【正文】 ．25％之間。80年代中期世界各國(guó)農(nóng)業(yè)研究投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重平均為1％，而且各國(guó)農(nóng)業(yè)研究占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重都呈現(xiàn)出不斷提高的趨勢(shì)。中國(guó)亟待增加對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的財(cái)政投入?！　∪侵С纸⒓Z食等關(guān)系國(guó)計(jì)民生農(nóng)產(chǎn)品的支持價(jià)格制度和專項(xiàng)儲(chǔ)備制度，以財(cái)政全額出資方式，建立國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)基金，實(shí)行吞吐調(diào)節(jié)，平抑市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，保護(hù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益。近年來，中國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)劇烈，與農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)體系極不完善有直接關(guān)系。首先，中國(guó)目前大宗農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備的資金來源主要是銀行貸款和財(cái)政貼息，由于農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)屬于一種低利、無利甚至虧損的社會(huì)公益性事業(yè)，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備體系在運(yùn)轉(zhuǎn)中經(jīng)常出現(xiàn)銀行貸款難落實(shí)、財(cái)政貼息不到位的問題。其次，儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)極不規(guī)范?，F(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)職能由國(guó)有商業(yè)企業(yè)來承擔(dān)。實(shí)際運(yùn)行情況表明，國(guó)有商業(yè)企業(yè)的盈利性功能與政策性功能往往會(huì)發(fā)生沖突，在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，很難保證現(xiàn)有國(guó)有機(jī)構(gòu)服從政府意圖，進(jìn)行合理的調(diào)節(jié)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大宗農(nóng)產(chǎn)品的吞吐調(diào)節(jié)，屬于政府行為，應(yīng)當(dāng)與國(guó)有商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)格分離開來，建立獨(dú)立行使政府職能的儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)。重要農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)備調(diào)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由中央政府決策，實(shí)行一級(jí)調(diào)控，與此相對(duì)應(yīng)，也應(yīng)由中央財(cái)政，以全額出資的方式，建立農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)基金，切實(shí)保證農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。　　四是支持建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。農(nóng)業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)處在自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)之中。從1982年開始，由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。由于缺乏政府財(cái)政的支持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)盈利水平低，甚至虧損，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司作為一個(gè)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性并不高?？梢钥紤]采取財(cái)政撥保險(xiǎn)基金和減免稅收的方式，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。　　九、走農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路　　隨著人口的增長(zhǎng)和工業(yè)化及城市化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)資源的短缺的矛盾將進(jìn)一步加劇。在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，資源的過度利用和浪費(fèi)一直是一個(gè)突出問題。以耕地資源為例，目前中國(guó)實(shí)有耕地19億畝，1957至今，耕地面積已累計(jì)凈減少3億多畝，有666個(gè)縣人均耕地低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均0．8畝的警戒線；有463個(gè)縣人均耕地不足0．5畝。人口生存的壓力導(dǎo)致毀林（草）開荒。圍湖造田，造成了嚴(yán)重的水土流失。