【正文】 的分離，避免了監(jiān)管機構(gòu)既是政策制定者又是執(zhí)行者的弊端，有助于約束監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利和減少決策失誤。二是法律授權(quán)。監(jiān)管機構(gòu)的設置及其監(jiān)管職能得到法律的明確授權(quán)，監(jiān)管機構(gòu)的一切行為都置于法律和監(jiān)管規(guī)則的框架下，依法監(jiān)管，從而避免了監(jiān)管機構(gòu)濫用權(quán)利。三是透明度。透明度的實現(xiàn)主要表現(xiàn)在：清晰地描繪監(jiān)管機構(gòu)的作用范圍；公開其決策機制；明確的制定監(jiān)管規(guī)則和仲裁爭議的程序；公布其決定以及做出決定的理由；將監(jiān)管機構(gòu)的行為和被監(jiān)管者的履行行為定期向公眾報告；規(guī)定有效的上訴機制；將監(jiān)管機構(gòu)的行為和工作效率報告提交給外部檢查人員進行詳細地審查。三是爭端解決機制。一般采取仲裁和司法兩類，如澳大利亞的電力法庭。綜上所述，現(xiàn)代電力監(jiān)管體制具有如下特征：獨立性；政監(jiān)分離；放松經(jīng)濟監(jiān)管，加強壟斷環(huán)節(jié)及社會監(jiān)管；法律授權(quán)，依法監(jiān)管；有效監(jiān)督和制衡機制。中國電力監(jiān)管體制改革的初步設想3．1 電力監(jiān)管體制改革的總原則中國電力監(jiān)管體制的改革，應在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎上，充分結(jié)合中國電力工業(yè)的特性、市場化改革的逐步推進、中央和地方政府的體制特征以及歷史的條件，著眼于解決現(xiàn)行監(jiān)管體制中存在的突出問題，構(gòu)建與國際現(xiàn)代電力監(jiān)管體制潮流相符合的新型監(jiān)管體制。中國的電力監(jiān)管體制改革還應放在政府經(jīng)濟職能改革和轉(zhuǎn)變的大背景下統(tǒng)籌考慮。中國加入 WTO 后，政府管理經(jīng)濟的方式面臨著一系列重大的改革，其中對于壟斷行業(yè)中政府監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管方式、監(jiān)管理念、監(jiān)管政策和相關法律的改革，是政府改革其經(jīng)濟管理職能的重要組成部門，甚至在某種程度上是改革的主要工作。為此，中國電力監(jiān)管體制的改革要同整個管理體制的改革相協(xié)調(diào)，并通過電力監(jiān)管體制的改革取得經(jīng)驗，吸取教訓，為其他29 / 221行業(yè)（主要是壟斷性行業(yè)）政府監(jiān)管制度的改革提供借鑒。為此，中國的電力監(jiān)管體制改革應遵循如下原則：一是電力監(jiān)管體制的改革與電力工業(yè)市場化改革的進程相對應。中國的現(xiàn)實和他國的經(jīng)驗都說明，電力工業(yè)的市場化改革是一項復雜而需分步實施的過程，采取廠網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)分開、發(fā)電競價上網(wǎng)，而后輸配電網(wǎng)分開，最后到售電引入競爭的實施步驟。在此過程中，電力監(jiān)管體制應加速改革，以確保電力工業(yè)的市場化改革在監(jiān)管中順利推進，以避免少出問題和少走彎路。而監(jiān)管的內(nèi)容應同競爭的引入范圍和競爭強度相對應，以最大限度地發(fā)揮市場機制的作用為目標。監(jiān)管還應起到引導、監(jiān)督、評價電力工業(yè)市場化改革的作用。二是電力監(jiān)管體制的改革應與政府行政體制的改革和職能轉(zhuǎn)換相協(xié)調(diào)。電力監(jiān)管體制的改革是政府行政體制改革的重要組成部分，既要兼顧當前的現(xiàn)狀和現(xiàn)實可能性，更要著眼于建立新型的政府行政體制的長遠目標，具有相當?shù)那罢靶院脱永m(xù)性，避免與今后政府行政體制改革發(fā)生矛盾甚至制造障礙。力爭形成“企業(yè)自主經(jīng)營，行業(yè)協(xié)會自律服務，監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管”的新型政企關系。設立獨立于宏觀調(diào)控部門的電力監(jiān)管機構(gòu)，實行政監(jiān)分離，并將目前分散在各部門的電力監(jiān)管職能集中到電力監(jiān)管機構(gòu)，政府行政審批制度的改革應做為近期電力監(jiān)管改革的主要內(nèi)容。三是電力監(jiān)管體制的改革應以相關法律、法規(guī)的建設做保證。立法先行是他國電力監(jiān)管體制改革的基本經(jīng)驗之一。但是由于中國的相關法律、法規(guī)的立法工作十分龐大，且立法過程較長，而現(xiàn)行監(jiān)管體制存在的突出問題、電力改革的形勢、政府行政體制改革緊迫性等方面的要求，又不可能經(jīng)歷一個較長的時間再進行電力監(jiān)管體制的改革，為解決這一矛盾，可先行采取行政法規(guī)而后立法的方式。監(jiān)管機構(gòu)及其職能必須得到法律授權(quán)，才能形成透明、可預見、相互制衡的電力監(jiān)管新體制，才能做到依法監(jiān)管。