不斷膨脹，人員越來(lái)越多，職能越分越細(xì)］。 回到首頁(yè) 一、單一制中央集權(quán)制對(duì)地方政府的影響 二、人大制度對(duì)地方政府地位與功能的影響 三、民族區(qū)域自治制度對(duì)地方政府的影響 四、“一國(guó)兩制”制度對(duì)地方政府的影響 五、村民自治制度對(duì)基層政府的影響 一 、 單一制中央集權(quán)制對(duì)地方政府的影響 1. 單一制 （ 1） 單一制是一種所有權(quán)力都屬于中央政府的中央 —— 地方關(guān)系結(jié)構(gòu)模式：地方政府由中央政府設(shè)立 ， 其權(quán)力為中央政府所授予 ， 所有地方政府是中央政府的派生物 ， 中央政府在法律上可以任意增減地方政府的權(quán)力 ， 任意要求地方政府履行 、 完成自己的政治 、 行政意圖 。 因此 ， “ 單一制 ” 賦予中央政府以極大的控制 、 影響能力 ， 地方政府在相當(dāng)?shù)某潭群鸵饬x上 ， 成為中央政府的地方代理人和分治機(jī)構(gòu) 。 （ 2） 地方政府不能僅是中央政府的政治 、行政機(jī)構(gòu) ， 同時(shí)也是一個(gè)地方的立法 、 政治機(jī)關(guān) ［ 地方的有效治理離不開(kāi)地方政府的政治象征功能 ， 地方政府要取得這種功能 ， 就必須由中央政府賦予地方政府以一定程度的地方政治代表身份 ］ （ 1） 在單一制中央集權(quán)制下 ， 地方政府較少與地方政治 、 社會(huì)發(fā)生聯(lián)系 ， 更多地體現(xiàn)了中央政府的立場(chǎng)和意愿 。 因此 ， 地方政治 、 社會(huì)的發(fā)育程度較低 ［ 受制于與地方特征相區(qū)別的中央政府代理人 ］ 。 （ 2） 地方政府在一定程度上能夠影響中央政府 。 ［ 地方政府是設(shè)立在具體地方的政治 、行政單位 ， 必然會(huì)反映地方特征 ］ 。 二 、 人大制度對(duì)地方政府地位與功能的影響 憲法來(lái)源 。 地方政府沒(méi)有任何發(fā)揮影響的余地 。 2個(gè)： （ 1） 中央政府對(duì)地方政府的授權(quán) （ 這是由單一制中央集權(quán)制的性質(zhì)所決定 ） （ 2） 地方人大 。 由于存在著 2個(gè)權(quán)力合法性來(lái)源，從邏輯上看，地方政府必然處于沖突、矛盾的困境。但是，這種沖突、矛盾的困境可以由 “ 民主集中制 ” （ “ 地方服從中央 ” ）加以解決。因此，從本質(zhì)上看，地方政府權(quán)力合法性只有 1個(gè)來(lái)源（中央政府）］。 三 、 民族區(qū)域自治制度對(duì)地方政府的影響 民族區(qū)域自治：?jiǎn)我恢茥l件下實(shí)行的在少數(shù)民族聚居地區(qū)設(shè)立自治機(jī)關(guān) 、 行使自治權(quán)的一種處理中央政府與少數(shù)民族聚居地方關(guān)系的制度 。 作為地方分治單位 ， 少數(shù)民族聚居地方享有： （ 1） 普通地方政府所沒(méi)有的自治權(quán) 。 （ 2） 自治權(quán)的實(shí)施取決于少數(shù)民族聚居地區(qū)的政治 、 法律 、 社會(huì)發(fā)展程度 。 因此 ， 自治權(quán)從本質(zhì)上說(shuō) ， 具有變動(dòng)不居的性質(zhì) 。 而非法律上所規(guī)定的 。 但是 ， 由于中國(guó)的基本制度框架是單一制中央集權(quán)制 ， 因此 ， 從總體特征上看 ， 中國(guó)的民族區(qū)域制度仍然是單一制中央集權(quán)制的一種形式 。 民族區(qū)域自治的制度在將來(lái)是否會(huì)突破現(xiàn)有的民族自治制度的框架 ， 形成新的民族地區(qū)治理模式 。 目前尚無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè) 。 四 、 “ 一國(guó)兩制 ” 制度對(duì)地方政府的影響 1.“一國(guó)兩制 ” 制度是一種特殊的國(guó)家結(jié)構(gòu)制度 ，是一種政治安排 ， 而非一般意義上的國(guó)家結(jié)構(gòu)制度 它既不是單一制 ， 也不是聯(lián)邦制；既不是一般地方政府 ， 也不是自治地方政府 ， 而是一種特殊的國(guó)家結(jié)構(gòu)制度 。 表現(xiàn)為： （ 1） 僅適用于已經(jīng)收回主權(quán)的前殖民地地區(qū) 。 （ 2） 這些前殖民地實(shí)行與中國(guó)大陸地區(qū)完全不同的社會(huì) 、 政治 、 經(jīng)濟(jì)制度 。 （ 3）一個(gè)主權(quán)［與中央政府保持著主權(quán)上的從屬關(guān)系］。 （ 4） 享有全面 、 高度的自治權(quán) （ 包括司法上的終審權(quán) ） ［ 特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官在國(guó)家事務(wù)中享有與國(guó)家元首地位相當(dāng)?shù)拇?］ 。 特別行政區(qū)沒(méi)有現(xiàn)實(shí)可利用的渠道 ， 對(duì)國(guó)家和中央政府事務(wù)產(chǎn)生影響 。 