【正文】 是自身的經濟社會發(fā)展和實力的不斷壯大，這就涉及行政法律地位和權限問題。行政主體是能以自己名義行使國家行政職權，作出影響公民、法人和其它組織權力義務的行政行為，并能承擔行政法律責任的組織。從這一角度上看，兵團是不具備行政主體資格的。而通過黨中央、國務院，自治區(qū)黨委、人大、政府的各類文件精神看，兵團在一定行政職能范圍內具有主體資格，是被廣泛認可的。比如中發(fā)[1997]17號《中共中央 國務院關于進一步加強新疆生產建設兵團工作的通知》指出“兵團是黨政軍企合一的特殊組織，自行管理內部的行政、司法事務”。 實踐上，自治區(qū)地方性法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件中以行政授權或行政委托方式先后賦予兵團約70多項行政管理權，內容涉及農業(yè)、土地、環(huán)境保護、婚姻登記、河道管理等。如國土資源方面，《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》授權兵團依照土地管理法律法規(guī)，負責確權給兵團的土地的管理工作。同時作為一個270萬人的巨大實體，很多內部行政管理雖沒有授權，但是實際卻又由兵團相關部門自行承擔，例如工程質量監(jiān)督、房屋征收等。因此，兵團作為一個實行黨政軍企合一特殊管理體制的特殊組織，有明確合法的黨組織、準軍事實體、企業(yè)的法律地位和法律權限，同時具有部分經授權的行政管理職能和實踐上形成的部分行政職能，尚未落實的是經法律或法規(guī)名義明確的兵團法律地位?？梢曰\統(tǒng)的說，兵團是具有明確法律地位的黨政軍企合一的特殊組織。（3）師市合一、團鎮(zhèn)合一體制下解決了師、團的法律地位問題，兵團各級機關組織目標應遠大于政府的組織目標。到目前為止兵團已經建立了9個縣級市人民政府和一批建制鎮(zhèn)人民政府。師、團場建立人民政府后，即可以人民政府的名義開展各項行政管理活動，取得了明確法律地位和權限。不僅在劃入市、鎮(zhèn)行政管轄范圍內的團場，在未劃入的團場行使原本就履行的行政管理職能也極大淡化了法律地位權限問題。例如六師五家渠市環(huán)保部門在芳草湖農場、新湖農場等五家渠市行政區(qū)劃范圍外的執(zhí)法活動，被執(zhí)行人就沒有任何疑義，而沒有建立人民政府的師環(huán)保部門執(zhí)法過程中會遇到法律地位和權限的質疑。因此隨著時間的推移，每個師都建立了縣級人民政府、連片墾區(qū)建立了建制鎮(zhèn)人民政府，師、團場的行政主體資格和法律權限問題就基本得到了解決。雖然實行師市合一、團鎮(zhèn)合一管理體制，但是不能把師和市、團和鎮(zhèn)完全等同起來。兵團作為一個特殊組織，擔負著特殊歷史使命，要完成的組織目標大于政府促進經濟社會全面發(fā)展的組織目標。作為一級黨組織肩負著為黨的事業(yè)發(fā)展做貢獻的重要使命，作為企業(yè)要為自身的發(fā)展壯大而努力，作為準軍事實體要與三股勢力做艱苦斗爭的同時保持戰(zhàn)斗力，隨時準備祖國的召喚，作為一個巨大實體的管理者也要面對公共事務管理的挑戰(zhàn)。所以兵團師、團機關不能建立了人民政府，而疏忽了對其他屬性的認識和職能的建設，要把所有工作都放到黨政軍企合一特殊組織、屯墾戍邊歷史使命的背景下展開，以兵團的組織目標為最終工作方向。、執(zhí)法活動（1）調整兵團和師市在行政管理方面的關系。師市合一體制下，兵團各縣級市人民政府直轄于自治區(qū)人民政府，同時又是師黨政領導班子，對口兵團機關；各行政職能部門直接對口自治區(qū)人民政府各職能部門外，同時還是各師的職能部門，對口兵團機關各部門。在沒有明確兵團機關法律地位和權限，自治區(qū)也沒有統(tǒng)一規(guī)范的行政授權情況下，師市機關如何合理正確的同時面對自治區(qū)人民政府和兵團機關及其部門，也是需要考慮的問題。實踐上，各師黨委作為領導核心，接受上級黨委兵團黨委的統(tǒng)一領導。而師和市為同一黨委，因此各縣級市人民政府在師黨委直接領導下，由兵團黨委統(tǒng)一領導。在社會主義依法治國背景下，決不能把黨的領導完全替代政府的公共管理，各縣級人民政府及其部門也要在法律框架下履行自己的職能。