【正文】 往往不是主動積極的進行，例如2003年的《城市流浪乞討人員救助管理辦法》就是諸如孫志剛事件之類社會問題頻仍，嚴重影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的現(xiàn)實逼迫下催生出來的，所以多少有些被動和倉促，所以很多規(guī)定都不縝密、不周延，“秩序管理”與“控制”的思維痕跡仍慣性的存在，這就為諸如職業(yè)“跑站”、職業(yè)乞討等新生社會問題的出現(xiàn)留下隱患?！　　　吧鐣闹贫茸冞w過程都會受到社會文化、歷史傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟以及人們的思想觀念、行為方式等影響而形成特定的路徑依賴現(xiàn)象，這就要求制度改革要從實際出發(fā)，基于自己的歷史環(huán)境與現(xiàn)實條件，做出合理的規(guī)劃與選擇”。2176?！　∥覀儜摲艞壵冀^對主導的救助理念，不能過分信賴政府權力的積極作用，而應該重視公眾自主與自由的權利，以及他們積極主動地參與能力。政府權力的運用應該為公眾謀求福利、引導社會發(fā)展，而不是簡單的彌補管制模式的缺陷。社會發(fā)展的歷史已經(jīng)證明，政府權力的無限擴張，以及與其相反的過度自由主義傾向都不利于和諧社會秩序的形成和社會發(fā)展的進步，必然帶來川靳濤：《制度變遷中“漸進”和“理性”的邏輯選擇》，《內(nèi)蒙古社會科學》2003年第1期，第54頁。 嚴重的后果。那么，我國在治理城市流浪乞討現(xiàn)象中，“國家權力的行使”與“個體自由權利的尊重”應該是既能保證政府作為社會總體利益代表對乞討行為進行協(xié)調(diào)和控制，又能充分保證行乞人員的基本人身權利，從而實現(xiàn)政府權威主義的工具性目標與個體自由主義的價值性目標的平衡狀態(tài)。這種平衡狀態(tài)并不是指“國家權力的行使，與“個體自由權利的尊重”及二者蘊涵的價值理念在數(shù)量意義上的靜態(tài)對等關系，而是強調(diào)在功能意義上的動態(tài)平衡關系，共同服務于和諧社會的構建。所以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》立法理念的完善應該在兼顧“國家權力”和“個體自由權利”的同時更加積極地尊重個體自由權利，充分保證乞討者的基本人身權利?！　膱?zhí)法層面上看權利是“法律所允許的權利人為了滿足自己的利益而采取的，由他人的法律義務所保證的法律手段?！笨梢?，權利的對應面是義務，應然而言，普遍的權利論講究和保證每個公民都享有主張自己受救助的權利，而政府則有義務為實現(xiàn)這種權利提供各種現(xiàn)實可能。所以，社會救助法的執(zhí)法者，也就是社會救助主體應將服務理念滲透救助工作的全過程。但現(xiàn)實還遠非如此。我國扶危濟困的傳統(tǒng)不僅傳承扶助弱者的美德，順流而下的，還有救濟“施恩”的思想。社會救助執(zhí)法者往往懷著悲憫、施恩的心理開展工作，這一方面帶來救助工作的任意性，是否對求助者提供救助、救助什么、救助多少，都與工作人員的主觀想法有關。我國民政部部長就曾指出：“在實際工作中那些消極觀念仍然時隱時現(xiàn)，如救助者常常以‘觀世音’自居而沾沾自喜，社會救助工作中挪用專款、優(yōu)親厚友的現(xiàn)象仍然存在?！绷硗?，我國的救助法規(guī)也給予地方政府很大的自由裁量權，這些在很大程度上不利于社會救助工作的統(tǒng)一、規(guī)范、穩(wěn)定與實效，另一方面，也阻礙著救助權的理念貫徹和實現(xiàn)，造成執(zhí)法的疏漏和不足，從而誘發(fā)新的社會問題。這一點在城市流浪乞討人員救助管理方面就表現(xiàn)得很明顯，出現(xiàn)諸如本文己引入的“跑站”及其職業(yè)化現(xiàn)象就不奇怪了。　　現(xiàn)代法治的一個基本原理是：任何人在行使自己的權利時不得侵犯他人的權利，更不能侵犯公共利益。因此，當一個人的流浪乞討行為對他人的權利和社會的公共利益造成侵犯時，這種行為就應受到制止。為了維護必要的公共利益，有關部門應當限制某些流浪乞討行為。