【正文】 當授權地方政府，在一定條件下自主決定和發(fā)揮土地儲備制度的功能。三、土地儲備制度功能和定位的理論探討 土地儲備制度是城市土地管理制度的創(chuàng)新。明確其功能定位十分必要，只有明確了建立土地儲備制度的目標，才能使儲備機構在探索中把握明確的方向，在決策時具備判斷的標準。我們認為土地儲備制度的功能和定位應從以下幾方面來認識： 1．改變了我國土地征收和供應原來合二為一的結構，完善了政府壟斷一級市場土地取得與供應制度① 土地儲備制度所產(chǎn)生的土地供應方式的兩大變化：一是由“毛地出讓”轉向“凈地出讓”；二是從協(xié)議為主轉向招拍掛為主?！懊爻鲎尅钡谋锥酥饕卸阂皇菫闄嗔ぷ?、貪污腐敗現(xiàn)象提供了滋生條件；二是行政主導、甚至領導個人意志主導出讓過程，無法形成一級土地市場合理、有序的供應秩序。 土f9儲備制度將現(xiàn)行國有土地使用權的“毛地出讓”變?yōu)椤笆斓爻鲎尅?，政府在收回土地、完成了房屋拆遷和土地平整工作后再將土地使用權出讓給土地使用權人，有利于形成公開、公平、公正的土地使用權出讓秩序，有利于消除和制止土地使用權出讓中的腐敗現(xiàn)象。土地儲備制度的實施為改變土地供應方式提供了制度條件。 2．有利于政府更好地控制土地發(fā)展權，實現(xiàn)國有土地所有權的經(jīng)濟權利 土地發(fā)展權，是指對土地在利用上進行再發(fā)展的權利，即土地所有權人或土地使用權人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權利。① 近幾年來，城市建設中的一個突出的不合理現(xiàn)象，是在城市建設和房地產(chǎn)開發(fā)中，房地產(chǎn)商獲取了過多的土地增值收益，使得房地產(chǎn)商與被征地人(被拆遷人)的利益沖突加劇，并往往轉變?yōu)楸徽鞯厝?被拆遷人)與政府的對立。其原因之一也與毛地出讓這一土地供應方式的弊端密切相關。在拆遷總量較大、住房價格不斷攀升的情況下，剛性的拆遷安置房屋需求本身成為推動房價上升的因素，房價上升又提高了被拆遷人的拆遷補償要求；拆遷補償標準提高又催生了房價上漲。惡性循環(huán)結果使實施時間較長、出讓價(包括拆遷承包費)固定的毛地出讓方式不適應這一頻繁的變化。毛地出讓方式實際上割裂了政府對土地發(fā)展權的完整控制和土地增值利益的有效調整。土地儲備制度使土地征用、房屋拆遷成本與土地使用權出讓收益分離核算，可以避免協(xié)議出讓中房地產(chǎn)商與政府在拆遷征用成本、出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)問不斷的討價還價現(xiàn)象。土地儲備制度隔斷了用地人(拆遷人)與被征地人(被拆遷人)問的直接利益聯(lián)系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府在時間和空間上實現(xiàn)對土地發(fā)展權的全面、有效的調控，更好地實施規(guī)劃。④ 3．參與宏觀調控，增強政府對土地市場的調控能力 宏觀調控是指政府為實現(xiàn)宏觀(總量)平衡，保證經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調增長，而對貨幣收支總量、財政收支總量和外匯收支總量等進行的調節(jié)與控制。土地市場對宏觀經(jīng)濟的影響日益明顯，我國已將土地調控政策列為與財政、貨幣政策并行的一種宏觀經(jīng)濟調控政策，土地調控政策將在我國宏觀經(jīng)濟調控中發(fā)揮越來越重要的作用。 國土資源管理部門已通過土地利用總體規(guī)劃、年度計劃、供地政策等手段對土地市場進行了很好的調控，為什么一定要有一個土地儲備制度呢?原因是：規(guī)劃、計劃和供地政策固然能起到很好的調控作用，但有一定的弊端。一是沒有涉及到土地總需求，只從供給方面對市場產(chǎn)生影響。二是沒有涉及到存量土地，只是控制了增量。三是沒有實物的土地資源投入，滯后性很大，很難應對市場變化的形勢。我們很難想象，在市場對土地需求突然放大的時候，即使資源允許，我們能夠通過增加計劃來滿足市場的這種需求，因為計劃不是實物，要將計劃變?yōu)楝F(xiàn)實的土地供應，還要通過與原土地所有者或使用者進行談判，取得土地使用權，再將這些土地供應出去一個過程，這個過程時間周期很長(據(jù)有關人士介紹，從取得土地到使之具備供應條件，一般需要三到五年的時間)，等到完成的時候，市場有可能已經(jīng)事過境遷了。