也就是說，立法先行的原則必須遵守。 3．2 電力監(jiān)管機構(gòu)的設置 原則：獨立的監(jiān)管機構(gòu)從電力管制機構(gòu)的設置情況看，有二種可選模式： 一是分布模式，以行政區(qū)劃建立電力監(jiān)管的組織體系，實行統(tǒng)一管制，雙重領導，分級管理。設立國家級和省（自治區(qū)、直轄市）兩級行政管理的電力監(jiān)管機構(gòu)，分別由全國人大（或國務院）和地方人大（或地方政府）授30 / 221權(quán)，并統(tǒng)一監(jiān)管原則和監(jiān)管方法。國家制定有關管制法律、法規(guī)或規(guī)章，地方政府可參照制定符合本地區(qū)實際的地方性法規(guī)或規(guī)章。實行中央和地方的雙重領導體制，在處理重大監(jiān)管問題時，堅持地方服從中央。 二是集中模式，國家設立全國統(tǒng)一的電力管制機構(gòu)，實行垂直管理，并按照全國各地電力市場監(jiān)管工作的實際需要，在區(qū)域和部分省（自治區(qū)、直接市）設立相應的派出機構(gòu)和分支機構(gòu)。電力管制機構(gòu)接受全國人大（或國務院）的授權(quán)，依據(jù)國家制定的相關法律、法規(guī)或規(guī)章，對電力行業(yè)實行管制。鑒于中國自然資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)非均衡性，為了有利于打破省間電力市場壁壘，排除地方保護主義的干擾，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化電力資源配置。建議采取集中模式，設立獨立的、全國統(tǒng)一的電力監(jiān)管機構(gòu)——“國家電力監(jiān)管委員會” 。該委員會直屬國務院，按國家授權(quán)行使電力監(jiān)管職能，對全國電力市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。 電力監(jiān)管體系由國家、區(qū)域、部分?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）三級監(jiān)管機構(gòu)構(gòu)成。中央對地方電力監(jiān)管機構(gòu)實行垂直領導。區(qū)域電力監(jiān)管機構(gòu)是國家電力監(jiān)管委員會向電網(wǎng)公司和電力交易中心所在區(qū)域的派出機構(gòu)。?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級機構(gòu)是在部分確有需要的?。ㄊ小^(qū)）派駐的分支機構(gòu)或辦事處。三級機構(gòu)各自的職能分工如下： 國家級監(jiān)管機構(gòu)（國家電力監(jiān)管委員會）的主要職責是擬定全國性的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則；制定電力許可證范本；監(jiān)管跨大區(qū)電力批發(fā)市場；監(jiān)管跨大區(qū)輸電業(yè)務；協(xié)調(diào)處理跨大區(qū)事項。區(qū)域級監(jiān)管機構(gòu)的主要職責是執(zhí)行全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管大區(qū)內(nèi)電力批發(fā)市場，管制大區(qū)內(nèi)跨省輸電業(yè)務，協(xié)調(diào)處理大區(qū)內(nèi)跨省事項。對區(qū)域內(nèi)未設立相應機構(gòu)的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）履行省內(nèi)的相關監(jiān)管職能。?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級監(jiān)管機構(gòu)的主要職責是執(zhí)行全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管省內(nèi)電力零售市場，監(jiān)管省內(nèi)的輸配電業(yè)務。為保證電力監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性，國家電力監(jiān)管委員會的負責人及其領導成員由國務院任命和管理，其他人員的任命和管理由監(jiān)管機構(gòu)負責。監(jiān)管機構(gòu)的人員編制由政府核定。監(jiān)管機構(gòu)的人員組成由政府公務員、電力、金融、財務、法律、經(jīng)濟等方面的專業(yè)人員構(gòu)成，面向社會公開招聘。31 / 221監(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)費來源，從他國的具體做法看，有兩種不同的經(jīng)費渠道，一是財政預算撥款；二是向被監(jiān)管的電力企業(yè)征收規(guī)費?，F(xiàn)階段國家電力監(jiān)管委員會的經(jīng)費來源應以財政撥款為主，收費為輔。但從長期趨勢看，應以收費為主，這是增強監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、提高其辦事效率的需要。3．