根據(jù)有關(guān)資料，大陸共有大于25度的坡耕地９１５１萬畝，其中大部分分布在長(zhǎng)江中上游地區(qū)，為6200萬畝。這些坡耕地基本上都是毀林毀草開荒后的產(chǎn)物，且大多數(shù)采用水土流失嚴(yán)重的順坡耕作方式。長(zhǎng)江流域是中國(guó)糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的重要產(chǎn)區(qū)，總面積為180萬平方公里，目前水土流失面積已由50年代的36萬平方公里上升到56．2萬平方公里，占全流域面積的31．2％。黃河流域由于森林和植被破壞，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境也很脆弱。根據(jù)全國(guó)第四次森林資源清查，黃河流域森林覆蓋率僅為5．85％，黃河中上游地區(qū)現(xiàn)有坡耕地l．4億畝，其中25度以上坡耕地1571萬畝。該地區(qū)尤其是黃河中游黃土高原地區(qū)水土流失極為嚴(yán)重。每年流入黃河的16億噸泥沙，其中有87％來自黃河中游的黃土高原丘陵溝壑區(qū)。黃河流域面積為75萬平方公里，水土流失面積已超過43萬平方公里?！　≈袊?guó)水資源短缺，而且水資源分布很不均勻。長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)降水量占全國(guó)的80％以上，而耕地僅占全國(guó)的36％。干旱缺水一直是北方農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。為了克服這一制約，建立在引黃灌溉和引淮灌溉（包括支流）基礎(chǔ)上的灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展一直受到高度重視。目前，黃淮海平原有效灌溉面積已達(dá)l．8億畝，占該區(qū)耕地總面積的67．l％；黃河流域目前建有水庫(kù)3200余座，總庫(kù)容590億立方米；萬畝以上灌區(qū)659個(gè)，灌區(qū)面積7742萬畝，占黃河流域灌溉總面積的70％左右，年引水量270億立方米，已占黃河天然徑流量的一半。灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展對(duì)北方旱作農(nóng)區(qū)糧食的持續(xù)增產(chǎn)起到了關(guān)鍵性的作用。但是，北方灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也進(jìn)一步加劇了水資源短缺的矛盾。黃河多年平均天然徑流量為580億立方米，扣除輸沙用水量210億立方米，可利用水量?jī)H370億立方米，而目前年灌溉引水量已占可利用水資源量的73％。由于灌溉引水量猛增，黃河斷流情況日益加劇，給下游的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活和生態(tài)環(huán)境都造成了重大影響。黃河灌區(qū)上游的寧蒙灌區(qū)，采用大水漫灌的方式，水資源的有效利用率只有40－55％。中國(guó)農(nóng)業(yè)用水有效利用率只有30－40％，而世界發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到了70－80％。近十年來，中等干旱年份每年農(nóng)業(yè)缺水400多億立方米，全國(guó)干旱受災(zāi)面積3億多畝，糧食減產(chǎn)300多億公斤。　　近年來，節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展已受到高度重視。最近政府又作出了通過實(shí)施以糧代賑的辦法，支持退耕還林、還草的決策，這些都是實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措?！　∈?、從人治走向法治　　改革前，中國(guó)有關(guān)農(nóng)業(yè)的法律和法規(guī)寥寥無幾，農(nóng)業(yè)發(fā)展基本處于無法可依的狀況。從80年代中期開始，隨著整個(gè)法制工作的推進(jìn)，有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的立法有了長(zhǎng)足的進(jìn)展。1993年7月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《農(nóng)業(yè)法》，以法律的形式，把十一屆三中全會(huì)以來關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的一系列行之有效的大政方針進(jìn)一步規(guī)范化、法律化。這是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展史上第一部農(nóng)業(yè)大法。十五大以后，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)又步入了一個(gè)新的階段。1998年重新修訂了《土地管理法》和《村民委員會(huì)組織法》。到目前為止，已頒布實(shí)施了10多部農(nóng)業(yè)法律和10多部行政法規(guī)；一大批地方性的農(nóng)業(yè)法規(guī)也已制定出來?？梢哉f，農(nóng)業(yè)無法可依的狀況已基本得到改變?！　〉牵偟膩碇v，中國(guó)農(nóng)業(yè)的立法依然是滯后的。目前有關(guān)農(nóng)業(yè)的立法，更多的是行政性法規(guī)，而體現(xiàn)平等、自愿、等價(jià)、有償和誠(chéng)實(shí)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的有關(guān)農(nóng)業(yè)的民事立法還比較弱。一些急需的法律還沒有制定出來，特別是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律還較薄弱。規(guī)范農(nóng)村市場(chǎng)主體、維護(hù)市場(chǎng)秩序方面的法律也很少。相對(duì)于農(nóng)業(yè)立法而言，中國(guó)農(nóng)業(yè)執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督更為薄弱?！　