【正文】 電價改革目標及制約因素 電價改革目標 電力改革的最終目的促進電力工業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，保障國民經濟發(fā)展和人民生活水平的提高。為此，監(jiān)管機構有責任將國家有關的法律、法規(guī)、政策、監(jiān)管程序、監(jiān)管決策等公布于眾，廣為宣傳。3．4 對監(jiān)管者的監(jiān)管問題做法：一是政監(jiān)分離； 二是法律授權，依法監(jiān)管； 三是公開透明，群眾監(jiān)督。 （10）組織研究和預測電力供需發(fā)展趨勢。對壟斷環(huán)節(jié)（輸配電）的電價實行政府定價，制定壟斷環(huán)節(jié)的電價監(jiān)管方式和電價水平；對競爭環(huán)節(jié)（發(fā)電、售電）逐步實行市場定價，并監(jiān)控其電價水平；對終端銷售電價出現(xiàn)的過快上漲，提出應對措施。依照授權、相關法律、政策制定電力監(jiān)管實施細則，制定電力市場運行規(guī)則（尤其是競價原則和方法） ，建立監(jiān)管程序，向立法機關提出電力立法建議，向有關部門提出政策制定建議。 分離政府政策制定職能和政府監(jiān)管職能的基本設想是，政府政策部門主要負責：根據(jù)社會發(fā)展的長遠目標和宏觀經濟運行的需要，制定電力行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)政策，電力發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境保護政策和標準等。?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級監(jiān)管機構的主要職責是執(zhí)行全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管省內電力零售市場，監(jiān)管省內的輸配電業(yè)務。該委員會直屬國務院，按國家授權行使電力監(jiān)管職能，對全國電力市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。 3．2 電力監(jiān)管機構的設置 原則：獨立的監(jiān)管機構從電力管制機構的設置情況看，有二種可選模式： 一是分布模式，以行政區(qū)劃建立電力監(jiān)管的組織體系，實行統(tǒng)一管制，雙重領導，分級管理。電力監(jiān)管體制的改革是政府行政體制改革的重要組成部分，既要兼顧當前的現(xiàn)狀和現(xiàn)實可能性，更要著眼于建立新型的政府行政體制的長遠目標，具有相當?shù)那罢靶院脱永m(xù)性，避免與今后政府行政體制改革發(fā)生矛盾甚至制造障礙。中國加入 WTO 后，政府管理經濟的方式面臨著一系列重大的改革，其中對于壟斷行業(yè)中政府監(jiān)管機構、監(jiān)管方式、監(jiān)管理念、監(jiān)管政策和相關法律的改革，是政府改革其經濟管理職能的重要組成部門，甚至在某種程度上是改革的主要工作。監(jiān)管機構的設置及其監(jiān)管職能得到法律的明確授權，監(jiān)管機構的一切行為都置于法律和監(jiān)管規(guī)則的框架下，依法監(jiān)管，從而避免了監(jiān)管機構濫用權利。這樣就對被監(jiān)管者創(chuàng)造了一個提高效率、降低成本的激勵機制，故而稱其為激勵性監(jiān)管。就基于投資回報率的價格監(jiān)管而言，試圖讓公眾代表參與制定電價、回報率和投資的方式，達到促進電力公司履行服務義務和防止出現(xiàn)壟斷利潤的目的。按照此理念建立的與市場化改革相適應的電力監(jiān)管制度，就成為了電力監(jiān)管體制改革的基本方向。歐盟委員會明確要求其成員國建立獨立的電力監(jiān)管機構。日本以及 1998 年以前歐洲大陸法系國家（如法國、德國等）總體上采取政監(jiān)合一的監(jiān)管模式。歐盟委員會在“1996 歐盟電力改革指令”中明確要求其所有成員國“建立一定的有效的監(jiān)管機制，保證透明度，以避免濫用某些壟斷市場的行為，尤其是損害消費者、帶有掠奪性的行為” 。1996 年 4 月 24 日，美國聯(lián)邦能源管制委員會（FERC）發(fā)布了著名的 888 號法案，通過開放非歧視性的輸電服務促進電力批發(fā)市場的競爭。隨后，美國國會又通過了聯(lián)邦電力法（FEA） 。于是 1916 年，美國 33個州建立了政府規(guī)制機構，監(jiān)督管轄區(qū)內的公共電力企業(yè)，發(fā)放經營特許權，監(jiān)管電力企業(yè)的價格、融資、服務、財務等。國外電力監(jiān)管制度的基本經驗2．1 電力監(jiān)管制度的由來、沿革和趨勢 監(jiān)管制度可以追朔到 19 世紀的美國。建立公正、透明、高效的現(xiàn)代電力監(jiān)管制度，是電力工業(yè)改革順利推進和實施的重要保障，是促進電力工業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的關鍵。如電力、電信、鐵路、民航等。 1．3．