因此，兵團及其各機關部門要以屯墾戍邊特殊組織目標為中心，指導各師、團場在大熔爐、示范區(qū)、穩(wěn)定器方面發(fā)揮作用。各縣級市經濟社會的公共管理方面，應當有所取舍，不能眉毛胡子一把抓。明確且需要兵團自上而下管理的，應當積極擔負起職責義務，例如五年發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、大型水利交通建設等；沒有明確且無需兵團自上而下管理的，就應退出相應領域，由各縣級市自行管理或對口自治區(qū)人民政府，例如食品藥品質量監(jiān)督、道路運輸行政管理、野生動植物保護行政管理等。只有兵團機關有所為有所不為，積極主動的調整自身行政管轄范圍，才能逐漸適應兵團建立了越來越多縣級市人民政府的現(xiàn)狀，才能找準方向、準確定位，進一步促進兵團經濟社會的發(fā)展，為實現(xiàn)兵團特殊歷史使命發(fā)揮積極作用。（2）規(guī)范設鎮(zhèn)團場與一般團場的行政管理關系。團鎮(zhèn)合一體制下，在墾區(qū)中心團場設立建制鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府即在該團場機關基礎上建立，在鎮(zhèn)行政區(qū)域承擔各項管理職能。例如一師阿拉爾市金銀川鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府在一團機關基礎上建立，二團、三團在金銀川鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍。這就形成了兩種同時存在的行政隸屬關系：第一種 師 團，即三個團場為平級單位第二種 市 鎮(zhèn) 團，即二團、三團從屬于一團這就造成三個團場之間形成了平級的主從關系。三個團場是各自獨立的單位，但是二團、三團的公共管理職能卻由一團承擔，鎮(zhèn)政府的財政也由一團管理，勢必造成管理的不順。因此不能因鎮(zhèn)政府的成立而過于削弱其他團場的管理職能，鎮(zhèn)政府領導班子也應由各團場領導輪流擔任或者制定議事規(guī)則，充分發(fā)揮鎮(zhèn)轄區(qū)所有團場的主動性。應制定明確規(guī)則，規(guī)范設鎮(zhèn)團場和一般團場的行政關系，明確各自權利義務邊界，理順管理體制，充分考慮和照顧各方利益。也為今后各墾區(qū)團場形成合力，共同推動建制鎮(zhèn)的設立進程。（3）教育職工群眾樹立行政相對人概念。兵團特殊管理體制下，團場不僅管理職工，指導職工的生產，同時向職工提供住房、醫(yī)療、教育等公共服務，職工作為單位人長期依附于團場。團場對職工的管理，是半社會半企業(yè)的家長式管理。職工不滿團場的管理，則通過上訪往上級機關反映，很少通過司法途徑解決。新形勢下，各師都將成立縣級市人民政府，很多團場還將建立建制鎮(zhèn)，師、團則具備了行政主體資格。以市、鎮(zhèn)人民政府的名義開展的各項管理活動，不同于原來的單位對職工的管理，而是完全意義的公共管理，職工也相應成為行政相對人。因此要適時引導職工轉變觀念，打破單位人的思想束縛，樹立社會人和行政相對人的概念，培養(yǎng)職工市民意識和市場意識。發(fā)生矛盾糾紛，引導職工通過司法途徑或行政復議等程序解決問題。 截止到目前，對于兵團法律地位、行政管理權限等法律適用問題，少有深入研究，沒有形成豐富的理論成果去指導實踐。在行政管理中，不論是黨中央國務院的政策文件，還是國家各部委的規(guī)章、辦法等，如何貫徹執(zhí)行也存在地位權限不明確問題。因此應針對以上問題，形成專門課題進行深入廣泛的研究，形成理論成果指導實際工作。主要應從以下幾個方面展開研究。一是法律規(guī)定人民政府享有的行政管理權，兵團如何爭取授權，從何種渠道授權；如何參照人民政府行使管理權等。例如《種子法》中規(guī)定種子行政管理的主體是縣級以上人民政府的農業(yè)、林業(yè)行政主管部門。農業(yè)作為兵團的支柱產業(yè)，種子管理是非常重要的行政管理。種子行政管理的授權，是從農業(yè)部爭取授權，還是自治區(qū)人大以決議方式、人民政府以文件形式，抑或在地方法規(guī)中明確兵團種子行政管理權限呢？《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定各級人民政府為制定規(guī)劃的主體，縣級以上人民政府為規(guī)劃審批主體。