陌l(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的情況看，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理都通過法律手段來進(jìn)行，各種經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的采用都由法律加以確認(rèn)，這就是嚴(yán)格意義上的“依法行政”。改革以來，中國(guó)過去那種主要依靠行政手段對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行直接管理的情況已經(jīng)發(fā)生了根本的改變，越來越注重采用經(jīng)濟(jì)的和法律的手段來支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)，但是，對(duì)法律手段的使用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各種經(jīng)濟(jì)手段大都沒有以法律的形式加以確認(rèn)，許多農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行不執(zhí)行、執(zhí)行得好不好，除了作為考核干部政績(jī)的依據(jù)外，一般都沒有明確的法律責(zé)任。這樣一來，許多好的政策在執(zhí)行中往往走樣。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，政府要從對(duì)農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理轉(zhuǎn)向?qū)暧^經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的間接管理，要從主要利用行政手段管理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向主要利用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段來管理農(nóng)業(yè)。應(yīng)盡可能將涉及農(nóng)業(yè)的財(cái)政、金融、價(jià)格、貯備、貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)手段納入法治化軌道，政府行政管理手段的使用也應(yīng)有明確的法律授權(quán)，嚴(yán)格“依法行政”。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化、市場(chǎng)化、開放化程度不斷提高的條件下，農(nóng)業(yè)越來越成為需要國(guó)家保護(hù)的脆弱行業(yè)。確保對(duì)農(nóng)業(yè)有足夠的財(cái)政和信貸投入，保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境、資源，保障主要農(nóng)產(chǎn)品的總量和結(jié)構(gòu)平衡，保護(hù)農(nóng)業(yè)在國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)中的地位等，都要依靠法治?！　∞r(nóng)民是中國(guó)最大的社會(huì)群體。這決定了農(nóng)村的穩(wěn)定是國(guó)家長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)。近年來，農(nóng)村大規(guī)模集體越級(jí)上訪事件明顯增多，表明了農(nóng)村存在著不穩(wěn)定因素。造成農(nóng)村不穩(wěn)定的主要原因是，因亂收費(fèi)、亂攤派、罰款無序、亂集資等造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重；因基層干部隨意收回承包地、隨意批地以及集體資產(chǎn)流失而損害了農(nóng)民的利益。這些行為的背后往往滋生著腐敗。這些問題造成了基層政府和社區(qū)組織與農(nóng)民之間的不信任，各種形式的沖突有所增多，局部地區(qū)甚至出現(xiàn)突發(fā)事件?！　∠鲜霾环€(wěn)定的因素，就要依法保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。更為重要的是，要構(gòu)建新型的權(quán)力關(guān)系。依法保障農(nóng)民的民主權(quán)利，使干部的權(quán)力由來源于上級(jí)機(jī)關(guān)，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲齺碓从谏鐓^(qū)成員，真正對(duì)社區(qū)成員負(fù)責(zé)。江澤民同志1998年在安徽考察農(nóng)村工作時(shí)的講話中指出，要切實(shí)保障農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和民主權(quán)利。保持農(nóng)村穩(wěn)定，必須用法律來切實(shí)保障農(nóng)民的這些權(quán)利?！　∞r(nóng)村改革以來，我國(guó)在依法保障農(nóng)民的民主權(quán)利方面進(jìn)行了探索。從1982年開始，陸續(xù)將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普遍建立，原生產(chǎn)大隊(duì)也陸續(xù)改為“村委會(huì)”。1982年五屆人大第五次會(huì)議通過的第四部《憲法》已明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，1987年11月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了試行的《村民委員會(huì)組織法》。1998年11月4日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議又通過了新修訂的《村民委員會(huì)組織法》。這部法律是推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的根本保障。實(shí)行村民自治，發(fā)展基層民主，吸引農(nóng)民參與公共事務(wù)，讓9億農(nóng)民當(dāng)家作主，是一場(chǎng)偉大的改革實(shí)踐。這種基層民主，有利于在農(nóng)村最基層建立新型的權(quán)力關(guān)系，有利于農(nóng)村地區(qū)的政治和社會(huì)穩(wěn)定。