【正文】 在經濟、金融基礎較好，民營經濟發(fā)達的地區(qū)組建農村民營商業(yè)銀行，以規(guī)范日益活躍的民間金融活動。民營商業(yè)銀行的注冊資金要有較高起點，產權形式可采取股份制或股份合作制，經營管理完全按市場原則進行。 最后，近期應規(guī)定農業(yè)銀行投入“三農”資金的一定比例，以保證農村基礎設施建設和提高農業(yè)技術所需要的相對龐大的資金需要。以后可在國有商業(yè)銀行股份制改造的基礎上，將部分農業(yè)銀行的農村分支機構變?yōu)楠毩⒎ㄈ撕蟪鍪劢o私人。 值得強調的是，農村金融組織產權結構的創(chuàng)新與調整，必須是市場自發(fā)行為和相關經濟主體自愿行動，政府只是提供市場準入及退出機制，并以適當?shù)恼呒右砸龑В瑳Q不能搞“一刀切”。同時為減少產權結構創(chuàng)新與調整可能造成的金融波動，有必要先行制定相關的法律法規(guī)。 現(xiàn)階段我國農村金融組織體系變遷的路徑選擇針對現(xiàn)有農村金融體系中存在的突出問題,對政策金融、商業(yè)金融、農村信用社重新進行功能定位和調整,建立起合理有效的運行機制,強化農村金融體系的整體功能,形成支持農業(yè)和農村經濟發(fā)展的合力。、對正規(guī)金融的完善(一)著力強化政策金融支農作用。農業(yè)和農村經濟結構調整完全由市場自發(fā)配置資源難以完成,必須有政府的政策支持，引導和推動。因為關系農業(yè)和農村經濟結構調整的項目，如農業(yè)開發(fā)、技術進步及基礎設施建設等，多半是社會效益高、而經濟效益低的項目。這類項目資金需求量大、期限長、回收慢，風險大，商業(yè)金融機構不愿意介入，必須依靠政策金融。農業(yè)是個弱質產業(yè)，受天災影響較大，風險也大，需要社會的扶植，政策金融是財政扶植農業(yè)的形式之一。因此，大力發(fā)展政策金融是重構農村金融體系的一項重要內容。發(fā)揮政策金融在農業(yè)和農村經濟發(fā)展中的作用要解決好兩方面的問題：一是要建立市場化的農村經濟運行體制，包括生產經營體制，基礎設施建設營運體制和科技推廣運用體制。農業(yè)和農村的基礎設施及生態(tài)環(huán)境的建設，小城鎮(zhèn)的一些基礎設施建設是可以貫徹誰投資誰收益，按有償服務的原則進行運營的；一些成熟的科學技術的推廣也是可以與收益掛鉤的。建立市場化的運行體制有利于吸引各方資金加大對這方面的投入。政策金融所要支持的是那些按商業(yè)原則運行能收回本金但回報率低于社會資金成本或貸款本金回收風險較大的項目。二是要建立政策金融的財政補償機制。國家應整合對農村的資金投入，區(qū)分國家必需的財政投入和國家予以補償?shù)呢斦度?。對農村的公共道路建設可以由各級財政分級投入，對重大的生態(tài)環(huán)境建設工程，農業(yè)的基礎科學研究可以由中央和地方財政無償投入，除此之外中央財政和省級財政應列出一部分預算用于補償性財政支出，即向有政策性金融業(yè)務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業(yè)和農村經濟，滿足農業(yè)、農村經濟結構調整和基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設的資金需求。政策金融的實施可以有兩種方式，一是任何金融機構都可以辦理，財政按項目給予補貼，另一種是讓專門的機構辦理，財政是對專門機構給予補貼，后一種方式更便于管理。1994年中國金融體制改革選擇了成立三家政策性銀行專門承擔政策性金融業(yè)務，農發(fā)行就是專為農村政策性金融服務的機構。時至今日，三家政策性銀行運行都面臨一定的問題，農業(yè)發(fā)展銀行由于把一些農業(yè)綜合開發(fā)等業(yè)務劃給農行，成了單純的收購銀行，在糧食購銷體制改革基本完成后又面臨業(yè)務嚴重萎縮的問題。在國家必須加大對農業(yè)農村的投入，以解決經濟二元結構矛盾的今天，運用政策金融加大對農業(yè)、農村支持是一項重要的選擇。我們認為關鍵的問題是要讓政策金融機構真正體現(xiàn)政府的政策引導，辦成真正的政策金融機構。因此，我們要做好以下三件事：一是必須統(tǒng)一對政策性銀行經營目標的認識。