3 監(jiān)管職能原則：一是集中行使監(jiān)管職能； 二是政策職能與監(jiān)管職能分離； 三是放松對競爭環(huán)節(jié)的監(jiān)管，加強對壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管和社會性監(jiān)管。 分離政府政策制定職能和政府監(jiān)管職能的基本設想是，政府政策部門主要負責：根據(jù)社會發(fā)展的長遠目標和宏觀經(jīng)濟運行的需要，制定電力行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，電力發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境保護政策和標準等。電力監(jiān)管機構(gòu)的主要職責是依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定，制定行業(yè)監(jiān)管的具體標準和細則；落實電力產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；具體負責電力事業(yè)的日常監(jiān)督管理和電力行政執(zhí)法。電力監(jiān)管機構(gòu)的職能主要分為對電力企業(yè)壟斷行為的監(jiān)管和對電力市場交易行為的監(jiān)管兩大部分。監(jiān)管又分為經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩大內(nèi)容，經(jīng)濟性監(jiān)管的主要內(nèi)容包括電價監(jiān)管、電力市場進入監(jiān)管、電力商品質(zhì)量和服務質(zhì)量監(jiān)管等；社會性監(jiān)管的主要內(nèi)容包括電力生產(chǎn)技術(shù)標準、安全標準、服務標準、環(huán)境保護標準的監(jiān)管以及清潔能源的發(fā)展和效能的提高等。應將目前分散在政府經(jīng)濟綜合部門的監(jiān)管職能集中，授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一行使。具體地講，國家應將授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)行使如下職能： （1）貫徹落實國家有關電力工業(yè)的方針政策，對電力企業(yè)執(zhí)行國家電力法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督管理。對國家的能源政策特別是新能源發(fā)展政策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。 （2）制定監(jiān)管規(guī)則和標準，提出立法和政策建議。依照授權(quán)、相關法律、政策制定電力監(jiān)管實施細則，制定電力市場運行規(guī)則（尤其是競價原則和方法） ，建立監(jiān)管程序，向立法機關提出電力立法建議，向有關部門提出政策制定建議。 （3）在電力工業(yè)的改革階段，按照國家對改革的統(tǒng)一部署，監(jiān)督電力企業(yè)實施改革，并對改革的措施、實效進行評估，針對已出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問題，提出進一步改革或改進的建議。32 / 221 （4）監(jiān)管電力市場準入和退出。建立電力許可證制度，規(guī)定市場準入條件和審查程序，明確持證者具體的權(quán)利和義務，按照規(guī)定條件和程序分別核發(fā)發(fā)電、輸電、配售電（供電）許可證，并對持證者執(zhí)行許可證條款的情況進行監(jiān)督；對持證者的退出進行監(jiān)管。制定購售電合同和供用電合同范本并監(jiān)督執(zhí)行。 （5）維護競爭環(huán)節(jié)的市場秩序，促進公平競爭。依法對市場交易行為、市場結(jié)構(gòu)、市場信息披露等進行監(jiān)管；監(jiān)管電力企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組和兼并等活動；對市場的競爭程度和企業(yè)的壟斷地位做出評價；監(jiān)管市場成員之間相互串通、操縱市場價格的行為。 （6）監(jiān)管電價和電力企業(yè)財務計劃。對壟斷環(huán)節(jié)（輸配電）的電價實行政府定價，制定壟斷環(huán)節(jié)的電價監(jiān)管方式和電價水平；對競爭環(huán)節(jié)（發(fā)電、售電）逐步實行市場定價，并監(jiān)控其電價水平；對終端銷售電價出現(xiàn)的過快上漲，提出應對措施。按財政部規(guī)定的原則制定電力企業(yè)會計標準，監(jiān)督壟斷環(huán)節(jié)電力企業(yè)的財務狀況和成本，并對成本的真實性做出評估。 （7）對輸配電企業(yè)的電網(wǎng)公開接入實行監(jiān)管。強制性要求輸配電企業(yè)開放電網(wǎng)，要求輸配電企業(yè)必須向每個申請使用電網(wǎng)的用戶提供無歧視的、公平的服務，并對輸配電企業(yè)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。 （8）審批電力投資計劃。制定電力投資計劃審批標準和程序，審批電力投資計劃，而審批的標準主要是能否滿足社會性監(jiān)管的需要。 （9）監(jiān)管電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)和電力交易中心。