兵團各級在編制規(guī)劃或審批規(guī)劃過程中，應如何按照規(guī)劃法的規(guī)定執(zhí)行。二是法規(guī)中明確以人民政府為主體資格實施的行政行為，兵團如何適用問題。例如《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定縣級以上人民政府為征收主體。兵團各團場城鎮(zhèn)的房屋征收，必然由團場實施。團場作為征收主體，是否需授權？如無需授權，在行政、司法糾紛當中如何確認征收主體資格？三是中央政策文件的執(zhí)行主體問題。例如國務院及其辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設部等部門對房地產市場的調控政策，兵團在沒有財政稅收等政策工具的前提下，如何利用行政手段對市場起到監(jiān)管調控作用。（三）完善城鎮(zhèn)管理機制（1）設置綜合管理機構和隊伍。從精簡、統(tǒng)一、效能的原則出發(fā)，把涉及城鎮(zhèn)管理執(zhí)法、公共服務、團容環(huán)衛(wèi)、團場園林綠化、環(huán)境保護、工商管理、城鎮(zhèn)建成區(qū)交通、消防救災等應急管理等相關職能，全部由一個綜合機構承擔。制定一崗多責制，打造復合型管理隊伍。同時建立健全管理程序和流程，建立標準化管理制度，提高工作效率。加強宣傳教育，引導職工和群眾遵守各類規(guī)章制度，減少管理頻次。（2）建立多種渠道多種方法管理體制。充分發(fā)揮市場機制的作用，通過吸引民間力量和資本參與城鎮(zhèn)管理，從而推進公共服務設施、水電暖等基礎設施、道路建設等的PPP模式。逐步推廣城鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生清掃、樹木草坪的綠化管養(yǎng)作業(yè)等服務向臨近物業(yè)公司等社會實體購買。建立健全師（市）、團（鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網絡，合理制定網格單元的界限和數量。（1）完善“師市合一”兵團城鎮(zhèn)發(fā)展模式。穩(wěn)步推進“師市合一”與“場鎮(zhèn)合一”建設，逐步實現(xiàn)師市領導體制、管理權限、行政職能、管轄范圍的一致。將團場城鎮(zhèn)納入已建城市的市域管轄范圍，通過推進市域統(tǒng)籌發(fā)展，在城市市域范圍內最大限度發(fā)揮城市統(tǒng)籌墾區(qū)發(fā)展作用，通過統(tǒng)一規(guī)劃建設、資源配置，構建促進區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的良好機制，推進城市和團場城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務和社會管理統(tǒng)籌協(xié)調、共建共享。（2）轉變團場城鎮(zhèn)管理方式。兵團的城鎮(zhèn)戰(zhàn)略布局在兩圈一線上，既沒有發(fā)展成較大規(guī)模的經濟社會條件，也沒有集聚眾多人口的必要。同時大多數人口是本團場職工，流動人口只有少部分。團場就是單位管理著職工，同時又承擔著很多政府職能，充當社會管理主體的角色。在這種情況下形成的城鎮(zhèn)行政管理體制，勢必與社會化的城鎮(zhèn)管理既有相同之處，又有一定的不同。因此兵團的城鎮(zhèn)行政管理就要既符合城鎮(zhèn)行政管理的普遍性、又適應兵團實際狀況的城鎮(zhèn)行政管理的全新路徑。因為多數人口是本團場職工，團場作為單位承擔職工的各方面管理和團場生產組織的統(tǒng)一性，團場的城鎮(zhèn)行政管理職能所要解決的問題不至于太復雜、目標比較容易實現(xiàn)，管理方式也比較簡單。因此結合兵團實際，改革和完善團場城鎮(zhèn)行政管理體制，打破原有管理團部和連隊居民點的固有觀念，建立現(xiàn)代的城鎮(zhèn)行政管理理念。摒棄作為單位管理職工的單項思維，樹立管理社會化局面的意識。（四）以兵團中心任務為出發(fā)點全面管理人口（1）明確職工類別。目前兵團職工按照一般統(tǒng)計方法，分為在崗職工和從業(yè)人員。