【導(dǎo)讀】PPP模式在河南省公路建設(shè)項(xiàng)目中的

　　

【正文】 267 % 3035（不含 30 年） 52 % 3540（不含 35 年） 9 % 4050（不含 40 年） 2 % 合計(jì) 717 % 資料來(lái)源： IUK （三）加拿大 PPP 發(fā)展歷程和現(xiàn)狀 加拿大是國(guó)際公認(rèn)的 PPP應(yīng)用 最好的國(guó)家之一。自 1991至 2020年，加拿大啟動(dòng) PPP項(xiàng)目 206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò) 630億美元，涵蓋全國(guó) 10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。 法律頂層設(shè)計(jì)方面： 加拿大各級(jí)政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善 PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。 2020年 5月加拿大工業(yè)部出版的《對(duì)應(yīng)公共部門成本 —— 加拿大最佳實(shí)踐指引》和《 PPP公共部門物有所值評(píng)估指引》是目前 PPP項(xiàng)目的主要依據(jù)。 組織保障方面： 2020年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級(jí)的 PPP單位—— PPP加拿大（ PPP Canada）。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作， PPP加拿大通過(guò)財(cái)政部向國(guó)會(huì)報(bào)告，公司具有獨(dú)立的董事會(huì)。這種形式可以讓私人部門通過(guò)董事會(huì)監(jiān)測(cè) PPP單位的運(yùn)作。 PPP加拿大設(shè)立了 一個(gè)總額為 12億美元的 ? 加拿大 P3基金 ? （ P3 Canada Fund），為 PPP項(xiàng)目提供不超過(guò)投資額 25%20 的資金支持。任何層級(jí)的地方政府都可以申請(qǐng)?jiān)摶?，截?2020年一季度末，該基金已為加拿大 15個(gè) PPP項(xiàng)目提供基金支持近 8億美元，撬動(dòng)市場(chǎng)投資超過(guò) 33億美元。 PPP開(kāi)展情況方面： 根據(jù) PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自 1991至 2020年，加拿大啟動(dòng) PPP項(xiàng)目 206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò) 630億美元，涵蓋全國(guó) 10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。 20202020年期間，加拿大共有 121個(gè) PPP項(xiàng)目完成了融資方案，各項(xiàng)目在不同的行業(yè)分布情況如表 6。這 121個(gè) PPP項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的資本投入共計(jì) 384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引了資本投入 178億美元；運(yùn)營(yíng)與維護(hù)投入共計(jì) 128億美元，醫(yī)療保健行業(yè)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)投入 49億美元。 表 6 加拿大 PPP行業(yè)分布 行業(yè) 項(xiàng)目數(shù)量 占比 行業(yè) 項(xiàng)目數(shù)量 占比 教育 7 % 住房 2 % 環(huán)境 5 % 國(guó)防 1 % 司法 14 % 政府服務(wù) 2 % 交通 24 % 文化 7 % 醫(yī)療保健 59 % 合計(jì) 121 100% 資料來(lái)源： PPP Canada （四）澳大利亞 PPP 發(fā)展歷程和現(xiàn)狀 澳大利亞在 應(yīng)用 PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。 20世紀(jì) 80年代，為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來(lái)的資金不足問(wèn)題，澳大利亞開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域 應(yīng)用 PPP模式。澳大利亞的 PPP模式通常采用成立 SPV的方式，由 SPV與政府就融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，期限一般為 2030年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn)；合同到期時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)將無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。上世紀(jì) 80年代，澳大利亞 PPP的運(yùn)營(yíng)取得了較好效益， 90年代開(kāi)始，政府開(kāi)始大量引入私人資本，同時(shí)將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更多的轉(zhuǎn)嫁給私人資本，以致私人資本負(fù)擔(dān)過(guò)重，資金難以為繼。 2020年以來(lái)，澳大利亞汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)共贏。 21 法律頂層設(shè)計(jì)方面： 澳大利亞對(duì) PPP沒(méi)有專門立法，于 2020年 11月頒布一系列國(guó)家政策與指南對(duì) PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例， 2020年公布的《維多利亞州合作方法》、 2020年頒布的《合同管理方法》等是本地 PPP項(xiàng)目開(kāi)展的主要依據(jù)。 