因此 ， 與其說(shuō)特別行政區(qū)與中央政府是一種聯(lián)邦的結(jié)構(gòu) ， 不如說(shuō)特別行政區(qū)更像中央政府統(tǒng)治區(qū)域之外的 “ 飛地 ” ，只不過(guò)這塊 “ 飛地 ” 與中央政府具有主權(quán)上的聯(lián)系而已 。 作為一種制度創(chuàng)新 ， “ 一國(guó)兩制 ” 預(yù)示著目前仍然保持著穩(wěn)定的單一制中央集權(quán)制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式發(fā)生變化和調(diào)整的可能 。 可能發(fā)生在 2個(gè)方向： （ 1） 當(dāng)特別行政區(qū)制度的適用范圍以及在整個(gè)國(guó)家中所占的比重越來(lái)越大 （ 如與臺(tái)灣實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一 ） ， 特別行政區(qū)是否仍然滿足于僅僅充當(dāng)具有高度自治權(quán)的 “ 飛地 ” ， 而不試圖謀求在整個(gè)國(guó)家政治中的發(fā)言權(quán)和影響力 ？ ［ 當(dāng)特別行政區(qū)制度進(jìn)一步發(fā)展 ， 是否存在聯(lián)邦制的可能性 ？ ］ （ 2） 特別行政區(qū)制度是否會(huì)擴(kuò)大其適用范圍 ？那些目前雖然處于中央政府實(shí)際控制之下 （ 民族自治地方 、 經(jīng)濟(jì)特區(qū) ） ， 但由于其具有高度的特殊性 ， 且在現(xiàn)有的中央 — 地方關(guān)系格局中很難進(jìn)行妥善安排的地區(qū)也實(shí)行類(lèi)似的制度 ？ 五 、 村民自治制度對(duì)基層政府的影響 （ 1） 含義 ［ 生活在農(nóng)村的農(nóng)民通過(guò)自治的方式實(shí)現(xiàn)自我管理的制度 ］ 。 （ 2） 實(shí)質(zhì) 人民公社體制瓦解后 ， 在農(nóng)民實(shí)行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 ， 并因而具有了一定程度的生產(chǎn)自主權(quán)的情況下 ， 為組織農(nóng)民和管理農(nóng)民而建立的 、 銜接國(guó)家政權(quán)與個(gè)體農(nóng)民聯(lián)系渠道的制度 。 在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，農(nóng)民的存在狀態(tài)是個(gè)體性的［一袋馬鈴薯（馬克思）］。人民公社瓦解以后，原先國(guó)家政權(quán)賴(lài)以統(tǒng)制農(nóng)村和農(nóng)民的基本政治組織不復(fù)存在，同時(shí)，依靠在人民公社體制基礎(chǔ)上建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能控制個(gè)體農(nóng)民，因此，建立能夠組織和管理個(gè)體農(nóng)民的自治組織一定合乎國(guó)家利益。 （ 3） 功能 既能有效地協(xié)助國(guó)家政權(quán)實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)制職能 ，也有助于農(nóng)村自治和民主建設(shè)的發(fā)展 。 因此 ， 其基本的制度動(dòng)機(jī)是更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的管理 。 （ 4） 發(fā)動(dòng)者 國(guó)家政權(quán)推動(dòng)下逐步建立和發(fā)展起來(lái) 。 因此 ，村民自治制度中的 “ 自治 ” 性質(zhì)與程度必然有限 。 由于村民自治制度賦予農(nóng)民對(duì)農(nóng)村事務(wù)以一定的參與權(quán) 。 因此 ， 村民自治制度能夠影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為 。 表現(xiàn)為： （ 1） 修正 、 打破了傳統(tǒng)的基層政府與社會(huì)成員的關(guān)系模式 ［ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的資源有限 ，它要有效完成上級(jí)政府的任務(wù) ， 就必須獲得村民組織的協(xié)助與支持 ， 必須在其政策 、 行政過(guò)程中融合農(nóng)民的利益和要求 。 因而 ， 村民自治組織能否與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成協(xié)調(diào)一致的 、 共同對(duì)中央政府和上級(jí)政府負(fù)責(zé)的局面 ， 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否實(shí)現(xiàn)其職能的關(guān)鍵 ］ 。 （ 2） 有可能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治 、 行為方式 ［ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是從人民公社體制轉(zhuǎn)化而來(lái)的 ，具有傳統(tǒng)的統(tǒng)治特色 。 國(guó)家政權(quán)滲透 、 影響村