【正文】 是 “ 面 ” 狀的，而城市是 “ 點(diǎn) ” 狀的 ]。城市不是一個(gè)自然地理概念，而是與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展高度關(guān)聯(lián)，并處于不斷發(fā)展、變動(dòng)中的地點(diǎn)。 ? 類型： 副縣級(jí)鎮(zhèn) 、 區(qū)級(jí)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)級(jí)鎮(zhèn) 3種 。 （ 6）鎮(zhèn) ? 性質(zhì)： 與鄉(xiāng)相對(duì)稱的 、 具有城市性質(zhì)的地方行政單位 ［ 現(xiàn)代意義上的 “ 鎮(zhèn) ” 最早出現(xiàn)于清末 ， 設(shè)置于縣之下 ， 與鄉(xiāng) 、 民族鄉(xiāng)平級(jí) 。 還有一些城市由于在城市范圍內(nèi)比較集中地聚居了某一少數(shù)民族 ， 通常也會(huì)設(shè)立以少數(shù)民族聚居為主的區(qū) ， 如鄭州市的管城回族區(qū) 。 ? 設(shè)置的理由 其一 ， 城市龐大不便管理 ， 有必要設(shè)置次級(jí)分治機(jī)構(gòu) ，以有效行政 。 ? 領(lǐng)導(dǎo)體制 大部分縣級(jí)市的行政級(jí)別仍為縣 ， 受地區(qū)行政公署／地級(jí)市管轄 。但是 ， 大部分通過撤縣改市而設(shè)置的縣級(jí)市仍然保留了設(shè)立在農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn) 。 ? 性質(zhì) 其一 ， 省 、 自治區(qū)管轄下的地方分治單位 ，轄有區(qū) 、 縣 、 縣級(jí)市 。 但是 ， 由于副省級(jí)市的設(shè)立缺乏明確的法律依據(jù) ， 當(dāng)副省級(jí)市達(dá)到一定數(shù)量后 ， 行政區(qū)劃體制如何變動(dòng)將挑戰(zhàn)現(xiàn)行制度 。 ? 與省政府的關(guān)系 繼續(xù)受所在省政府領(lǐng)導(dǎo) ， 本身不是獨(dú)立的層級(jí) 。 因此 ， 設(shè)置副省級(jí)市缺乏明確的法律 、政治依據(jù) ， 主要是中央 —— 地方政府有關(guān)主管部門間技術(shù)妥協(xié)的產(chǎn)物 。 目前的副省級(jí)市包括：沈陽 、 大連 、 長(zhǎng)春 、 哈爾濱 、 濟(jì)南 、青島 、 南京 、 寧波 、 杭州 、 廈門 、 武漢 、 廣州 、 深圳 、 西安 、 成都共 15個(gè) （ 重慶已改建為直轄市 ） 。 但是 ， 由于計(jì)劃單列市明顯具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩 ， 特別是計(jì)劃單列市的存在 ， 使其與所在省的關(guān)系復(fù)雜化 。 總之 ，只要單一制中央集權(quán)制體制不變 ， 則直轄市數(shù)量增多的趨勢(shì)不可避免 。 但在客觀上會(huì)直接損害城市所在省區(qū)的實(shí)力和利益 ］ 。 直轄市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人力資源方面具有省所沒有的優(yōu)勢(shì)，直轄市的這種資源優(yōu)勢(shì)與效率優(yōu)勢(shì)決定了其沒有必要再被置于另一個(gè)更高層級(jí)的地方政府管轄之下［如果將直轄市置于省管轄之下，必然會(huì)由于認(rèn)為增加行政層次，而損害城市功能的發(fā)揮 ］。 由于直轄市具有一般城市難以匹敵的重要資源和輻射能力。 其六 ， 直轄市所轄地方政府的層級(jí) 、 數(shù)量均較少；省所轄地方政府的層級(jí) 、 數(shù)量較多 。 其四 ， 直轄市基本上是本行政區(qū)域內(nèi)唯一的功能完備的地方政府；省行政區(qū)域內(nèi)的若干更低層級(jí)的地方政府也是功能完備的地方政府 。 其二 ，直轄市主要設(shè)立于一些具有政治和地區(qū)重要性的地方［對(duì)中央政府的行政或某種戰(zhàn)略安排具有重要的意義（比如， 90年代重慶直轄市的設(shè)立直接與長(zhǎng)江三峽工程有關(guān)）］；省則基本上是一個(gè)自然的國(guó)土分治單位，對(duì)中央政府并不具有特別的行政意義。 ?特征 ——與省的比較 第一 ， 相同之處 從法理主義的角度看 ， 直轄市與省沒有本質(zhì)區(qū)別：都是中央政府直接管轄的一級(jí)政區(qū)單位 ， 即都是單一制中央集權(quán)制體制下的地方分治單位 。 