【正文】 ．25％之間。80年代中期世界各國農業(yè)研究投資占農業(yè)總產值的比重平均為1％，而且各國農業(yè)研究占農業(yè)總產值的比重都呈現(xiàn)出不斷提高的趨勢。中國亟待增加對農業(yè)科學研究的財政投入?！　∪侵С纸⒓Z食等關系國計民生農產品的支持價格制度和專項儲備制度，以財政全額出資方式，建立國家農產品儲備調節(jié)基金，實行吞吐調節(jié)，平抑市場價格波動，保護生產者和消費者利益。近年來，中國大宗農產品市場波動劇烈，與農產品儲備調節(jié)體系極不完善有直接關系。首先，中國目前大宗農產品儲備的資金來源主要是銀行貸款和財政貼息，由于農產品儲備調節(jié)屬于一種低利、無利甚至虧損的社會公益性事業(yè)，現(xiàn)行農產品儲備體系在運轉中經常出現(xiàn)銀行貸款難落實、財政貼息不到位的問題。其次，儲備調節(jié)機構極不規(guī)范。現(xiàn)行農產品儲備調節(jié)職能由國有商業(yè)企業(yè)來承擔。實際運行情況表明，國有商業(yè)企業(yè)的盈利性功能與政策性功能往往會發(fā)生沖突，在農產品市場出現(xiàn)波動時，很難保證現(xiàn)有國有機構服從政府意圖，進行合理的調節(jié)。從國際經驗看，大宗農產品的吞吐調節(jié)，屬于政府行為，應當與國有商業(yè)企業(yè)的經營行為嚴格分離開來，建立獨立行使政府職能的儲備調節(jié)機構。重要農產品的儲備調節(jié)，應當由中央政府決策，實行一級調控，與此相對應，也應由中央財政，以全額出資的方式，建立農產品儲備調節(jié)基金，切實保證農產品儲備調節(jié)體系的有效運轉。　　四是支持建立農業(yè)風險保障體系。農業(yè)是一個高風險產業(yè)，同時處在自然風險和市場風險之中。從1982年開始，由中國人民保險公司開辦農業(yè)保險業(yè)務。由于缺乏政府財政的支持，農業(yè)保險盈利水平低，甚至虧損，中國人民保險公司作為一個商業(yè)保險機構發(fā)展農業(yè)保險的積極性并不高。可以考慮采取財政撥保險基金和減免稅收的方式，支持農業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展?！　【?、走農業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路　　隨著人口的增長和工業(yè)化及城市化的快速發(fā)展，農業(yè)資源的短缺的矛盾將進一步加劇。在中國農業(yè)發(fā)展過程中，資源的過度利用和浪費一直是一個突出問題。以耕地資源為例，目前中國實有耕地19億畝，1957至今，耕地面積已累計凈減少3億多畝，有666個縣人均耕地低于聯(lián)合國糧農組織確定的人均0．8畝的警戒線；有463個縣人均耕地不足0．5畝。人口生存的壓力導致毀林（草）開荒。圍湖造田，造成了嚴重的水土流失。根據(jù)有關資料，大陸共有大于25度的坡耕地９１５１萬畝，其中大部分分布在長江中上游地區(qū)，為6200萬畝。這些坡耕地基本上都是毀林毀草開荒后的產物，且大多數(shù)采用水土流失嚴重的順坡耕作方式。長江流域是中國糧食作物和經濟作物的重要產區(qū)，總面積為180萬平方公里，目前水土流失面積已由50年代的36萬平方公里上升到56．2萬平方公里，占全流域面積的31．2％。黃河流域由于森林和植被破壞，農業(yè)生態(tài)環(huán)境也很脆弱。根據(jù)全國第四次森林資源清查，黃河流域森林覆蓋率僅為5．85％，黃河中上游地區(qū)現(xiàn)有坡耕地l．4億畝，其中25度以上坡耕地1571萬畝。該地區(qū)尤其是黃河中游黃土高原地區(qū)水土流失極為嚴重。每年流入黃河的16億噸泥沙，其中有87％來自黃河中游的黃土高原丘陵溝壑區(qū)。黃河流域面積為75萬平方公里，水土流失面積已超過43萬平方公里?！　≈袊Y源短缺，而且水資源分布很不均勻。長江流域及其以南地區(qū)降水量占全國的80％以上，而耕地僅占全國的36％。干旱缺水一直是北方農業(yè)發(fā)展的主要制約因素。為了克服這一制約，建立在引黃灌溉和引淮灌溉（包括支流）基礎上的灌溉農業(yè)的發(fā)展一直受到高度重視。目前，黃淮海平原有效灌溉面積已達l．8億畝，占該區(qū)耕地總面積的67．l％；黃河流域目前建有水庫3200余座，總庫容590億立方米；萬畝以上灌區(qū)659個，灌區(qū)面積7742萬畝，占黃河流域灌溉總面積的70％左右，年引水量270億立方米，已占黃河天然徑流量的一半。灌溉農業(yè)的發(fā)展對北方旱作農區(qū)糧食的持續(xù)增產起到了關鍵性的作用。但是，北方灌溉農業(yè)發(fā)展的同時，也進一步加劇了水資源短缺的矛盾。黃河多年平均天然徑流量為580億立方米，扣除輸沙用水量210億立方米，可利用水量僅370億立方米，而目前年灌溉引水量已占可利用水資源量的73％。由于灌溉引水量猛增，黃河斷流情況日益加劇，給下游的工農業(yè)生產、居民生活和生態(tài)環(huán)境都造成了重大影響。黃河灌區(qū)上游的寧蒙灌區(qū)，采用大水漫灌的方式，水資源的有效利用率只有40－55％。中國農業(yè)用水有效利用率只有30－40％，而世界發(fā)達國家達到了70－80％。