【正文】 力。建議采用單價合同，并應有特殊的支付程序，有利于工程變更和支付控制。⑵ 項目公示和聽證制度。政府投資項目的聽證會在項目進程的各個階段都可以進行，并且在不同階段應有不同的內(nèi)容和重點。⑶ 概算審批結(jié)果公示制度。加強對概算評估機構(gòu)的民主監(jiān)督，建立概算評審過程中的信息披露機制，并充分發(fā)揮媒體與社會監(jiān)督的力量。⑷ 公眾質(zhì)詢和舉報、輿論監(jiān)督制度。項目實施過程中，相關(guān)單位也應接受公眾質(zhì)詢，將項目實施的相關(guān)情況向公眾予以解釋、說明。并建立和強化輿論監(jiān)督、舉報制度等機制，充分調(diào)動新聞媒體參與和監(jiān)督。 政府投資項目施工階段監(jiān)管機制的法律體系的建立“法律概念可以被視為是用來以一種簡略的方式辨識那些具有相同或共同要素的典型的情形的工具性工具” ， 26法律是一種正式制度安排，以法制化為目標，加快制定和出臺有關(guān)法規(guī)性文件，是維護政府投資項目施工階段監(jiān)管機制有效運行的基本機制。法律法規(guī)可以分為橫向和縱向兩個部分，共同構(gòu)成了我國的建設(shè)法律法規(guī)體系。 法律法規(guī)的橫向構(gòu)建法律法規(guī)的橫向是從法律法規(guī)的調(diào)整對象來劃分的，主要可以分為建設(shè)行政法律、建設(shè)民事法律以及建設(shè)技術(shù)法規(guī)三個部分。⑴ 建設(shè)行政法律主要有計劃法、稅法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、建筑法、建設(shè)工程勘察設(shè)計法、市政公用事業(yè)法、城市房地產(chǎn)管理法、風景名勝區(qū)法、限制壟斷、制止不正當競爭法、各行各業(yè)監(jiān)督管理法等。建設(shè)行政法律具有指令性、強制性、不平等性、靈活性等特點。⑵ 建設(shè)民事法律，主要包括民法通則、物權(quán)法、建設(shè)合同法、建設(shè)企業(yè)法以及住宅法等。建設(shè)民事法律具有平等、任意性、相對穩(wěn)定性等特點。⑶ 建設(shè)技術(shù)法規(guī)，主要有施工規(guī)范和建設(shè)定額等。建設(shè)技術(shù)法規(guī)的特點是科學性、標準性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性等?；镜目蚣軋D如下圖建設(shè)法建設(shè)行政法律 建設(shè)民事法律 建設(shè)技術(shù)法規(guī)計劃法、稅法、建筑法、限制壟斷、制止不正當競爭法、監(jiān)督管理法等民法通則、物權(quán)法、建設(shè)合同法、建設(shè)企業(yè)法以及住宅法等施工規(guī)范和建設(shè)定額等圖 15 法律框架圖 建設(shè)法的縱向構(gòu)成縱向是從法律法規(guī)的表現(xiàn)形式（即法律的淵源）來劃分的，主要的構(gòu)成有：憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)與規(guī)章、技術(shù)規(guī)范以及國際公約、國際慣例、國際標準。主要表現(xiàn)為下圖的金字塔模式：憲法法律行政法規(guī)地方性法規(guī)和規(guī)章圖 16 金字塔構(gòu)造 我國現(xiàn)有的具體相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于國家投資的項目監(jiān)管問題，我國目前還沒有統(tǒng)一、專門的法律或法規(guī)規(guī)章對其進行專門規(guī)范。但現(xiàn)有的多部法律法規(guī)中都有重大項目監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容，從不同的角度對其做出規(guī)定。⑴ 《招投標法》1999 年 8 月 30 日經(jīng)九屆全國人大常委會第十一次會議審議通過了《招標投標法》 ，該法對立法目的、原則以及范圍等做出了明確規(guī)定，共六章，六十八條。主要內(nèi)容有:①確立了強制招標制度。規(guī)定了在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目，包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標:大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目。全部或者部寸使用國有資金投資或者國家融資的項目 。使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的頂目。