【正文】 ，凡重新就業(yè)的，應接續(xù)或轉移養(yǎng)老保險關系；也可按照省級政府的規(guī)定，根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請，將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養(yǎng)老保險關系，凡重新就業(yè)的，應重新參加養(yǎng)老保險”從該《通知》中可知，如果農(nóng)民工（包括所有跨地區(qū)轉移職工）一旦退?；蜣D移，只能帶走個人繳納的8%（即個人賬戶）部分，而單位繳納的20%左右（各地統(tǒng)籌標準不同，出入不大）全部被扣留在當?shù)厣绫C構，也就是說，屬于農(nóng)民工個人的“養(yǎng)老錢”，農(nóng)民工連10%都沒有帶走。按政策規(guī)定，農(nóng)民工雖然可以參保養(yǎng)老保險，但卻因沒有相對合理的農(nóng)民工跨統(tǒng)籌區(qū)域轉接養(yǎng)老保險的配套措施，使農(nóng)民工對城市養(yǎng)老保險制度不認可，而出現(xiàn)參保率低、退保率高的現(xiàn)象。“2007年深圳一個市的退保的人數(shù)高達87萬人，部分地區(qū)如大連、上海等地參保率較高，但也僅達到 20%左右。”趙?。钲谌ツ?0萬人退保，政協(xié)委員炮轟政府坐收8億[N]．南方日報，2008321(１)．綜合以上兩點可知，城市與農(nóng)村的兩套養(yǎng)老保障體系都不能給予農(nóng)民工切實的養(yǎng)老保障，不能很好的解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題。（5）女性農(nóng)民工生育保險的缺位我國生育保險制度正處于由企業(yè)生育保險向社會生育保險轉變時期，根據(jù)《2007年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：“截止到2007年底，全國生育保險參保人數(shù)7775萬人，比上半年增長了1316萬人，全國有113萬人次享受了生育保險待遇，全國已有20個省(區(qū)、市)出臺了生育保險法規(guī)?！鄙ｋU在我國還是剛剛起步，當前社會上還有許多用人單位有性別歧視，一些城市企業(yè)女職工在生育期間都得不到必要的經(jīng)濟補償和醫(yī)療保障，更何況是在城市打工的“打工妹”，據(jù)2006年全國婦聯(lián)組織的《全國農(nóng)村婦女權益狀況和維權需求調(diào)查報告》結果顯示：“女性農(nóng)民工簽訂勞動合同、享受社會保險的比例低，%。大多數(shù)女性農(nóng)民工未能享受產(chǎn)假待遇，%的女性農(nóng)民工沒有任何產(chǎn)假工資，%，%?！眲⒙暎珖鴭D聯(lián)調(diào)查：半數(shù)女農(nóng)民工屬非正規(guī)就業(yè)[N]．中國青年報，2006－11－21( 2)．盡管《勞動法》規(guī)定，女職工在懷孕期間，不得辭退，但她們一旦懷孕就會被辭退，她們的生活也就隨之發(fā)生困難。有些人無力支付正規(guī)醫(yī)療的生育費用，不得不到非正規(guī)的醫(yī)療單位就醫(yī)，這種狀況不利于國家計劃生育政策及優(yōu)生優(yōu)育政策的實施。2．農(nóng)民工社會救助的缺位社會救助，也叫社會救濟，是指國家和社會依照政策和法律的規(guī)定，向那些因各種自然的、社會的、個人的原因導致基本物質(zhì)生活陷入困境、自己無力維持最低生活水平的人，提供各種形式援助的一種社會保障制度。社會救助是社會保障制度中的最低層次，也是實現(xiàn)公民生存權的最基本要求。我國的社會救助制度主要包括貧困救助、疾病救助、特殊對象救助和自然災害救助等。其中貧困救助、疾病救助是目前農(nóng)民工最急需的，但在城市，農(nóng)民工能夠獲得這兩項救助的機會卻不多。（１）針對農(nóng)民工的貧困性救助缺失貧困性社會救助是社會救助制度的主要內(nèi)容和基礎，而最低生活保障又是貧困性社會救助的重要內(nèi)容。如前所述，大多數(shù)農(nóng)民工在城市會因失業(yè)等原因暫時沒有任何的收入，在沒有失業(yè)保險為他們提供基本生活保障的情況下，最低生活保障這一救助項目對他們來說就非常重要，但根據(jù)1999 年 9月 28 日國務院發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》中相關規(guī)定卻將農(nóng)民工排斥在外。該《條例》指出“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權利?！睆脑摗稐l例》中可知，城市最低保障是給予那些具有城市戶口的城市常住居民的。而農(nóng)民工的戶口在農(nóng)村，即使農(nóng)民工人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴?，他們也理所當然不在救助之列。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設不可缺少的一個群體，國家有義務對其救濟。但現(xiàn)行的城鎮(zhèn)最低生活保障救助體系僅僅覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，卻未將他們覆蓋在內(nèi)，當他們在城市失業(yè)后生活無著時，卻得不到任何救助及保障。（２）針對農(nóng)民工的醫(yī)療救助缺位2005年由民政部、衛(wèi)生部、勞動保障部、財政部聯(lián)合頒發(fā)了《關于建立城市醫(yī)療救助制度試點工作的意見》，該《意見》中明確規(guī)定：“城鎮(zhèn)醫(yī)療救助對象主要是城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人員、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，但個人負擔仍較重的人員和其他特殊困難群眾。農(nóng)村醫(yī)療救助的對象主要是患大病的五保戶和貧困農(nóng)民家庭?！?農(nóng)民工遠離家鄉(xiāng)，處于農(nóng)村和城市的中間地帶，處于醫(yī)療救助體系的邊緣。目前在全國范圍內(nèi)，醫(yī)療救助尚在探索和起步的階段，沒有形成系統(tǒng)的包括農(nóng)民工在內(nèi)醫(yī)療救助制度，各地只是出臺了一些零散的政策。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民工人口的增加，構建比較完善的包括農(nóng)民工群體在內(nèi)醫(yī)療救助體系勢在必行。3．農(nóng)民工社會福利的缺位社會福利是指國家和社會為幫助社會成員改善生活條件，提高自身素質(zhì)，以適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需要而實行的制度、采取的措施和舉辦的事業(yè)的統(tǒng)稱。社會福利的基本內(nèi)容包括教育福利、住房福利、生活福利、醫(yī)療衛(wèi)生福利和文體娛樂福利等。而在這眾多社會福利中，教育福利與住房福利對改善農(nóng)民工的生活、工作幫助最大，然而同城市職工相比農(nóng)民工獲得的住房福利、教育福利卻是相對缺失的。（１） 農(nóng)民工住房福利的缺失隨著國家對農(nóng)民工問題的逐步關注，一些城市或地區(qū)為改善農(nóng)民工的住房條件出臺了一些相關政策。例如，重慶市在2007年12月14日頒布的《重慶市人民政府關于解決城市低收入家庭住房困難的實施意見》中就曾指出：“在“十一五”期間，各用人單位要大力改善農(nóng)民工的住房條件，用工單位可修建適合農(nóng)民工居住的集體宿舍，不能提供居住場所的單位，要給予農(nóng)民工一定的租房補貼，提高其承租住房的能力。另外，凡與農(nóng)民工建立正式勞務關系且有條件的用工單位，應根據(jù)我市住房公積金管理的相關規(guī)定，為農(nóng)民工建立住房公積金專戶，按時足額進行繳存。”李松．低收入家庭都能住廉租房，農(nóng)民工將有“探親房”[N]．重慶日報，2007－12－14 （１）．不可否認，通過各地相繼頒布的政策，在一定程度上改善了農(nóng)民工的住房條件。但從全國范圍來看，大多數(shù)農(nóng)民工還是無緣享受政策優(yōu)惠的廉租住房和住房公積金的，因為根據(jù)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》中相關條款的規(guī)定：“家庭廉租住房的適用對象僅限于城鎮(zhèn)最低收入家庭，”而農(nóng)民工戶口在農(nóng)村，自然而然地將農(nóng)民工群體排除在外。另外，農(nóng)民工不屬于單位正式職工，不能得到住房公積金或政府提供補貼等城鎮(zhèn)居民享受到的住房福利。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工住宿大體采取以下三種方式：一是合伙租房，平攤房租來解決住房問題，所租房屋大多為城鄉(xiāng)結合部的私房；二是企業(yè)提供公共用房，多為工地上的工棚類臨時設施；三是寄住，投靠親友、寄居于親戚、朋友家。這些地方一般生活配套設施非常簡陋，在治安、消防等問題上也存在安全隱患。（2）農(nóng)民工教育福利的缺失城市的企事業(yè)單位雇用農(nóng)民工主要看重的是農(nóng)民工的廉價勞動力，對農(nóng)民工的文化、技能培訓卻不重視。農(nóng)民工幾乎沒有機會參加在職培訓和進修，多靠“吃老本”或出賣體力就業(yè)。