2. 城市地方 （ 1）直轄市 ［ 4個(gè)］ （ 2）副省級(jí)市 ［ 15個(gè)］ （ 3）地級(jí)市 ［ 222個(gè)（ 1997）］ （ 4）縣級(jí)市 ［不設(shè)區(qū)］ （ 5）區(qū) （ 6）鎮(zhèn) （ 1） 直轄市 ［ 4個(gè) ］ ? 歷史與現(xiàn)狀 中國(guó)直轄市最早由國(guó)民政府于 1926年在漢口設(shè)立 ， 當(dāng)時(shí)叫 “ 特別市政府 ” 。 一般行政地方是指設(shè)置在普通地方的 、 兼具農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)的地方 。 設(shè)置在以 1個(gè) 、 2個(gè)或幾個(gè)少數(shù)民族共同聚居的地方 ， 或以少數(shù)民族聚居的地方為基礎(chǔ) ， 包括一部分漢族居民區(qū)的相當(dāng)于鄉(xiāng)的地方 。 但不具有民族自治地方的法律地位 。 目前的鄉(xiāng)體制基本上是人民公社體制的延續(xù) 。 ? 歷史與現(xiàn)狀 鄉(xiāng)最早產(chǎn)生于西周 ， 但一般意義上的 “ 鄉(xiāng) ”最早出現(xiàn)于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期 。 （ 4）鄉(xiāng) ? 性質(zhì) 國(guó)家行政分治單位 ， 不具有基層自治團(tuán)體的性質(zhì) 。 秦始皇推行郡縣制 ， 縣從此成為重要地方行政單位 ， 表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性 ， 并延續(xù)至今 。 目前 ， 盡管已經(jīng)引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度 ， 但長(zhǎng)期積累的農(nóng)業(yè)落后狀態(tài)決定了縣仍然是政治統(tǒng)治的基本單位 ］ 。因此 ， 地區(qū)體制發(fā)展的總體趨向是：盡管沒有獨(dú)立的法律地位 ， 但行政公署機(jī)構(gòu)越來越多 、功能越來越全 ， 實(shí)質(zhì)上已與一般地方政府單位沒有差異 。 它與省制不同之處在于：在不同時(shí)期變化較大 ， 職權(quán)也不穩(wěn)定 。 ? 歷史與現(xiàn)狀 作為省的派出行政機(jī)構(gòu) —— 地區(qū)最初出現(xiàn)于明朝 ， 稱 “ 道員制 ” 。因此具有相當(dāng)?shù)奈幕?、次?jí)國(guó)土單位的意義 ? 性質(zhì) 作為地方國(guó)土分治單位 ， 設(shè)立省的目的是管轄國(guó)土 、 治理居民 ， 并不具有種族 、經(jīng)濟(jì) 、 軍事 、 監(jiān)察等性質(zhì) （ 這一點(diǎn)與城市政府的設(shè)立有明顯的區(qū)別：當(dāng)城市地區(qū)的發(fā)展足夠大時(shí) ， 它的行政地位就會(huì)與省不相上下 ， 比如 ， 直轄市 、 副省級(jí)市 、 經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府 ） 。其間雖有過若干次變動(dòng)，但由于省所具有的歷史、文化的內(nèi)在穩(wěn)定性，中國(guó)目前的省基本上是歷史形成的產(chǎn)物。 目前 ， 中國(guó)的行政區(qū)域類型主要有 3種 。 從中央政府到最基層政府的層隔來看 ，各個(gè)地方差別較大：存在間隔最少的 2級(jí) ， 也存在間隔最多的 5級(jí) 。 ? 五級(jí)制 ： ? 省 、 直轄市 —— 副省級(jí)市 —— 設(shè)區(qū)的市 （ 行政公署 ） —— 縣 、 市 —— 鄉(xiāng) 、 民族鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn) 。 ? 三級(jí)制 ： 直轄市 —— 縣 、 自治縣 —— 鄉(xiāng) 、 民 族鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn) 。 中國(guó)的行政區(qū)劃 現(xiàn)實(shí)主義的視角 ?中國(guó)實(shí)際的行政區(qū)劃要比法定區(qū)劃要復(fù)雜得多，其類型也不完全一樣。 ?自治州分為縣 、 自治縣 、 市 。 ?