組織保障方面： 2020年，澳大利亞創(chuàng)立全國(guó)層面的 PPP管理機(jī)構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（ Infrastructure Australia，簡(jiǎn)稱 IAU），推廣 PPP是該機(jī)構(gòu)的職能之一。其后， IAU發(fā)布了一整套全國(guó)公私合作指南，將 PPP項(xiàng)目的決策過(guò)程分為投資決策階段與采購(gòu)決策階段，前者確定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性和財(cái)務(wù)可行性，后者回答公私合作在投資與運(yùn)行費(fèi)用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理、效率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面是否優(yōu)于傳 統(tǒng)采購(gòu)。 PPP開(kāi)展情況方面： 截至 2020年底 （最新數(shù)據(jù)未能獲?。?，澳大利亞的 PPP市場(chǎng)達(dá) 920億美元，分布在國(guó)防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂(lè)等部門。澳大利亞 PPP項(xiàng)目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴(yán)格的審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。 （五）國(guó) 外 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式及融資模式 與其他運(yùn)作模式相比， PPP 模式有顯而易見(jiàn)的優(yōu)點(diǎn)：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，充分利用有限資源，建立長(zhǎng)期合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)共贏 ?？梢詮浹a(bǔ)公共部門資金不足的缺陷 。節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率 。提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。但 PPP 模式又是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力 。同時(shí) PPP 模式一般周期較長(zhǎng)，前期需要收集和分析大量的數(shù)據(jù)和資料以識(shí)別項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求很高。從 國(guó)外 PPP 的實(shí)踐來(lái)看， PPP 項(xiàng)目成功的核心在于三點(diǎn)：契約精神、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。本部分將從運(yùn)營(yíng)模式、融資模式的角度對(duì) 國(guó)外 通常采用的 PPP 模式進(jìn)行討論。 1. 運(yùn)營(yíng)模式 國(guó) 外 PPP 項(xiàng)目一般由政府作為發(fā)起人發(fā)起，由政府和私人部門共同投資設(shè)立。在政府與私人部門完成最初的招標(biāo) 和相關(guān)談判后， PPP 項(xiàng)目運(yùn)作的 基本 流程22 如下 ： ① 政府和私人部門按比例投入一定資本金籌建 PPP 項(xiàng)目公司。通常情況下，政府部門出資比例較小，而 PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)之一就是撬動(dòng)更多的社會(huì)資金。同時(shí)，股本金占 PPP 項(xiàng)目所需全部投資額的比例較小，一般在 10%30%。 ② 通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債權(quán)融資。 PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)之一是高負(fù)債運(yùn)行，一般而言，債權(quán)資金占 PPP 項(xiàng)目公司總資產(chǎn)的 70%或以上。融資方式大多是通過(guò)銀行貸款 (含銀團(tuán)貸款 )和發(fā)行債券。在最新的 PPP 實(shí)踐中，信托、保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老資金等也有介入，極大的豐富了資金來(lái)源渠 道。關(guān)于 PPP 項(xiàng)目的具體融資工具和融資方式，后文將會(huì)有更多論述。 ③ 政府部門將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給 PPP 項(xiàng)目公司。特許經(jīng)營(yíng)期限根據(jù)項(xiàng)目類型不同而有所區(qū)別，一般而言在 2030 年期間，項(xiàng)目類型以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。 ④ 承建商與 PPP 項(xiàng)目公司簽訂建造合同，建造合同可能是 BT 或 EPC 總承包形式。供應(yīng)商與 PPP 項(xiàng)目公司簽訂設(shè)備采購(gòu)或供貨合同。在這個(gè)環(huán)節(jié)，承建商可以通過(guò)墊資等方式、供應(yīng)商可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)租賃等方式給 PPP 項(xiàng)目提供中短期融資甚至是長(zhǎng)期融資。 ⑤ PPP 項(xiàng)目公司向承建商、供應(yīng)商支付相關(guān)費(fèi)用。在大多情況下， SPV 的發(fā)起方會(huì)同時(shí)作為項(xiàng)目承建商或供應(yīng)商，因此對(duì)私人資本而言，可以從以下兩方面獲得收入：一是初始股權(quán)投資回報(bào)，即資金回報(bào) 。二是建造合同收入或供貨合同收入，即服務(wù)回報(bào)。 ⑥ 運(yùn)營(yíng)商與 PPP 項(xiàng)目公司簽訂運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同。 ⑦ PPP 項(xiàng)目公司向運(yùn)營(yíng)商支付相關(guān)費(fèi)用。同樣，運(yùn)營(yíng)商一方面可以獲得資金回報(bào)，另一方面可以通過(guò)后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)取得服務(wù)回報(bào)。 ⑧ 保險(xiǎn)公司與 PPP 項(xiàng)目公司就相關(guān)債券簽訂保險(xiǎn)合同。如美國(guó)馬薩諸塞州 3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目發(fā)行的 30 年免稅債券就購(gòu)買了保險(xiǎn)，使得債券被惠譽(yù)和標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)級(jí)為 AAA，從而降低了債券發(fā)行成本。 ⑨ 對(duì)于 PPP 項(xiàng)目而言，投資回報(bào)一般包括三種模式：使用者付費(fèi)、使用者付費(fèi) +政府購(gòu)買、政府購(gòu)買。上述三種投資回報(bào)模式分別對(duì)應(yīng)三種類型的項(xiàng)目，即經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)可基23 本覆蓋投資支出并提供合理回報(bào)。在準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，由于其具有公益性質(zhì)，單靠使用者付費(fèi)可能不能完全彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)行開(kāi)支，因此需要政府部門通過(guò)政府購(gòu)買方式提供一定的收入來(lái)源，即可行性缺口補(bǔ)助。如法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目，政府購(gòu)買占到總投資的比例高達(dá) 57%，政府購(gòu)買成為該項(xiàng)目成功的重要因素。 此外，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，特別是在項(xiàng)目收益達(dá)不到預(yù)期時(shí)，政府也會(huì)根據(jù)約定支付一定補(bǔ)助，即政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)。而在公益性項(xiàng)目中，政府購(gòu)買將作為唯一收入來(lái)源用以彌補(bǔ)投資成本。 ⑩ 項(xiàng)目公司向股權(quán)資本和債權(quán)資本分配收益。在有的 PPP 項(xiàng)目中，后期由于運(yùn)營(yíng)等方面的問(wèn)題可能會(huì)出現(xiàn)債務(wù)重組而改變?cè)匈Y本結(jié)構(gòu)的情況 (即再融資 )，在這種情況下，項(xiàng)目收益的分配應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。如英國(guó)賽文河第二大橋項(xiàng)目。 2. 融資模式 國(guó)外 PPP 項(xiàng)目的融資基本上采取股權(quán) +債權(quán)的模式。 從具體融資工具看， 國(guó)外 PPP 項(xiàng)目可以通過(guò)股東提供股權(quán)融資，包括政府和私人 部門出資，最新實(shí)踐中 PPP 基金也逐步參與進(jìn)來(lái)。 PPP 項(xiàng)目具有高負(fù)債運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，資本金比例一般在 10%30%。 PPP 基金的主要作用是通過(guò)撬動(dòng)資源和 應(yīng)用 專業(yè)技能尋找優(yōu)質(zhì) PPP 項(xiàng)目，在培養(yǎng)市場(chǎng)過(guò)程中起到催化作用。從 國(guó)外PPP 基金的實(shí)際操作看，主要分為政府發(fā)起的 PPP 基金和市場(chǎng)發(fā)起的 PPP 基金兩大類。政府發(fā)起的基金包括加拿大 P3 基金、印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)金融有限公司(提供長(zhǎng)期的商業(yè)貸款，最多可提供資本成本的 20%貸款，還提供咨詢服務(wù)和試點(diǎn)擔(dān)保計(jì)劃 )、瑪格麗特 2020 基金 (為歐洲氣候變化、能源安全等其他基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目 提供股本和準(zhǔn)股本金 )， JISSICA 基金 (為歐洲市政 PPP 項(xiàng)目提供貸款、股本和擔(dān)保 )等。市場(chǎng)發(fā)起的基金包括氣候變化 PPP 基金 (向亞行的發(fā)展成員國(guó)內(nèi)氣候與環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目提供股本、貸款及基金 )、菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施投資聯(lián)盟(為菲律賓核心基礎(chǔ)設(shè)施融資提供股本和準(zhǔn)股本 )。 國(guó)外 PPP 項(xiàng)目也可以通過(guò)商業(yè)貸款 (包括銀團(tuán)貸款 )、資本市場(chǎng)、國(guó)家或區(qū)域性開(kāi)發(fā)銀行等方式獲得債務(wù)融資。其中，資本市場(chǎng)的具體形式主要為地方政府債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、以及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。在最新的 PPP 項(xiàng)目實(shí)24 踐中，為了隔離政府風(fēng)險(xiǎn)，政府一般不直接 承擔(dān)債券的償還責(zé)任，但會(huì)通過(guò)提供政府補(bǔ)貼、幫助申請(qǐng) PPP 基金等方式對(duì) PPP 項(xiàng)目融資提供支持。 