2 建立現(xiàn)代監(jiān)管制度是政府轉變職能、構建新型政企關系的重要內容 中國目前的壟斷行業(yè) 3，政企不分仍是一個極為普遍的現(xiàn)象，電力等行業(yè)雖然形式中不再是政企合一的體制，但是政府對國有電力企業(yè)仍存在較多的行政干預，成為了國有電力企業(yè)走向市場的最大障礙。 1．3 改革電力監(jiān)管制度、構建現(xiàn)代電力監(jiān)管體制是當前電力工業(yè)改革與發(fā)展的頭等大事上述的諸多問題，暴露了現(xiàn)行監(jiān)管體制已經不適應電力工業(yè)發(fā)展的需要，更不適應電力工業(yè)市場化改革的要求。其二是缺少民主監(jiān)督的渠道。在中央層面，具有某些監(jiān)管職能的機構分屬于不同的并不專司電力監(jiān)管的政府部門（多為綜合經濟部門） ，這些監(jiān)管機構的運作很難擺脫所屬部門不合理的影響以及各部門利益偏好的干擾。近年來越來越突出的市場分割、電價混亂、水電不合理棄水、高效大機組為小火電調峰等一系列資源浪費現(xiàn)象，在電價、投資、市場機制、地方保護等方面都能發(fā)現(xiàn)產生這些現(xiàn)象的原因，也會發(fā)現(xiàn)相關的監(jiān)管機構都負有一定的責任，但這些責任的追究卻很難落實到具體的監(jiān)管部門。這一職能過度分散的監(jiān)管制度，并不是出于建立制衡機制的目的，而是計劃經濟條件下生產式管理的繼承物。由于市場準入成為了能夠獲得巨大利益的稀缺資源，那么資源的分配者和受益者就有著尋租、設租的強烈動機。也就是說，現(xiàn)行的監(jiān)管體制和監(jiān)管方式不能適應電力工業(yè)發(fā)展特別是市場化改革的需要，也未成功克服壟斷勢力和地方保護主義的膨脹。從實際的市場績效來看，中國的電力工業(yè)主要存在如下問題： 一是缺乏有效的市場機制，政府依然借助行政手段直接管理電力工業(yè)，從而扭曲了市場信號，導致了成本高、效率低。—制定電價政策和核定電價，實施價格檢查。目前，電力工業(yè)的市場結構及其政府監(jiān)管部門見圖 2。二是中央政府的監(jiān)管能力削弱，地方保護主義勢力逐步增強，導致省間電量交易壁壘嚴重，資源得不到優(yōu)化配置。這一中央政府區(qū)域電管局（網局）縣級電管局地、市級電管局省電管局16 / 221時期的改革主要集中在監(jiān)管政策的部分調整，試圖通過放松發(fā)電側的市場準入及改革上網電價制度，創(chuàng)造發(fā)電市場的投資激勵機制。在此期間，雖然電力工業(yè)主管部門多次調整和變更，但是并未脫離“政企合一、國家壟斷經營”的體制框架。中國自 1985 年起，為解決長期的電力短缺，緩解制約中國經濟發(fā)展的瓶頸矛盾，結束了沿用 30 多年之久的計劃經濟體制下“獨家辦電”的局面，在一定程度上開放了發(fā)電市場，引入了新的投資和經營主體，從而顯著推動了中國電力工業(yè)的快速發(fā)展，基本滿足了經濟發(fā)展對電力產品的需求。五是對新能源發(fā)電項目予以綜合性的財、稅政策支持。對于可再生能源電廠遠期方式也應參與市場競爭，建議采用系統(tǒng)效益收費（SBC）方法，利用其中的部分資金按補貼標準和售電量對可再生能源發(fā)電的電廠進行補貼。為此，中國的電力市場在形成現(xiàn)貨市場的同時，還應鼓勵發(fā)展長期的合同市場；上網電價和終端銷售電價應形成價格聯(lián)動機制；政府以及有關部門應加強負荷的預測和電力發(fā)展規(guī)劃；通過法律形式明確電力公司賦有保證充足供電的責任。 電力監(jiān)管職能主要分經濟監(jiān)管和社會監(jiān)管兩大部分。火電廠的污染防治是中國大氣污染治理的關鍵，為了加強電力行業(yè)的污染控制，建議盡快引入火電廠 GPS 標準，并實行基于 GPS 的污染控制措施。在政企分開和競爭性電力市場的建立過程中，電力法律體系的缺失和不完善，對電力工業(yè)的改革與發(fā)展將帶來較大的風險。RE 的發(fā)展支持不夠,投入太少……………………..149國內與可再生能源相關的法律法規(guī)和激勵政策……………………….150　 國內與可再生能源相關的法律法規(guī)…………………………………150　 國內可再生能源激勵政策……………………………………………150國際可再生能源激勵政策的經驗………………………………………..152　 國際上可再生能源開發(fā)的最新形勢…………………………………152　 各國實施可再生能源 RE 激勵政策的經驗 ………………………….152國內外可再生能源政策的比較及建議…………………………………..154　 強制的法律性政策是最基本和有效的 RE 政策……………………..154　 注重宏觀與微觀政策的配套，加強政策的可操作性……………..155　 系統(tǒng)效益收費等政策應作為籌措資金的措施………………………155　 稅收政策可以作為配額政策的輔助政策……………………………155　 綠色證書交易和誰消費誰負擔原則是解決價格優(yōu)惠的關鍵措施…156　 RE 發(fā)展需要完整的政策體系和科學的運行機制 …………………….156可再生能源配額制政策在中國實施的可行性研究………………………157　 可再生能源配額制政策（RPS）的概述……………………………..157　 在中國實行 RPS 