政策性銀行體現(xiàn)政府經濟政策取向，它按貸得出，收得回的金融方式運行，但它不以盈利為目的，不能與商業(yè)金融競爭。凡是商業(yè)銀行愿意放款的項目，政策性銀行要退出。凡商業(yè)銀行不愿做，但能收回本金的項目政策性銀行必須去做。二是必須為每一家政策性銀行獨立立法，政策性銀行依法經營。政策性銀行是特殊的法人，商業(yè)銀行法不適用于它。但目前的立法程序是由政策性銀行和人民銀行一起起草政策性銀行條例。在經營宗旨上三家政策性銀行的經營者都有利潤動機和向商業(yè)銀行轉化的傾向，因而他們不愿意在法規(guī)上體現(xiàn)不以盈利為目的，不與商業(yè)銀行競爭的宗旨，不愿在業(yè)務范圍上受到太多限制，使立法工作歷經九年遲遲不能出臺。因此，必須由人大組織專家和聽取相關部門意見的基礎上獨立立法。政策性銀行只能按法律要求規(guī)范自己的行為而不應讓法規(guī)體現(xiàn)自己的意志。三是要嚴格政策性銀行的預算管理和考核，盡可能地降低運行成本。如果要求政策性銀行堅持不以盈利為目標，堅持不與商業(yè)銀行競爭的宗旨在財務預算中就要有所體現(xiàn)。對政策性銀行的考核要在核定的利差補貼金額和核定的最高壞賬率的前提下，與按商業(yè)銀行模擬運行的結果進行比照，以此作為考核依據(jù)。對于政策性銀行的員工報酬應以這種考核結果和市場同類人員中上等水平的標準核定，因為政策性銀行的經營壓力與風險遠遠小于商業(yè)機構。當前在農村我們應該利用農業(yè)發(fā)展銀行做好政策性金融業(yè)務，按1994年國務院成立農業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務范圍做好信貸工作。為了穩(wěn)妥和減少貸款損失農發(fā)行可以在一些省進行擴大業(yè)務范圍的試點，在試點過程中過去已劃轉到農行的業(yè)務不再劃回，所有業(yè)務從新增項目開始。(二)加大商業(yè)金融的支農力度最近幾年，國有商業(yè)銀行加強了貸款管理的集中度，收縮了貸款的管理權限，這從加強法人集中控制風險的趨勢講是對的，但這種做法加重了農村資金、縣域資金外流的程度。金融機構在某一地區(qū)設立機構應為當?shù)靥峁┙鹑诜?，這包括吸收存款也應該包括發(fā)放貸款，特別是設在縣城的金融機構應該承擔一定的為農業(yè)服務的功能。國家可以通過稅收政策引導商業(yè)銀行把一定比例的資金用于農業(yè)和當?shù)厣鐓^(qū)。縣城經濟內中小企業(yè)占絕大多數(shù)，一些全國性的大金融機構按他們風險管理的程序很難找到合適的貸款對象，而在社區(qū)范圍內通過對創(chuàng)業(yè)者、經營者的了解和對當?shù)厥袌龅牧私饧皩ιa經營的跟蹤服務，許多中小企業(yè)和一些農業(yè)項目是可以貸款的。因而有必要對商業(yè)銀行的結構進行改組。能對當?shù)匕l(fā)放一定比例貸款的國有商業(yè)銀行可以繼續(xù)保留機構為當?shù)胤?，沒有能力在當?shù)胤趴钋疫_不到一定比例的機構可以讓他們撤掉網點，讓出存款市場，也可以在這些銀行縣級機構的基礎上改組成當?shù)氐纳鐓^(qū)銀行，發(fā)揮社區(qū)銀行貼近客戶的優(yōu)勢改進縣城金融服務。(三)深化農村信用社體制改革，發(fā)揮農村信用社支農主力軍作用深化農村信用社體制改革，因地制宜改革農村信用社組織形式和管理方式，明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能，把農村信用社真正辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業(yè)和農村經濟發(fā)展服務，實行自主經營、自我發(fā)展、自我約束、自擔風險的社區(qū)性地方金融機構。農村信用社的組織形式大體可分為三類：大部分地區(qū)要繼續(xù)鞏固和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣聯(lián)社各為法人的體制；在人口相對稠密或糧食主產區(qū)，信用社資產規(guī)模較大、管理基礎較好的地方，可實行全縣農村信用社統(tǒng)一法人；在經濟比較發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度較高的地方，可將農村信用社改建為縣（市）銀行機構。