根據(jù)國務院研究室課題組作的《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》中的數(shù)據(jù)資料顯示，“截止到2006年初，我國農(nóng)村勞動力中接受過短期職業(yè)培訓的占20%，%，%，%，建筑行業(yè)中，僅有10%的人參加過培訓。”國務院研究室課題組．中國農(nóng)民工調(diào)研報告[M]．中國言實出版社，2006．72． 綜上可知，%，即使這些農(nóng)民工全部接受的是免費的技術培訓。那么，農(nóng)民工中接受過福利性技能培訓的人數(shù)還是較少的，而針對農(nóng)民工的免費法律常識培訓及文化培訓等福利性培訓幾乎沒有。（二）農(nóng)民工社會保障權益缺位的成因分析 １．制度因素分析（1）二元戶籍制度造成保障二元化戶籍制度亦是戶籍管理制度，是政府職能部門對所管轄人員的基本狀況進行登記，包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷徙登記、變更更正登記等，并進行相關管理的一項國家行政管理制度，目的在于維護社會治安和提供人口統(tǒng)計資料。我國現(xiàn)行的戶籍制度深深地鐫刻著計劃經(jīng)濟的烙印，為嚴格控制農(nóng)村人口向城市遷移， 1958年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。從此，城鄉(xiāng)分割的二元社會結構在我國建立起來。這種戶籍制度將全體公民劃分為農(nóng)業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶，并將戶口與一系列的社會福利直接掛鉤，使戶口成為一種不平等的社會身份的象征。但從 20 世紀 80 年代起，隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展及改革開放的逐步深化，戶籍制度對人口遷移的約束力逐漸弱化，農(nóng)業(yè)勞動力區(qū)域轉移的障礙逐漸消除。許多農(nóng)民紛紛離開家鄉(xiāng)進城打工，形成聲勢浩大的“民工潮”。雖然戶籍制度對人口流動的限制弱化了，但附著在戶籍制度之上的一系列特殊的福利制度卻沒有隨之弱化或消除。正如本論文在前面所提及的，由于農(nóng)民工不具備工作所在地的戶口，致使農(nóng)民工在養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障方面無法與城市職工享受同等的待遇。進而形成農(nóng)民工與城市職工同工而不同保障的局面。戶籍制度仿佛成了不可逾越的行政壁壘，將進城的農(nóng)民擋在城市的社會保障之外，使他們成為不得不在體制外生存、漂泊不定的流動大軍?！八麄儾粌H在城市中沒有正式身份，在就業(yè) 、婚嫁、住房、社會保障等諸多方面都遭遇到一系列困難；而且，在生存過程中還要交納名目繁多的暫住費、暫住人口管理費、計劃生育管理費、外地務工、經(jīng)商人員管理服務費等不合理收費，增加了農(nóng)民工進城務工的成本。”趙霞．論城市農(nóng)民工的社會保障問題[J]．農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟管理，2004（4）．25．因此，可以說這種以戶籍制度為核心的二元分割管理體制是造成農(nóng)民工社會保障制度二元化的根源。 （2）現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險制度不適宜農(nóng)民工的特點首先，短工齡與長保障的矛盾。目前，我國農(nóng)民工從事工作普遍時間短，流動性大,特別是季節(jié)型和流動型的農(nóng)民工。據(jù)廣東商學院金融學院的趙立航教授在2002~2004年間對在廣東打工的農(nóng)民工開展的調(diào)查表明：“在被調(diào)查的農(nóng)民工中工齡1年以下的占28%；2年的占20%；3年的占12%；4年的占26%；5年的占9%；6年的占5%；7年以上的沒有；平均工齡3年左右?！壁w立航．社會和諧與農(nóng)民工社會保障問題[J]．人口與經(jīng)濟，2006（1）．71．而社保制度一般有繳費年限的要求，例如領取養(yǎng)老保險金一般要求繳費期滿15年。這樣農(nóng)民工工齡短與社保期限長形成明顯的矛盾。其次，高流動與小統(tǒng)籌的矛盾。農(nóng)民工是一個職業(yè)流動相當頻繁的群體，根據(jù)2006年全國總工會在深圳市對4400名農(nóng)民工的抽樣調(diào)查中顯示，有過1－9次變動工作經(jīng)歷的有2202人，占50%左右。農(nóng)民工的這種高流動性明顯與我國社會保險的相關規(guī)定不相適宜。根據(jù)我國社會保險的相關規(guī)定，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等險種不能跨統(tǒng)籌地區(qū)轉接和使用。