在對待流浪乞討問題上，必須區(qū)別對待，貫徹依法打擊以流浪乞討為名實施違法犯罪行為的原則。一方面，在當前社會保障機制不健全、保障體系不完善的情況下，應當允許一定范圍內(nèi)、一定程度上流浪乞討行為的存在，在充分維護和保障流浪乞討者合法權益的同時，對流浪乞討行為予以必要的規(guī)范；另一方面，必須依法嚴厲打擊在流浪乞討過程中以及以流浪乞討為名的各種違法犯罪行為。 　地方政策法規(guī)與《城市流浪乞討人員社會救助管理辦法》相銜接　　中國的立法慣例往往是中央立法規(guī)定一個大致的框架，由行政部門和地方政府填補具體細節(jié)，這對地方立法的授權是相當有限的，雖然地方政府可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況做出具體規(guī)定，但地方規(guī)定的目的必須是為了執(zhí)行法律或行政法規(guī)，不能超越己有的中央立法框架?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T社會救助管理辦法》出于防止地方立法侵犯個人權利的良好動機剝奪地方政府選擇執(zhí)法措施的權力是不合理的，因為流浪乞討有著鮮明的地方性。　　流浪乞討的地方性體現(xiàn)在下列幾個方面：（1）流浪乞討在各地所表現(xiàn)的嚴重程度不同，因而各地進行管制的需要也不一樣。（2）對于同樣程度的流浪乞討現(xiàn)象，地方居民的敏感程度可能不同。（3）地方財政狀況各不相同，因而各地將有限的資源用于管制與救濟流浪者的能力也將有所不同。（4）即使中央財政有能力統(tǒng)一支付全國范圍的實際救助費用，中央資助也未必是最明智的途徑，因為中央政府因信息成本而難以有效監(jiān)督地方的實施情況，因而不能保證中央撥款真正到達救助對象，也難以確定地方需要救助的真實程度。法律的目的是為了促進其覆蓋區(qū)域內(nèi)的人民的福利。中央制度主要是為了促進國家利益，地方制度則主要是為了促進地方利益。當然，國家利益和地方利益不是對立的；國家是由其所包含的各個地方組成的，全國利益事實上就是各地方利益之綜合，而作為同一個國家的成員，各個地方的利益和需要必然分享某種共性。然而，“共性”并不是絕對的，各個地方還具有一些對于本地區(qū)才有的“個性”。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》所代表的是適用于各個地區(qū)的全國“共性″利益，但不可能完全代表地方“個性”利益。地方問題必須由地方政府通過民主和法治的途徑加以解決，因而地方政府在不抵觸中央立法的前提下，被允許授予相應的立法權。在中央實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的前提下，地方可根據(jù)本地需要制定實施一些更加具體可行的流浪乞討管理法律制度。　　?。ǘ┘哟髮Α奥殬I(yè)乞丐”、“跑站者”的打擊力度　　應當對乞討尤其是職業(yè)乞討行為加以引導和規(guī)范　　通過確立對乞討行為引導、規(guī)制的相關法律制度，完善我國對流浪乞討人員救助的法律制度體系。據(jù)有關調(diào)查資料顯示，在乞討人群中有70%一80◇是職業(yè)乞討者，以乞討為名涉嫌違法犯罪的問題即存在于這個群體中。目前我國僅《救助辦法》針對乞討行為的國家救助做出了相關規(guī)定，就乞討行為引導、規(guī)范的制度體系還沒有形成，完善乞討行為的引導、規(guī)范制度體系是當務之急。 因此，在肯定流浪乞討人員的生存權的前提下，我們可以對未成年、老年乞討者實行強制救助政策。對職業(yè)乞討人員建立乞討前的政府有關部門登記制度，同時輔之以稅收制度，在所得稅稅目寸增加乞討所得，以規(guī)范職業(yè)乞討行為，加大職業(yè)乞討的成本，實現(xiàn)對乞討行為的疏導、規(guī)范?！　⌒薷默F(xiàn)行法律法規(guī)，實現(xiàn)對職業(yè)乞討行為的有效治理　　如在《治安處罰法》中增加對危害社會治安的職業(yè)乞討行為實施行政處罰的規(guī)定等。對于流浪乞討人員中的違法犯罪行為，政府應該嚴格懲治。