農村信用社的歷史包袱應該采取有效的財政政策和資金政策逐步消化。(四)理順郵儲轉存款利率，建立農村資金良性循環(huán)的機制農村資金外流除國有商業(yè)銀行縣級機構的渠道外，還有一個重要的渠道是郵政儲蓄。郵政儲蓄存款以較高的利息轉存人民銀行，無風險的高息收入使郵儲機構產生了較大的利益沖動，郵儲存款增量成倍增長，其中有2/3來自縣及縣以下機構。為了體現(xiàn)公平競爭的原則應在開放郵儲自主運用資金渠道的同時把郵儲在人民銀行的存款利率降到與其他金融機構相同的水平。讓市場資金運用的利率水平約束郵政儲蓄的吸儲行為。郵政儲蓄自主運用的資金可以購買國債也可以購買政策金融債。特別是可以購買農業(yè)發(fā)展銀行的債券，把農村資金運用到農業(yè)、農村。郵儲機構與農村其他金融機構處于同一競爭水平后，相應能增強農村信用社的競爭能力，有利于農村信用社增加存款，增加信貸投放能力理順商業(yè)銀行、政策性銀行，農村信用社和郵政儲蓄的資金關系才能形成農村資金的良性循環(huán)機制。、對民間金融的完善農村民間金融作為一種內生的制度安排，其產生和發(fā)展有其客觀必然性。它在彌補農村供求缺口、促進個私經濟發(fā)展等方面起到了積極的作用，但在一定程度上也擾亂了農村金融秋序，增加了社會不穩(wěn)定的因素。因此，我們有必要規(guī)范發(fā)展我國農村民間金融，應正確引導農村民間金融，要努力創(chuàng)造條件，合理引導和規(guī)范，將其納入農村金融體系，并將過量的消費性信貸引向生產性信貸。　明確民間金融的地位，改善農村金融領域中二元結構的緊張與對立。民間金融的市場空間實際上取決于正規(guī)金融的市場空間,因為實際的金融需求是由經濟活動所決定的,對金融系統(tǒng)來講,這個需求是外生的，正規(guī)金融無法滿足的需求，必然轉向民間金融或非正規(guī)金融。對民間金融的認識，有一點應該澄清,即民間金融不等于非法金融,盡管現(xiàn)在的法律政策對民間金融仍然采取相對嚴厲的態(tài)度，但在法律禁止和正規(guī)金融已經占據(jù)的市場之間，民間金融仍然有廣闊的空間。從制度經濟學的角度看，民間金融也是一種有效的制度安排，而且具有自發(fā)性，在應對正規(guī)金融難以解決的信息不對稱等問題時，民間金融有自己的獨特優(yōu)勢，可以有效降低交易成本。依法對民間金融進行合理的引導和管理，可能更有利于正規(guī)金融和民間金融的合理競爭和良性互動。目前，我國農村金融領域二元結構比較明顯，從規(guī)范我國農村民間金融的法律法規(guī)來看，民間金融與正規(guī)金融的關系是緊張的，而不是互補的，主要表現(xiàn)在：一是對農村民間金融一律限制甚至禁止。這種一刀切的方法顯然是不合適的，從發(fā)達國家的經驗看，即使在經濟發(fā)展到了一定水平，大銀行、股票市場、二板市場等正規(guī)的金融安排與其他正規(guī)和非正規(guī)的金融機構、金融安排都是同時存在的，其服務于不同特點的不同對象。所以，對于農村的金融安排要考慮到我國的經濟和農村發(fā)展水平。二是人為地將正規(guī)金融與民間金融對立起來。這種思想和做法本質上是對民間金融的一種歧視。要放棄用正規(guī)金融一統(tǒng)農村金融的設想，正確認識正規(guī)金融與民間金融對農村經濟發(fā)展的互補作用。要有條件地允許民間金融的合法化，為發(fā)展農民自主參與的各種民間金融，提供良好的環(huán)境條件。從國外的經驗來看，美國、日本等發(fā)達國家都曾通過使民間金融“合法化”的方式來規(guī)范民間金融，并取得了較好成效。我們要積極鼓勵正常的農村民間金融活動，給民間金融以合法的空間，以使規(guī)范意義的信用合作擁有溫床和土壤；可出臺監(jiān)管部門受權規(guī)章，允許民間借貸在給定條件下合法存在，并將其納入國家金融監(jiān)管體系，從而擴大政府財政稅收，嚴格限制和取締不正常的農村民間金融組織和活動。比如，高于中央銀行規(guī)定利率的民間借貸才應成為該打擊的高利貸，低于高利貸利率的民間借貸，原則上可以用民法加以保護，尤其是在發(fā)生貸款違約糾紛情況下。規(guī)范農村民間金融，將民間金融納入金融監(jiān)管范圍。