美國(guó)在 應(yīng)用 收益證券方面是最好的國(guó)家之一。項(xiàng)目收益?zhèn)敲绹?guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)融資的主要渠道，是僅次于國(guó)債和公司債券的第三大債券市場(chǎng)。通常有政府撥款、地方稅收收入或者租賃付款作擔(dān)保，可以免繳美國(guó)聯(lián)邦收入所得稅 (和一些地方稅 )，直接降低融資成本達(dá) 2 個(gè)百分點(diǎn)。 在 PPP 項(xiàng)目的債券融資中，由于債券存續(xù)期較長(zhǎng)，可能會(huì)采用通貨膨脹指數(shù)化債券來(lái)規(guī)避通脹風(fēng)險(xiǎn)。通脹指數(shù)債券是指?jìng)谋窘鸹蚶⒏鶕?jù)某種物價(jià)變量定期進(jìn)行調(diào)整的債券工具。如澳 大利亞皇家婦女醫(yī)院項(xiàng)目中，債務(wù)融資為 億美元 (穆迪評(píng)級(jí)為 Aa2)，其中就包括 億美元的 28 年期指數(shù)化年金債券(Indexed Annuity Bonds， IABs，通脹指數(shù)化債券的一種 )。 此外，從廣泛意義上講， EPC 總承包商可以通過(guò) BT 等形式、設(shè)備承包商可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)租賃等形式對(duì) PPP 項(xiàng)目提供融資便利。 國(guó)外 PPP 項(xiàng)目融資渠道如圖 8所示。 資料來(lái)源： 聯(lián)合資信整理 圖 8 國(guó)外 PPP 項(xiàng)目融資渠道 從資金來(lái)源看，目前國(guó)外 PPP 項(xiàng)目對(duì)銀行渠道的資金來(lái)源依賴嚴(yán)重，銀行資金大約占全部資金渠道的 70%80%，甚至更高。各個(gè)國(guó)家都在研究探索降低對(duì)25 銀行資金的依賴，包括通過(guò)債券融資提高資本市場(chǎng)的比重，以及推動(dòng)股權(quán)投資者在股權(quán)投資領(lǐng)域發(fā)揮更重要的作用 (如加拿大和澳大利亞的養(yǎng)老基金 )。 PPP 項(xiàng)目的利潤(rùn)率屬于低利潤(rùn)率，因此追求高收益率的產(chǎn)業(yè)資金、及高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的資金均不適合投資于 PPP 項(xiàng)目。而追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)資金則與 PPP的收益回報(bào)特點(diǎn)具有高度的匹配性。以加拿大為例，加拿大養(yǎng)老基金是國(guó)內(nèi)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，在 PPP 模式中也不乏養(yǎng)老基金的身影。養(yǎng)老基金的參與方式包括以股權(quán)形式參與 PPP 項(xiàng)目，或持有 PPP 相關(guān)債券等。 （ 六 ）國(guó)外 PPP 發(fā)展對(duì)中國(guó)的啟示 1. 合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制 對(duì)任何一個(gè) PPP融資項(xiàng)目來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程。政府部門和私人部門都需要充分了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目伊始便應(yīng)最大可能的預(yù)測(cè)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對(duì)方案。對(duì)于不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。 政府和私人資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要原則是：將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目效益的一方，因?yàn)樗钅芸刂圃擄L(fēng)險(xiǎn)。總體上，政府部門應(yīng)該主要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)等 。而私人部門應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn) 。不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。對(duì)于投資量大、運(yùn)營(yíng)期周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，隨著基礎(chǔ)設(shè)施老化，私人部門運(yùn)營(yíng)困難也在逐步加大，因此需要在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中完善一些具體問(wèn)題，如風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換、議價(jià)的透明度，政府部門對(duì)于私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)如何補(bǔ)償或補(bǔ)償多少。 PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，期間難免會(huì)遇到各種難以預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題，即不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。若問(wèn)題得不到有效解決，容易導(dǎo)致項(xiàng)目的最終失敗。在必要的時(shí)候，政府和私人部門需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行合理調(diào)整，共同解決收入低于預(yù)期、融資難等問(wèn)題 。因此靈活的變通機(jī)制是 PPP項(xiàng)目成功的必要因素。在變通的過(guò)程中，政府和社會(huì)資本需始終保持高度的合作誠(chéng)意，共同努力