近十年來，中等干旱年份每年農業(yè)缺水400多億立方米，全國干旱受災面積3億多畝，糧食減產300多億公斤?！　〗陙?，節(jié)水農業(yè)的發(fā)展已受到高度重視。最近政府又作出了通過實施以糧代賑的辦法，支持退耕還林、還草的決策，這些都是實施農業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措?！　∈?、從人治走向法治　　改革前，中國有關農業(yè)的法律和法規(guī)寥寥無幾，農業(yè)發(fā)展基本處于無法可依的狀況。從80年代中期開始，隨著整個法制工作的推進，有關農業(yè)方面的立法有了長足的進展。1993年7月，八屆全國人大常委會審議通過了《農業(yè)法》，以法律的形式，把十一屆三中全會以來關于農業(yè)發(fā)展的一系列行之有效的大政方針進一步規(guī)范化、法律化。這是中國農業(yè)發(fā)展史上第一部農業(yè)大法。十五大以后，農業(yè)法制建設又步入了一個新的階段。1998年重新修訂了《土地管理法》和《村民委員會組織法》。到目前為止，已頒布實施了10多部農業(yè)法律和10多部行政法規(guī)；一大批地方性的農業(yè)法規(guī)也已制定出來?？梢哉f，農業(yè)無法可依的狀況已基本得到改變?！　〉牵偟膩碇v，中國農業(yè)的立法依然是滯后的。目前有關農業(yè)的立法，更多的是行政性法規(guī)，而體現(xiàn)平等、自愿、等價、有償和誠實信用等市場經濟原則的有關農業(yè)的民事立法還比較弱。一些急需的法律還沒有制定出來，特別是保護農民權益的法律還較薄弱。規(guī)范農村市場主體、維護市場秩序方面的法律也很少。相對于農業(yè)立法而言，中國農業(yè)執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督更為薄弱。　　從發(fā)達的市場經濟國家的情況看，政府對農業(yè)的管理都通過法律手段來進行，各種經濟手段和行政手段的采用都由法律加以確認，這就是嚴格意義上的“依法行政”。改革以來，中國過去那種主要依靠行政手段對農業(yè)進行直接管理的情況已經發(fā)生了根本的改變，越來越注重采用經濟的和法律的手段來支持和保護農業(yè)，但是，對法律手段的使用還遠遠不夠，各種經濟手段大都沒有以法律的形式加以確認，許多農業(yè)政策執(zhí)行不執(zhí)行、執(zhí)行得好不好，除了作為考核干部政績的依據(jù)外，一般都沒有明確的法律責任。這樣一來，許多好的政策在執(zhí)行中往往走樣。在向市場經濟轉軌的過程中，政府要從對農業(yè)微觀經濟活動的直接管理轉向對宏觀經濟活動的間接管理，要從主要利用行政手段管理農業(yè)轉向主要利用經濟手段和法律手段來管理農業(yè)。應盡可能將涉及農業(yè)的財政、金融、價格、貯備、貿易等經濟手段納入法治化軌道，政府行政管理手段的使用也應有明確的法律授權，嚴格“依法行政”。在中國經濟工業(yè)化、市場化、開放化程度不斷提高的條件下，農業(yè)越來越成為需要國家保護的脆弱行業(yè)。確保對農業(yè)有足夠的財政和信貸投入，保護農業(yè)環(huán)境、資源，保障主要農產品的總量和結構平衡，保護農業(yè)在國際貿易競爭中的地位等，都要依靠法治。　　農民是中國最大的社會群體。這決定了農村的穩(wěn)定是國家長治久安的基礎。近年來，農村大規(guī)模集體越級上訪事件明顯增多，表明了農村存在著不穩(wěn)定因素。造成農村不穩(wěn)定的主要原因是，因亂收費、亂攤派、罰款無序、亂集資等造成農民負擔過重；因基層干部隨意收回承包地、隨意批地以及集體資產流失而損害了農民的利益。這些行為的背后往往滋生著腐敗。這些問題造成了基層政府和社區(qū)組織與農民之間的不信任，各種形式的沖突有所增多，局部地區(qū)甚至出現(xiàn)突發(fā)事件?！　∠鲜霾环€(wěn)定的因素，就要依法保護農民的生產經營自主權和財產所有權。更為重要的是，要構建新型的權力關系。依法保障農民的民主權利，使干部的權力由來源于上級機關，對上級負責，轉變?yōu)檎嬲齺碓从谏鐓^(qū)成員，真正對社區(qū)成員負責。江澤民同志1998年在安徽考察農村工作時的講話中指出，要切實保障農民的生產經營自主財產所有權和民主權利。保持農村穩(wěn)定，必須用法律來切實保障農民的這些權利?！　∞r村改革以來，我國在依法保障農民的民主權利方面進行了探索。從1982年開始，陸續(xù)將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普遍建立，原生產大隊也陸續(xù)改為“村委會”。1982年五屆人大第五次會議通過的第四部《憲法》已明確規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，1987年11月24日，全國人大常委會通過了試行的《村民委員會組織法》。1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議又通過了新修訂的《村民委員會組織法》。這部法律是推進農村基層民主政治建設的根本保障。實行村民自治，發(fā)展基層民主，吸引農民參與公共事務，讓9億農民當家作主，是一場偉大的改革實踐。這種基層民主，有利于在農村最基層建立新型的權力關系，有利于農村地區(qū)的政治和社會穩(wěn)定。