而且，隨著我國財產(chǎn)保護制度的嚴格，這一過程還有可能進一步拉長。土地儲備制度的出現(xiàn)，正好彌補我們調控措施的不足。一是土地儲備不僅具備調控土地供給的作用，也具備調控土地需求的作用。當土地供應過多，市場需求乏力的時候，土地儲備機構可以根據(jù)政府的指令以收購等方式取得過剩的土地。二是收購、收回存量土地是土地儲備制度的重要內容，由此，政府能夠對增量和存量土地進行統(tǒng)一計劃，對市場進行全方位調控。三是土地儲備機構儲備的是實物土地，可以及時對市場做出反應。在近兩年對房地產(chǎn)市場的調控中，一個城市政府土地儲備的多少，對穩(wěn)定當?shù)胤康禺a(chǎn)市場起著舉足輕重的作用。④ 政府調控土地市場，是土地儲備制度產(chǎn)生和發(fā)展的依據(jù)。當前土地供需矛盾十分突出，一方面要嚴格保護耕地，另一方面，社會經(jīng)濟發(fā)展的合理用地需求也應予以保障。土地儲備制度在為解決保護耕地和保障社會經(jīng)濟發(fā)展的合理用地需求間的矛盾，提高政府對土地市場的調控能力方面應發(fā)揮重要作用。 4．盤活城市存量土地，嚴格保護耕地，促進節(jié)約集約用地 我國正處在城市化的快速發(fā)展時期，各類建設用地對耕地的需求量與可供量之間的矛盾將Ft益突出，然而城鎮(zhèn)內部存在大量閑置和低度利用的土地。盤活城鎮(zhèn)內部存量土地和置換城鎮(zhèn)內部低度利用的土地，是解決城鎮(zhèn)建設用地與占用耕地供需矛盾的有效途徑。但我國現(xiàn)行的土地管理及交易制度，對這些存量和低度利用的土地(主要指土地無償使用制度下形成的劃撥用地)人市交易有諸多的限制，過高的入市成本從根本上限制了這部分土地進入市場，難以形成建設用地的有效供給。 土地儲備制度的建立激活了這些存量土地的利用價值，對一些地段比較偏辟、開發(fā)條件不理想以及閑置的城市土地，由土地儲備機構統(tǒng)一管理，有利于政府實施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，通過前期開發(fā)和整理，作出統(tǒng)一計劃和整體安排，加快企業(yè)存量土地盤活進度，解決部分企業(yè)改制的燃眉之急，實現(xiàn)土地的再開發(fā)和再利用，促進土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效率。 根據(jù)《辦法》第18條的規(guī)定，土地儲備機構應對儲備土地進行必要的前期開發(fā)，使之具備供應條件，前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、土地平整等基礎設施建設。土地儲備機構可以通過加快前期開發(fā)速度，使政府手中的“凈地”多起來，使更多的土地具備用地條件，應嚴格限制毛地出讓行為，提高國土部門供應“凈地”的能力，從而縮短土地形成房地產(chǎn)有效供應的建設周期，有效防止閑置、囤積土地等行為的發(fā)生。此外，《辦法》第21條規(guī)定，在儲備土地供應前，可將土地通過出租、臨時利用等方式加以利用，這就保證了儲備土地的充分有效利用，這些規(guī)定都將進一步促進建設用地的節(jié)約集約利用。 十七屆三中全會提出要堅持兩個最嚴格的制度，第一個是最嚴格的耕地保護制度，堅決守住l8億畝耕地紅線；第二個是最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模。僅有最嚴格的耕地保護制度是不夠的，即使不增加耕地占用，也不能超越國家的宏觀控制計劃外增加自己的建設用地。我們面臨的是既要保護耕地又要滿足經(jīng)濟發(fā)展空間的需要，政府應把發(fā)展經(jīng)濟的注意力從增量土地為主轉移到存量土地為主，外延擴張的粗放型發(fā)展模式變?yōu)橄騼群跐摰募s化利用土地的發(fā)展模式?！秶鴦赵宏P于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)[2008]3號)提出充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節(jié)約集約用地長效機制，完善建設用地儲備制度。