縣 、 自治縣分為鄉(xiāng) 、 民族鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn) 。中國(guó)行政制度 中國(guó)的行政區(qū)劃 國(guó)務(wù)院 地方政府 政府改革 中國(guó)地方政府變遷的影響因素 結(jié)束放映 中國(guó)的行政區(qū)劃 ?概述 ?層級(jí)與類型 一、概述 ? 從法理主義的視角看 ? 從現(xiàn)實(shí)主義的視角看 中國(guó)的行政區(qū)劃 法理主義的視角 ?全國(guó)分為省 、 自治區(qū) 、 直轄市 。 ?省 、 自治區(qū)分為自治州 、 縣 、 自治縣 、市 。 ?直轄市和較大的市分為區(qū) 、 縣 。 ?中央政府可以設(shè)立特別行政區(qū) 。 ?目前至少還包括：（ 1）地區(qū)；（ 2）街道［設(shè)在城市中］；（ 3）管理區(qū)［設(shè)在縣以下］；（ 4）特殊行政機(jī)構(gòu)［設(shè)立在特殊地區(qū)，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府、開發(fā)區(qū)政府、礦山工業(yè)區(qū)政府、自然保護(hù)區(qū)政府等］ 二、層級(jí)與類型 ? 層級(jí) ? 類型 （ 一 ） 層級(jí) 除國(guó)務(wù)院 （ 中央人民政府 ） 外 ， 中國(guó)目前地方政府的層級(jí)設(shè)置主要有 4種形式： ? 二級(jí)制 ： 直轄市 —— 區(qū) 。 ? 四級(jí)制 ： 省 、 自治區(qū) 、 直轄市 —— 設(shè)區(qū)的市（ 行政公署 ） 、 自治州 （ 盟 ） —— 縣 、 自治縣 、 旗 、 市 —— 鄉(xiāng) 、 民族鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn) 。 ? 省 、 自治區(qū) 、 直轄市 —— 自治州 —— 行政公署 —— 縣 、 市 —— 鄉(xiāng) 、 民族鄉(xiāng) 、 鎮(zhèn) （ 此一體制目前僅存于新疆伊犁 ） 。 （二）類型 從不同的角度 ， 按不同的標(biāo)準(zhǔn) ， 可以對(duì)地方政府做不同的類型學(xué)劃分 ［ 比如 ， 根據(jù)地方政府的民族構(gòu)成特征 ， 可分為一般地方政府 、 民族自治地方政府；根據(jù)地方政府功能的性質(zhì) ， 可分為主要管理一般行政地方的政府和主要管理城市地區(qū)的政府 ］ 。 ? 一般行政地方 ? 城市地方 ? 民族自治地方 1. 一般行政地方 （ 1）省 ［中國(guó)的一級(jí)政區(qū)， 23個(gè)］ （ 2） 地區(qū) ［ 79個(gè) ］ （ 3）縣 （ 1）省 ［中國(guó)的一級(jí)政區(qū)， 23個(gè)］ ? 歷史與現(xiàn)狀 作為國(guó)家一級(jí)政區(qū)，省的行政地位成形于元代。 ? 地位 國(guó)家政治、行政的基本地方單位、地方認(rèn)同的主體、中中央政府的相對(duì)人。 （ 2）地區(qū) ［ 79個(gè)］ ? 性質(zhì) 省級(jí)行政機(jī)關(guān)的派出分治單位 ， 本身不是一級(jí)行政區(qū)劃單位 。 此后這一制度被保留下來 。 ?設(shè)置的理由與發(fā)展趨勢(shì) 省 、 縣二級(jí)制下 ， 省的管理能力短缺 。 （ 3）縣 ? 性質(zhì) ： 基本是與中國(guó)社會(huì)的農(nóng)業(yè)性質(zhì)相聯(lián)系 ［ 1949年后 ， 中國(guó)政府的 “ 二元的城鄉(xiāng)分治 ” 制度 ， 縣是最主要的直接管理農(nóng)村居民的行政單位 、 向國(guó)家工業(yè)化貢獻(xiàn)財(cái)政資源的主要操作者 。 ? 歷史與現(xiàn)狀 春秋初期就已設(shè)置了 “ 縣 ” 。 縣長(zhǎng)也被稱為“ 父母官 ” 、 “ 親民官 ” ， 縣體制也是歷朝歷代施行統(tǒng)治的政治 、 行政平臺(tái) 。 主要代表國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治 、 管理農(nóng)村和農(nóng)民 。 鄉(xiāng)自產(chǎn)生以來 ， 地位變化較大：從秦到隋文帝開皇 15年 （ 公元前221年 —— 公元 595年 ） ， 鄉(xiāng)是國(guó)家政權(quán)體系的組成部分；從隋文帝開皇 16年 （ 公元 596年 ） 到清朝 ， 鄉(xiāng)是農(nóng)村基層社會(huì)中具有自治性質(zhì)的管理組織；從清末開始 ， 鄉(xiāng)又重新成為縣以下的正式國(guó)家行政機(jī)關(guān) 。 （ 5）民族鄉(xiāng) ?性質(zhì) 法律地位相當(dāng)于鄉(xiāng) 。 ?歷史與現(xiàn)狀 最早設(shè)立于 1955年 。 ?設(shè)置標(biāo)準(zhǔn) 一般而言 ， 少數(shù)民族人口占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?0%。 這類行政區(qū)域設(shè)立的目的是管轄農(nóng)村地區(qū) ， 但由于隨著經(jīng)濟(jì) 、社會(huì)發(fā)展 ， 城市化程度的提高 ， 一些地方政府的功能和形式開始出現(xiàn) “ 同質(zhì)化 ” 傾向 （ 所有的地方政府基本都兼管城市和農(nóng)村 ） 。 1927年 ， 上海 、 南京相繼成為直隸中央的特別市 ， 自此直轄市體制基本確立 。 第二 ， 不同之處 其一 ， 直轄市是人為設(shè)置是的 ， 其行政區(qū)域變動(dòng)不拘；省的設(shè)置則主要是歷史和文化沿襲的結(jié)果 ， 其地位與行政區(qū)域相對(duì)穩(wěn)定 。 其三 ， 直轄市基本上是城市政府；省則是兼管城市 、 農(nóng)村地區(qū)的一般政府 。 其五 ， 直轄市政府具有更多的 “ 親民 ” 性質(zhì)；省則是本行政區(qū)域內(nèi)不具有直接行政職能的地方政府 。 （ 1）直轄市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人力資源方面具有省所沒有的優(yōu)勢(shì)， 直轄市的這種資源優(yōu)勢(shì)與效率優(yōu)勢(shì)決定 了其沒有必要再被置于另一個(gè)更高層級(jí) 的地方政府管轄之下［如果將直轄市置 于省管轄之下，必然會(huì)由于認(rèn)為增加行 政層次，而損害城市功能的發(fā)揮］。因此，如果不由中央政府直接管轄，直轄市政府的存在會(huì)極不平衡地增加某個(gè)地方政府的實(shí)力，從而間接損害了中央政府的能力以及中央政府對(duì)地方的控制。 結(jié)論：直轄市體制可能成為未來調(diào)整、 改變中央 —— 地方關(guān)系的一個(gè)有效工具： 具有超大實(shí)力和輻射能力的重要城市會(huì)隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)而越來越多 ， 一些城市會(huì)越來越強(qiáng)烈地要求成為直轄市 ［ 內(nèi)在目的：提升城市的地位 ， 相關(guān)官員的級(jí)別和影響力 。 直轄市體制本質(zhì)上是中國(guó)政府處理中央 —— 地方關(guān)系的特定方式 ， 因此 ， 當(dāng)?shù)胤秸畬?shí)力大到一定程度時(shí) ， 中央政府就會(huì)通過設(shè)置新的直轄市 ， 削弱地方政府 。 （ 2）副省級(jí)市 ［ 15個(gè)］ ? 歷史與現(xiàn)狀 其前身是 1980年代設(shè)立的 “ 計(jì)劃單列市 ” ， 它自設(shè)立以來就享有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所能夠享有的全部?jī)?yōu)惠條件 ， 并取得了與省級(jí)行政單位相同的權(quán)力與地位 。 因此 ， 1993年中央政府開始逐步取消計(jì)劃單列市 ， 并于 1994年決定將原有的 14個(gè)計(jì)劃單列市以及杭州 、 濟(jì)南升格為副省級(jí)市 。 ?法律地位 目尚沒有明確的憲法地位 ， 沒有明確的政治 、行政規(guī)格 。 由此可見相關(guān)行政機(jī)關(guān)的處置權(quán)有多大 。 副省級(jí)市可以更多地與中央政府聯(lián)系 ， 其官員的行政待遇將水漲船高 ， 因此 ， 副省級(jí)市的數(shù)量可能會(huì)逐漸多起來 。 （ 3）地級(jí)市 ［ 222個(gè)（ 1997）］ ? 設(shè)立標(biāo)準(zhǔn) 在市區(qū)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口達(dá) 25萬以上（ 其中 ， 市政府駐地具有非農(nóng)業(yè)戶口 、 從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口 20萬以上 ） ；工業(yè)總