對于擾亂社會秩序、危害公共安全、侵犯公民人身權利、侵犯公私財產(chǎn)，依照《刑法》應受刑罰處罰、有犯罪嫌疑的人員，可以依據(jù)《刑事訴訟法》第四章有關強制措施的規(guī)定分別采取拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等限制人身自由的措施，在符合拘留、逮捕條件時可以按照相關規(guī)定對犯罪嫌疑人拘留、逮捕，然后按照《刑事訴訟法》規(guī)定的程序進行偵查、起訴、審判，確定相應的罪名，給予相應的刑罰處罰。對于違反治安管理的輕微違法行為，可以按照《治安管理處罰法》的有關條款規(guī)定，予以警告、罰款、行政拘留等處罰。對于非法舉行集會、游行、示威的，可以按照《集會游行示威法》有關條款的規(guī)定，由公安機關強行遣送回原居住地。對于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據(jù)相關的行政法規(guī)和部門規(guī)章進行處理。“應當說現(xiàn)行的制度設計對流動人口的治安管理是比較全面的，這為救助制度的實行創(chuàng)造了良好的外部法制環(huán)境，由于實際執(zhí)行過程中部門之間職責權限分工不明確，導致互相推諉或爭權現(xiàn)象，使得執(zhí)法存在漏洞，這一問題在現(xiàn)有制度框架內(nèi)是可以解決的”。zl從另一個角度說，“實際上上述所有制度針對的是所有社會公民，任何公民都會受到這些制度的約束與規(guī)范，并不存在針對流浪乞討人員作為特殊主體的懲罰措施”。=　　加強對流浪乞討人員的管理　　?。?）以現(xiàn)有救助站為主體，聯(lián)合公安部門以及乞討者戶籍所在鄉(xiāng)村或社區(qū)，對乞討者行乞的經(jīng)歷進行信用審查，在家庭和社會保障確實無力解決困難的情況下，對其發(fā)放行乞信用證明。為了保證機制的公正有效以及降低管理成本，應當嚴格限制申請信用證明的身份條件，建議初期可以限制為殘障和年老人士，其目的是為了救助物質(zhì)貧困型職業(yè)乞討人員，同時消除精神貧困型職業(yè)乞討人員?！　　。?）加強對職業(yè)乞討人員的管理。救助管理站、鎮(zhèn)（街）、村或社區(qū)應建J陳溪：《我國流浪乞討人員社會救助措施的法律思考一對我國地方性限制乞討法規(guī)的反思》，《吉林大學學報》2004年第3期，第8993頁。J柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學》，商務印書館2000年版，第360頁。立三級聯(lián)動的救助管理基層工作網(wǎng)絡，根據(jù)屬地管理原則，對轄區(qū)內(nèi)街頭流浪乞討人員或潛在的可能外出流浪乞討人員進行調(diào)查摸清，建立資料臺賬，通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)資源共享，便于有針對性、主動開展救助管理工作。地方政府可考慮出臺地方法規(guī)：禁止未成年人、殘疾人、精神病人、危重病人乞討，由公安機關采取強制性保護救助措施；明確強討惡要、欺詐乞討等不法行為的處罰規(guī)定，由公安機關予以治安警告、處罰處理；明確流浪乞討人員中輕微違法人員的教育程序和管理規(guī)定，可考慮在救助站進行強制教育，公安機關在救助站設立警務室協(xié)助教育管理；對街頭流浪乞討人員的具體行乞方式、時間及地點進行合理的規(guī)范，使其做到文明行乞?！　　。ㄈ┟鞔_救助法律關系當事人法律責任　　政府管理部門的責任　　對流浪乞討人員實施救助是個過程性行為，有多機關的參與，是個環(huán)環(huán)相扣的救助工作鏈。其中，民政、財政、衛(wèi)生、公安、交通等機關起著主要作用，機關之間工作的相互協(xié)調(diào)尤為重要。我國應當以法規(guī)確定各機關在救助工作中的職責，并建立各部門之間配合工作的長效機制，各司其職，確保救助工作的良好運行。明確各部門職責的目的一方面更好地保障了流浪人員的權益，另一方面有利于對救助行為加以監(jiān)督，在救助工作中落實問責制。