養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位內(nèi)運行，各統(tǒng)籌單位之間政策、費率不統(tǒng)一，地區(qū)間的轉接困難。一旦離開原工作地，參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動時只轉移個人賬戶，不轉移社會統(tǒng)籌資金。而在某城市參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工，也只能在該城市定點的醫(yī)療單位就醫(yī)，一旦離開到其他城市工作或回到家鄉(xiāng)根本無法使用，這樣造成大量打工的農(nóng)民工脫保返鄉(xiāng)。因此，農(nóng)民工高流動性的特點導致其無法感受到社保對自己的好處，自然對社保敬而遠之。２．資金因素分析社會保障基金主要來源于以下三種途徑：國家、企業(yè)和個人，而國家在這三種基金來源中要負主要的出資責任的。這是因為國家是社會保障制度的舉辦者，國家負有為包括農(nóng)民工在內(nèi)的每一位社會成員提供保障的責任，其中也包括出資責任。而問題的關鍵在于，國家有無財力來承擔這個責任。根據(jù)溫家寶總理在全國人大十一屆一次會議上作的政府工作報告上的數(shù)據(jù)，“2002年至2007年，僅中央財政對基本養(yǎng)老保險補貼支出累計就達3295億元?；攫B(yǎng)老保險的參保職工已由2002年末的15000萬人增加到2007年末的2億人?！?溫家寶．十一屆全國人大一次會議上政府工作報告[M]．人民出版社，2008．15．如果年均參保人數(shù)按17500萬人計算，則中央財政為基本養(yǎng)老保險年人均補貼370元。全國目前有近2億農(nóng)民工在城市打工，按此規(guī)模和年人均補貼370元的標準，僅解決農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險就要求中央每年支出約740億元，這還不包括醫(yī)療、失業(yè)等其他社會保障支出、地方政府對社會保障的凈補貼和物價因素，以及社會化管理及運行系統(tǒng)的建設需要的資金投入。例如，社會保險經(jīng)辦機構的人員費用、技術設備等等。假如把這些全部計算在內(nèi)，財政補貼的規(guī)模甚至可能達到數(shù)千億元。因此，像我國這樣的發(fā)展中國家要想負擔起龐大農(nóng)民工群體的社會保障責任就要先突破資金的瓶頸。3．法律因素分析社會保障必須以立法為手段，才能使其運作法制化、規(guī)范化。迄今為止，我國尚無一部由最高立法機關頒布的社會保障法律，專門性法規(guī)的建設也相當薄弱。社會保障國家立法的滯后，勢必造成農(nóng)民工社會保障制度在實施過程中缺乏足夠的法律依據(jù)，只能靠政策規(guī)定和行政手段來推行，而這與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求不相適應。（１）立法層次低從立法地位上講，社會保障法是中國社會主義市場經(jīng)濟法律體系中一個非常重要的、獨立的法律部門，應該像其他部門法那樣，由全國人大和其常委會制定并通過。但在現(xiàn)實中，自1979年以來，全國人民代表大會及其常務委員會通過了300多部法律和有關法律問題的決定，卻沒有一部專門調(diào)整社會保障關系的基本法律和農(nóng)民工社會保障關系的基本法律。在國務院制定的條例中，也極少有屬于專門規(guī)范農(nóng)民工社會保障制度的法規(guī)；而現(xiàn)有的關于農(nóng)民工社會保障專門性立法，僅存在于地方立法中，這些專門性立法在一定程度上體現(xiàn)了對農(nóng)民工社會保障的重視，但普遍存在著保障種類規(guī)定不完整的情況，例如北京市的規(guī)定就只包括養(yǎng)老保險和失業(yè)保險。再加上這些地方立法由于效力層次低，導致社會保障的強制性被弱化、實施困難，不足以保障農(nóng)民工的基本權益。這種現(xiàn)狀顯然與社會保障法的地位不相符合，也導致了社會保障立法的權威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的嚴重缺乏。（２）立法不健全 我國至今還沒出臺專門的社會保障基本法。全國沒有一部統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保障法，從而形成各自為戰(zhàn)的局面，各地法規(guī)不一致，做法也不同。這樣一來，一方面，造成地方性的規(guī)定極為散亂、彼此之間不協(xié)調(diào)，無法形成體系，使得農(nóng)民工在異地轉移時社會保險關系無法得到很好的延續(xù)。另一方面，也造成各相關管理機構很難通過司法的途徑對各企事業(yè)單位是否履行繳費義務進行監(jiān)管。除以上原因外，農(nóng)民工社會保障制度沒有建立的原因還在于，我國現(xiàn)行的民法、刑法、勞動法等法律中缺少相應