因此，土地儲備制度可以在土地市場的宏觀調控和合理利用土地方面發(fā)揮很大作用。 5．促進土地保值、增值，加強土地資產(chǎn)管理 加強土地資產(chǎn)管理是國土資源部門的重要職責，但是多年以來，我國所針對的資產(chǎn)管理的目標，是出讓和轉讓國有土地使用權過程中，政府應收土地收益的流失問題。防止國有土地資產(chǎn)流失，固然是一個非常重大的問題，但只是土地資產(chǎn)管理的一個方面。土地資產(chǎn)管理應包括保值、增值兩方面。保值的含義應該是資產(chǎn)價值不降低，收益不流失，增值的含義是通過有效管理，使資產(chǎn)的價值含量有所上升。① 應當看到，土地的保值、增值不是單憑土地儲備制度自身就能產(chǎn)生的，涉及產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚、自然人文環(huán)境等很多復雜的因素。真正導致土地保值增值的主要是兩個因素：一個是征地，從法學的角度來看，土地的發(fā)展權是這一增值收益的法權基礎，而國有土地所有權則是其法律前提。政府征地后，儲備機構將收購集中起來的土地進行開發(fā)和再開發(fā)，通過拆遷、平整、歸并整理和基礎設施的配套建設，形成可供出讓或出租的“熟地”。政府除了在供給土地時獲得巨大的收益外，對于一些土地還有臨時使用和經(jīng)營的問題，如臨時出租，這也是土地資產(chǎn)經(jīng)營的重要內容。另一個是規(guī)劃，規(guī)劃對土地資源的價值提升，在現(xiàn)代社會當中已經(jīng)是一個普遍的現(xiàn)象。我國土地權利的民商法解決角度主要是在面積方面，除此之外主要由行政法解決，而規(guī)劃法是關鍵的工具。 需要指出的是，從政府是一個公共產(chǎn)品提供者的角度來看，并不是每一塊土地都要追求保值增值的，如“居者有其屋”是各級政府的施政目標之一，經(jīng)濟適用房的建設是不收取土地出讓金的。所以，土地的保值增值應該體現(xiàn)在宏觀或長遠利益的概念上，或者是區(qū)域性土地概念上，絕不是每一塊土地都要有此種要求。 6．有助于防范和化解金融風險 近年來各地土地價格上漲過快，有些城市出現(xiàn)了房地產(chǎn)投資過熱，房地產(chǎn)泡沫等問題，這與土地儲備制度的功能沒有很好地發(fā)揮不無關系。地價上漲過快將導致房屋價格攀升，不利于居民住房問題的解決，也增大了房地產(chǎn)金融風險。 許多金融危機的發(fā)生也都與房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的問題有關，或者說都是從房地產(chǎn)業(yè)的泡沫產(chǎn)生的，因此防范房地產(chǎn)業(yè)的金融風險與防范金融危機的發(fā)生是密切相關的。自20世紀80年代以來，以房地產(chǎn)為主要經(jīng)濟載體而引發(fā)的金融危機不斷出現(xiàn)。無論是80年代的日本泡沫經(jīng)濟，還是90年代的東南亞金融危機，我們都可以發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)金融風險是泡沫經(jīng)濟的主要爆發(fā)點。①我們現(xiàn)在正面臨的全球性金融危機也是由美國的房地產(chǎn)次貸危機所引發(fā)的，這再一次提醒我們要時刻關注房地產(chǎn)業(yè)金融風險。 土地儲備制度的良好運行有助于防范和化解金融風險，為金融安全提供保障。一方面，土地在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起著基礎性作用。由于土地是房地產(chǎn)行業(yè)的源頭，是市場經(jīng)濟發(fā)展先導性因素和基礎性因素，控制了土地及其價格，對穩(wěn)定物價特別是房地產(chǎn)業(yè)的物價就有了重要的制度保證，還可以更有效地調控二級房產(chǎn)市場。另一方面，土地收購儲備確實占用了大量銀行貸款，有一定的風險，表現(xiàn)在：一是市場風險。當土地市場和房地產(chǎn)市場急劇變動，土地和房地產(chǎn)價格下滑，市場需求萎縮時，如果金融機構有大量的土地儲備貸款，則會引起貸款風險。二是估價風險。這是不動產(chǎn)抵押貸款通常存在的風險，即通過高估不動產(chǎn)價值，以實現(xiàn)高額貸款的目的。三是土地抵押權登記不規(guī)范的風險。