的可行性研究……………………………………….157對 RPS 政策框架設計的初步思考………………………………………..164　 現(xiàn)階段可再生能源政策的重點……………………………………….164　 RPS 政策的實施框架和步驟………………………………………….1657 / 221第七章 中國電力工業(yè)投融資體制改革研究……………………………….169中國電力投融資體制改革過程……………………………………………169　 中國電力投資體制的歷史沿革和現(xiàn)狀………………………………..169　 改 革 開 放 以 來 中 國 能 源 與 電 力 工 業(yè) 固 定 資 產 投 資 狀 況 及 分 析 ………173　 中國電力投融資體制目前存在的問題及分析………………………..176電力投融資體制改革思路框架……………………………………………181　 投融資體制改革目標模式……………………………………………..181　 改革思路框架…………………………………………………………..183電力投融制體制改革的政策建議………………………………………..190　 完善現(xiàn)有的投融資體制和制度……………………………………….190　 電力投融資體制改革中要引入規(guī)制并建立電力管制委員會……….190　 上網電價與稅收政策是電力投融資體制改革的關鍵……………….191　 可再生能源的投融資優(yōu)惠政策的力度應加強……………………….191　 要改革節(jié)能體制，建立節(jié)能投融資制度…………………………….191　 關于建立基金會……………………………………………………….191第 八 章 中 國 電 力 法 律 體 系 研 究 ……………………………………………..193 中 國 電 力 法 律 體 系 框 架 ……………………………………………………193　 建 立 完 整 的 電 力 法 律 體 系 的 必 要性 ……………………………………193　 加快電力立法，建立完整的電力法律體系的可能性……………..195　 電 力 法 律 體 系 的 含 義 、 特 點 及 內 容 ………………………………….196　 電力法體系建設與電力政策體系建設的關系………………………197　 中國及世界發(fā)達國家電力法律體系的現(xiàn)狀………………………....199　 中 國 電 力 法 律 體 系 的 構 成 ……………………………………………..201中國電力法律研究及修改建議……………………………………………203　 中 國 電 力 法 的 淵 源 、 特 征 、 作 用 ……………………………………….203　 中 國 電 力 法 的 適 用 范 圍 ………………………………………………..205　 中 國 電 力 法 與 其 他 部 門 法 的 關 系 ……………………………………..206　 電力體制改革中亟待突破的法律障礙……………………………….206　 適應電力體制改革需要解決的幾個法律問題……………………….209　 現(xiàn)行《電力法》實施的基本情況…………………………………….211　 修改《電力法》的幾點建議………………………………………….2118 / 2219 / 221政策建議我們認為，在中國進行“廠網分開，競價上網”為主要方式，以打破壟斷、引入競爭為近期目標的電力體制改革過程中，必須充分考慮和體現(xiàn)中國電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長遠目標，兼顧長期利益和短期利益，經濟利益和社會利益，行業(yè)利益和公眾利益。當前應以修改和完善《電力法》作為立法重點。全國的電力監(jiān)管機構設置采取三級結構，實行垂直領導，即中央政府設立國家電力監(jiān)管委員會，在區(qū)域電網公司所在地設立派出機構，在一些確實需要的省設立分支機構。因此，投資激勵機制的有效解決對于市場需求仍呈快速增長的中國電力工業(yè)而言極為重要，避免美國加州曾出現(xiàn)的電力危機在中國發(fā)生。輸配電價：政府監(jiān)管、單獨定價。二是改所得稅的“隸屬納稅制”為中央、地方共享稅，以消除地方保護主義的主要動機，以利于資源的優(yōu)化配置。建議在中國引入“合同能源管理”這一基于市場的節(jié)能投資機制，扶持成立一批電力節(jié)能13 / 221公司（ESCO） ，并為它們的業(yè)務運作和發(fā)展創(chuàng)造必要的條件和政策環(huán)境。也就是說，中央政府的電力工業(yè)部門，作為國務院的行政機構，既是電力工業(yè)有關政策和規(guī)劃的制定者；也是行業(yè)管理機構，行使行業(yè)管理和行政執(zhí)法的職能；又是電力工業(yè)唯一的生產經營者；還是國有資產的經營管理者，負責投資建設電力項目并取得收益。（2）“政企合一、發(fā)電市場逐步放開”階段(1985～1997)。同時還出現(xiàn)了一些新的問題，進一步突顯了原有的體制性矛盾。與此同時，在浙江、上海、山東、吉林、遼寧、黑龍江“五省一市”進行“廠網分開、競價上網”的市場化改革試點工作，探索破除垂直一體化壟斷的可能途徑，為此國家經貿委、國家計委都就市場運行規(guī)則提出了指導性意見?！贫娏Πl(fā)展戰(zhàn)略。 “多家集資辦電”政策以及與之