制定和落實電力調(diào)度的原則、程序，監(jiān)督電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)的行為是否公開、公平、公正；監(jiān)管電力交易中心，對電力交易中心發(fā)布信息的真實性、準確性、時效性、完整性進行監(jiān)督；負責電力市場的統(tǒng)計與信息資源管理。 （10）組織研究和預測電力供需發(fā)展趨勢。根據(jù)所掌握的市場信息和經(jīng)濟增長的情況，研究和預測電力供需狀況和結(jié)構(gòu)變化的趨勢，供有關部門制定電力發(fā)展計劃時參考。 （11）發(fā)布強制性技術(shù)標準和服務標準并監(jiān)督執(zhí)行。組織制定有關電網(wǎng)、電廠安全穩(wěn)定運行的技術(shù)標準、安全標準并監(jiān)督實施；明確電力企業(yè)的具體服務義務，建立最低服務質(zhì)量標準并監(jiān)督執(zhí)行。 （12）協(xié)調(diào)和處理市場糾紛。制定市場糾紛解決程序，受理市場成員之間的爭議糾紛，并進行協(xié)調(diào)和處理。 （13）對市場違法違規(guī)行為進行查處。依據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章和市場規(guī)則，對企業(yè)串謀、操縱價格、價格歧視等各種市場違法違規(guī)行為進行調(diào)33 / 221查、聽證和處罰。3．4 對監(jiān)管者的監(jiān)管問題做法：一是政監(jiān)分離； 二是法律授權(quán)，依法監(jiān)管； 三是公開透明，群眾監(jiān)督。關于政監(jiān)分離的問題，前面多有論述，不再重復。監(jiān)管機構(gòu)的設立及其所有監(jiān)管行為必須以法律為依據(jù)，同時，電力監(jiān)管體制改革也必須依法行事。這是約束監(jiān)管者行為的最基本的方式。為此，應本著統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施的原則加快中國電力法律體系的建立和完善。最終形成以修改和完善后的《電力法》為核心內(nèi)容，以《電力市場監(jiān)管條例》 、《電力市場運營條例》 、 《電價管理條例》 、 《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》 、 《電力許可證管理辦法》 、 《電廠競價上網(wǎng)售電辦法》等為主要內(nèi)容的電力法律體系。真正形成監(jiān)管機構(gòu)法律授權(quán)，監(jiān)管職能依法履行的局面。 監(jiān)管機構(gòu)及其監(jiān)管程序、監(jiān)管決策的公開透明，接受公眾的監(jiān)督是解決對監(jiān)管者實施監(jiān)管的有效方式之一。為此，監(jiān)管機構(gòu)有責任將國家有關的法律、法規(guī)、政策、監(jiān)管程序、監(jiān)管決策等公布于眾，廣為宣傳。并在監(jiān)管中貫徹公眾參與原則。例如，舉行聽證會；建立咨詢委員會，邀請被監(jiān)管企業(yè)、用戶代表、專家學者參與、協(xié)商。另外制定有關電力行政復議和行政爭議處理辦法。 34 / 221第二章 電價改革建議 前言 電力工業(yè)是基礎產(chǎn)業(yè)，電力是一種關系到國計民生的特殊商品，電價是這種特殊商品價值的體現(xiàn)。根據(jù)國家的總體安排，有關省市電力工業(yè)“網(wǎng)廠分開，競價上網(wǎng)”的試點工作已經(jīng)全面展開，我國電力工業(yè)進一步深化體制改革的進程正在加緊實施。在整個電力體制改革中，電價牽動著電力生產(chǎn)和消費的各個環(huán)節(jié)，改革和健全合理的電價形成機制是電力改革的關鍵環(huán)節(jié)。由美國能源基金會資助的本項研究，將結(jié)合中國電力工業(yè)改革的總體方向及“網(wǎng)廠分開、競價上網(wǎng)”的市場化改革實踐，在學習和總結(jié)世界各電力工業(yè)市場化改革先進國家的經(jīng)驗基礎上，提出適應中國國情的電價形成機制，為國家實施下一步電力體制改革和中國電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。 電價改革目標及制約因素 電價改革目標 電力改革的最終目的促進電力工業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，保障國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。因此，電價改革的目標就是要建立與電力市場目標模式相適應的科學合理的電價形成機制和市場競價機制，制訂既能鼓勵電力可持續(xù)發(fā)展，又能促進電力企業(yè)自我約束電力建設投資、降低生產(chǎn)成本，并且實現(xiàn)用戶公平負擔、提高能效的發(fā)電電價、輸電價、配電價和銷售電價構(gòu)成的電價體系，同時建立與電力體制改革和電力市場管理協(xié)調(diào)融洽的高效、有力的電價監(jiān)管體系。具體來說： 發(fā)電電價：引入競爭、市場定價。 在“廠網(wǎng)分開” 、 “網(wǎng)售分開”的基礎上，建立完整的競爭性的電力市場，政府制定電力市場交易規(guī)則，發(fā)電的購售價格在競爭中形成，促使發(fā)電商