防止金融風險，首要的是增加財政資金對土地儲備的支持力度，減少土地儲備貸款規(guī)模。同時，金融機構應加強對土地市場的分析，及時調整貸款政策，②以進一步防范和化解金融風險。四、土地儲備制度功能和定位中存在的問題和完善建議 土地儲備制度對政府調控土地市場、實施城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，保證國有土地資產(chǎn)的保值、增值，促進社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，由于土地儲備制度在我國建立和實施的時間較短，實踐中還存在一些問題。我們必須以改革為突破口，在發(fā)展中不斷解決現(xiàn)實存在的問題，真正發(fā)揮土地儲備制度的功能，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。 (一)土地儲備制度功能和定位中存在的問題 通過調研，我們發(fā)現(xiàn)土地儲備制度功能和定位中有以下幾個問題： 1．土地儲備制度的功能和定位不明確，認識不統(tǒng)一導致具體制度的錯位 土地儲備制度要擔當什么樣的功能是個首要問題。我們是要把土地儲備制度作為對市場的一種補充和管理，還是要用土地儲備制度代替整個市場，所有土地都得經(jīng)過這個渠道開發(fā)整理之后再投放市場，這是需要明確的。我們認為土地儲備制度要真正z日,匕15．發(fā)揮作用，其關鍵是政府要真正完全壟斷土地一級市場，否則，它所采取的政策措施很難收到實效。 定位問題可歸結為四種類型：公益性的、商業(yè)性的、以公益為主兼商業(yè)性的、以商業(yè)為主兼公益性的。各地對此認識不一，導致了其他制度設計上的差異。 2．地方制度創(chuàng)新的界限比較模糊，如何協(xié)調地方立法和國家法制的統(tǒng)一性 地方立法制度的差異較大，各地經(jīng)濟發(fā)展狀況和房地產(chǎn)市場培育狀況都不一樣，一刀切的方式有的時候會導致對地方實踐的忽視，所以我們應該留下一定空間讓地方進行制度創(chuàng)新。問題是在我國法制統(tǒng)N度下能留給地方多大的特色空間?如果這個空間很小，地方就不能夠妥善地解決當?shù)氐耐恋貎鋯栴}；如果空間大了，可能會影響到國家法律制度的統(tǒng)一性和中央政府的目標。 3．有些地方宏觀調控功能發(fā)揮不充分 土地儲備制度實施的一個重要功能就是對土地市場進行宏觀調控，抑制土地投機。但實際運行中這方面的目的并沒有完全達到，甚至有些情況還比較嚴重，比如近年來各地土地價格上漲過快，有些城市出現(xiàn)了房地產(chǎn)投資過熱、房地產(chǎn)泡沫等問題，說明土地儲備制度的功能沒有很好地得到發(fā)揮，這也是近年來社會質疑土地儲備制度的一個重要原因。 4．政府在土地儲備制度中的角色沖突 政府是公共利益的代表者，政府行為強調宏觀調控，這與市場行為似乎天生就是一對矛盾。如何把握政府在市場中的角色，一直是政府在發(fā)展市場經(jīng)濟中所面臨的一個難題。正確理順政府與市場的關系是土地儲備發(fā)揮有效作用、建立土地儲備法律制度與保障機制的基石。 城市土地資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的一部分，但又不同于其他資產(chǎn)，其經(jīng)濟供給彈性小，資金額巨大，應作為特殊資產(chǎn)由政府部門對其加強調控、使用、周轉并不斷增值。土地儲備就是要實現(xiàn)政府利用其土地所有者代表和公共管理核心的地位，對有限土地的收購、規(guī)劃、用途等實行壟斷，確保土地的節(jié)約、維持社會的可持續(xù)發(fā)展的目標的實現(xiàn)。因此，在土地儲備中，起主導作用的是政府，而且必須是政府，只有政府才是公共利益的代表，才會以維護公共利益為根本宗旨。但是，土地收購和出讓從本質上講屬于經(jīng)濟法律行為，因而又要遵循一定的市場規(guī)律，有效地發(fā)揮市場對土地資源的基礎性配置作用，實現(xiàn)土地的高效利用，防止出現(xiàn)政府失靈和腐敗行為。① 因此，在土地儲備市場中，政府是公共利益的代表者和市場干預者，同時又作為土地儲備市場的參與者。公共利益的代表者與土地市場的參與者在是否追求利潤最大化上會產(chǎn)生矛盾。土地市場的干預者與土地市場的參與者似乎有