兵團作為一個特殊組織，和政府對社會的管理應當是有區(qū)別的。按照上文兵團內部結構的垂直管理設計，應根據職工的工作性質進行系統(tǒng)分類，即分為生產系統(tǒng)職工，文體系統(tǒng)職工，維穩(wěn)系統(tǒng)人員，以及社會管理和黨政系統(tǒng)職工。對各系統(tǒng)交叉的職工可在統(tǒng)一編號上予以顯示。在四個大系統(tǒng)內，可以再按工作性質的不同細分種類。如生產系統(tǒng)可分為種植職工、技術職工、經營職工、工廠職工等等。全兵團統(tǒng)一設計規(guī)范工種類別的識別方法，幫助廣大職工找到自己的位置，時刻提醒自己擔負的職責義務。針對不同類別，對職工開展專業(yè)教育，在一定范圍內進行有效配置，進行長遠規(guī)劃和建設，有效保持職工隊伍的活力?？茖W設定職工級別，按照工作年限、工作成績、職業(yè)技能等設立若干級別，按級別享受相應待遇，給職工設立上升通道。（2）建立職工有效循環(huán)機制。兵團成立初期，兵團職工的主要來源是中國人民解放軍第二、第六軍大部，第五軍大部，第二十二兵團全部集體就地轉業(yè)的官兵。1954年起，又先后從山東、河南、河北、甘肅、江蘇、上海、天津等地招收大批知識青年、支邊青壯年以及接收大批轉業(yè)復員軍人至1960年末，總人口達72．41萬人。這是兵團第一代職工，是開創(chuàng)兵團、創(chuàng)造兵團輝煌、實踐和總結兵團精神、積累兵團歷史功績的一代人。這一代人總體上看，受教育程度和文化素質較高，精神風貌好，組織紀律性強，有犧牲奉獻精神，詮釋了兵團人的內涵。但是目前兵團職工的主要組成部分，是上世紀90年代以來，逐漸從內地省份引進或者留在團場的進疆務工人員。這一部分職工總體上講，受教育程度和文化素質偏低，政治性不強，只滿足于種地掙錢。要發(fā)揮三大作用，得有一直可靠的職工隊伍。而要打造一直可靠隊伍，作者認為首先應從職工入口著手，即參照兵團第一代軍墾戰(zhàn)士的來源，主要引進組織紀律性強的復員軍人，招聘大中專畢業(yè)生，大力接納定期的西部志愿者、義務支教、援疆干部等，從源頭解決職工隊伍綜合素質不高問題。第二，改變獻了青春獻終身，獻了終身獻子孫的模式。兵團職工的工作年限應有具體期限，期限屆滿后可以根據個人意愿選擇。選擇離開兵團的，應當一次性給予一定的物質獎勵，解決其在兵團工作期間的后顧之憂。對于工作到退休年齡，仍然選擇留在兵團生活的，應當給予特殊照顧。第三，在條件好的團場和條件差的團場之間要有流動。除干部外，給類別職工也應根據崗位技能的差別，根據需要定期進行輪換，尤其是教育醫(yī)療等機構工作人員。第四，應當量化管理人員。根據兵團的土地規(guī)模、資源稟賦等客觀因素，量化各類別職工的總數，按需機械增加職工數量。第五，加大與地方及內地省市的干部職工交流，實行同行業(yè)對接，實現(xiàn)在同行業(yè)內兵團與地方、疆內疆外的流通，為兵團職工增加進入和流出渠道。（3）切實提高職工素質。團場要把提高職工素質列入重要議事日程，建立健全相關的組織、制度和辦法，把職工素質建設放到當做頭等大事來抓。一是高度重視，建立機構，把提高職工素質工作落到實處。二是制定職工培訓的長期規(guī)劃和短期計劃，把職工素質建設作為系統(tǒng)工程和長期工程。師和團場既要制定年度計劃，又要規(guī)劃長期目標，把各項指標量化，制定具體的措施和辦法。三是要建立健全學習教育制度，造就一支有文化、懂技術、善經營、組織化程度高、政治素質強、勞動技能好、軍事素質硬、民主法治意識強、遵紀守法的職工隊伍，為新時期兵團發(fā)揮三大作用奠定堅實的基礎。[8]（2）對職工進行實名制管理。首先要明確 “兵團人”的身份定義，即明確兵團人身份的內涵、特點、標志等。兵團人的主體應是兵團各生產基地的農業(yè)職工、文體組織的職工、團場社會管理人員、各國有企業(yè)職工、各級黨政干部、教育醫(yī)療等公共服務機構干部職工。他們作為兵團的一員，與地方的干部職工有什么不同呢？作者認為只有明確了這種不同，才能喚起兵團廣大職工的歸屬感，提高對兵團、對自身身份的認同。因此要對“兵團人”做出明確定義，明確范圍，并進行實名制登記。除本人身份證外，再辦理統(tǒng)一的“新疆產生建設兵團工作證”，全兵團統(tǒng)一編號，將各種福利與工作年限掛鉤。設計制造兵團人特有的徽章，特定的服裝，時刻提醒自己的身份，