通過明確各機關的職責，建立有效的監(jiān)督機制，充分發(fā)揮社會救助幫困濟貧的作用，杜絕救助工作中的不正當行為，才能最大限度地保障流浪乞討人員的合法權益?！　【戎芾砉ぷ魇侨鐣墓ぷ?，涉及和諧、穩(wěn)定的大局，需要社會各方面密切配合。民政部門具體負責流浪乞討人員的救助管理工作，充分發(fā)揮職能部門協(xié)調(diào)指導作用，認真研究政策措施，不斷完善工作制度，提高救助管理水平。公安、城管部門加強對社會層面流浪乞討現(xiàn)象的管理，對在執(zhí)行職務時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，有告知其求助的義務，對其中的行動不便人員有引導、護送的義務；對職業(yè)乞討者、以乞討為名實施違法行為以及強討惡要的流浪乞討人員進行依法處理；有條件的救助機構設立警務室，協(xié)助救助機構對擾亂救助秩序的受助人員進管理。衛(wèi)生部門按照先救治后救助、先救治后結算、就近送治和分類救治的原則，負責做好流浪乞討危重病人、精神病人的醫(yī)療救治工作，并加強對救助機構內(nèi)醫(yī)療、防疫工作的指導監(jiān)督。財政部門建立救助管理工作經(jīng)費保障機制，加大資金投入力度，將流浪乞討人員救助所需資金納入預算予以保障，建立穩(wěn)定增長的救助資金籌措機制?！　≡诟鞑块T的職責和義務中，民政部門的職責無疑是最主要的。民政部門內(nèi)部的通知協(xié)作制度是救助工作最終落實的媒介，因此有必要加強不同地區(qū)政府的民政部門間的交流與協(xié)作。如果各地民政部門之間媒介不暢通，信息無法傳遞，工作有隔閡，救助工作就無法順利展開。民政部門事實上是救助安置的最終機構。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》中規(guī)定的對無認知能力、無表達能力，因而無法查明其親屬或者所在單位，也無法查明其戶口所在地或者住所地的受助人員，由救助站上級民政主管部門提出安置方案，報同級人民政府安置；對回到戶口所在地或住所地、又確實無家可歸的受助人員也由當?shù)卣o予安置。這些安置方式，其依據(jù)無非是民政部1977年制定的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、1999年發(fā)布的《社會福利機構暫行辦法》、2001年發(fā)布的DL童社會福利機構基本規(guī)范》和1994年國務院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》等，這些制度的執(zhí)行機構都在民政部門，這是對救助制度的最后支持和必不可少的有益補充，因此民政部門內(nèi)部的機構組織之間同樣需要加強溝通與協(xié)作，增強履職能力?！　【戎镜呢熑巍　」⒕戎鷻C構的工作人員如有侵害流浪乞討人員的人身或財產(chǎn)權利的，應承擔民事或刑事責任。救助機構不救助或救助不當造成流浪乞討人員人身或財產(chǎn)損害的，應承擔民事責任，后果嚴重的，應由救助機構的負責人負刑事責任。私立救助機構一般僅接受行政主管機關的監(jiān)督，并不直接隸屬于管理方的管理，與受助方的關系也僅是服務與接受服務的關系，因此其在違反法律義務時一般多是承擔相應的民事責任，但其在接受行政監(jiān)督檢查時被發(fā)現(xiàn)違法行為的也需要承擔相應的行政法責任，如被罰款、勒令限期整改等。我國臺灣地區(qū)社會救助法中的第八章《罰則》的規(guī)定主要針對的對象主體就是私立社會救助機構，規(guī)定的責任承擔方式有罰款、勒令限期整改、勒令停辦、撤消許可等，主要規(guī)范的是主管機關對社會救助機構違反法律義務時的處罰。供給方對受助方造成了傷害的，則應承擔相應的民事責任，如補償損失等。對其的責任制度設計也是為了保證其更好地提供相應的社會救助服務，在更大的程度上實現(xiàn)受助者的利益?！　∈苤叩呢熑巍　∈苤咦鳛樯鐣戎申P系中的一方當事人，一切制度設計的最終目的是要保證社會救助利益能夠被最大程度地落實到其身上。受助者的生存權和發(fā)展