加強農村民間金融監(jiān)管，是在農村市場金融運作中保證民間金融機構安全和提高資產質量的內在要求；加強農村民間金融調控，是農村經濟健康發(fā)展的重要保證。因此，農村民間金融監(jiān)管和農村民間金融調控不是限制金融發(fā)展的因素，而是促進農村民間金融健康發(fā)展和提高農村民間金融效率的重要措施。要使農村民間金融活而不亂，實現(xiàn)發(fā)展、效率、穩(wěn)定三者的最優(yōu)結合，監(jiān)管方式的科學化和調控方式的靈活有效是最為關鍵的一環(huán)。農村民間金融機構所服務的對象，主要是中小企業(yè)和農戶，經營的主要是小額零售業(yè)務，其單位資產的管理成本高、風險大。許多國家的實踐證明，正規(guī)金融組織對農戶金融服務的覆蓋面往往不足農戶總數(shù)的20%，大量的農村金融服務需要農村非正規(guī)或民間金融來滿足。我國的農村民間金融在歷史上早就存在，且有良好的行業(yè)自律傳統(tǒng)。近年雖然經過多次清理整頓，仍然存在著種類繁多的民間金融形式，說明它們在農村有生存的土壤和需求。政府在對民間金融監(jiān)管中應該擺正自身的位置，以引導、監(jiān)控為己任，而不是對其進行過多的干預。作為政府，要從完善法律、制度、政策入手，在嚴格市場準入條件、提高準備金率和資金充足率及實行風險責任自負的情況下，引導和鼓勵民營的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種形式的農村民間金融健康發(fā)展，達到合法、公開、規(guī)范，并納入到農村金融體系中加以監(jiān)管，以增加農村金融的服務供給，滿足三農多層次的融資需求。第四章 構建我國農村金融組織新模式 構建農村金融組織新模式的基本原則、處理好農村金融發(fā)展與農村經濟增長的關系農村金融組織體系改革或重構問題，實際上就是一個處理如一農村經濟發(fā)展及增長與農村金融發(fā)展的關系問題。在這方面，美國耶魯大學經濟學家休丁帕特里克曾提出兩種模式：一種是“需求追隨”( Demandfol lowing )模式。他認為隨著經濟的增長，經濟主體會產生對金融服務的需求，作為對這種需求的反映，金融體系不斷發(fā)展。也就是說，經濟主體對金融服務的需求，導致了金融機構、金融資產與負債和相關金融服務的產生，該模式強調的是金融服務的需求方。另一種是“供給引導”( Supplyleading)模式。金融機構、金融資產與負債和相關金融服務的供給先于需求，該模式強調的是金融服務的供給方對于經濟的促進作用，即通過建立使資金配置更有效率的金融體系為經濟增長提供動力。并且認為，這兩種模式與經濟發(fā)展的不同階段相適應，兩種模式之間存在一個最優(yōu)順序問題。在經濟發(fā)展的早期階段，供給領先型金融居于主導地位，而隨著經濟的發(fā)展，需求追隨型金融逐漸居于主導地位。即在農村發(fā)展初期，農戶對農村金融的需求極為有限，僅以有限的金融供給足以維系農村經濟的正常運行，同時達到貨幣流量的不同要求。農村經濟走出了發(fā)展初期的“峽谷”之后，農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成了主流，但是距離持續(xù)強勁的現(xiàn)代工業(yè)增長仍有一段距離，這樣的轉折時期最需要金融的引導和扶持，供給引導模式能夠引致組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和市場創(chuàng)新，促進經濟迅速增長。當現(xiàn)代工業(yè)增長進程來臨、農村城鎮(zhèn)化工業(yè)化具有相當規(guī)模，農村經濟本身將產生對金融的超前需求，供給引導模式的激勵作用削弱，需求追隨模式又有了較人的適用范圍。我國經濟發(fā)展表現(xiàn)出較強的地域性和層次性，農村金融需求主體對金融服務的需求也表現(xiàn)出較強的地域性和層次性特征。在經濟欠發(fā)達的中西部農村地區(qū)，以小農為主體的自然經濟色彩仍較濃厚，不但存款需求和貸款需求規(guī)模均較小，且信貸、離散程度較高。大型商業(yè)銀行進入小農和中小企業(yè)存貸款需求集結的市場，信自、收集和信自、更新的成本較高，并缺乏規(guī)模效益