并且規(guī)定前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標準，由國務院發(fā)展計劃部門會同國務院育關(guān)部門制訂，報國務院批準。法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規(guī)定刃，依照其規(guī)定。同時，按照《招標投標法》的規(guī)定，招標投標活動，不受地區(qū)、行業(yè)的限制，應給予所有潛在投標人以平等的競爭機會。對投標人的資格審查條件也應當一視同仁，不能因地域不同、錄屬關(guān)系不同、所有制不同等而有所歧視。要防止以推行招標投標為名強化地方保護和行業(yè)壟斷。對具備自行招標條件的，任何部門和單位不能強制委托招標。并在第六章附則中規(guī)定了招投標的例外。②該法的第二、三、四章分別對招標、投標、開標、評標和中標的不同階段進行了具體規(guī)定。③列舉了多種違反《招標投標法》的行為，明確規(guī)定了相應的法律責任，并賦予投標人和其他利害關(guān)系人提出異議和投訴的權(quán)利。規(guī)定投標人和其他利害關(guān)系人認為招標投標活動不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。 《招標投標法》實施以來，各地區(qū)、各有關(guān)部門為貫徹這部法律做了大量卓有成效的工作，有力地推動了招標投標事業(yè)的發(fā)展。招標采購方式逐漸為社會各方面廣泛接受，依法招標的意識不斷增強，招標行為趨于規(guī)范。目前，各類公共工程和國家重點建設(shè)項目，達到國家規(guī)定的招標范圍和規(guī)模標準的，已經(jīng)普遍推行招標投標制度。招標投標法律體系框架初步形成。國務院有關(guān)行政主管部門、各級地方政府，如四川省，相繼頒布了《招標投標法》的有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章?？梢哉f，法律實施的基本條件已經(jīng)具備。同時，政府部門監(jiān)督招標投標活動的方式發(fā)生明顯變化，依法實施監(jiān)督的機制開始確立，在招標投標領(lǐng)域初步實現(xiàn)了從“行政管理”到“依法監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。⑵ 《國家重點建設(shè)項目管理辦法》該辦法是我國較早的對國家出資重點項目管理的專門規(guī)定。其中關(guān)于國家重點建設(shè)項目的界定可以理解為與本文所講的國家重大項目有重合之處。但兩種不同的表述容易引起疑惑，這有賴于在將來的《國家重大建設(shè)項目監(jiān)管條理》中予以明確。該辦法內(nèi)容比較廣泛，涉及到項目的主管部門、資金撥付、招標投標以及政府各部門的職責問題，是我們進一步完善監(jiān)管法規(guī)的基礎(chǔ)。該辦法于 1996 年 6 月 3 日經(jīng)國務院批準，1996 年 6 月 14 日由國家計劃委員會發(fā)布，共二十五條。①規(guī)定了國家重點建設(shè)項目的范圍。 “本辦法所稱國家重點建設(shè)項目，是指從下列國家大中型基本建設(shè)項目中確定的對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的骨干項目:基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)中的大型項目 。高科技并能帶動行業(yè)技術(shù)進步的項目?？绲貐^(qū)并對全國經(jīng)濟發(fā)展或者區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有重大影響的項目 。對社會發(fā)展有重大影響的項目。其他骨干項目。②明確了國家重點建設(shè)項目由國務院計劃主管部門和國務院有關(guān)主管部門確定。③規(guī)定了公開招標的例外情況。國家重點建設(shè)項目主體工程的設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備采購，由建設(shè)項目法人依法公開進行招標，擇優(yōu)選定中標單位。但是，按照規(guī)定經(jīng)批準可以議標、邀請招標的除外。國務院計劃主管部門會同國務院有關(guān)主管部門、有關(guān)地方人民政府、銀行，對國家重點建設(shè)項目的招標投標工作進行監(jiān)督檢查。④規(guī)定了國家重點項目的監(jiān)督部門。由國務院計劃主管部門會同國務院有關(guān)主管部門、有關(guān)地方人民政府，對國家重點建設(shè)項目的建設(shè)進行協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督。⑤規(guī)定了法律責任。對挪用、截留國家重點建設(shè)項目資金的，由審計機關(guān)、財政機關(guān)追還被挪用、截留的資金，予以通報批評，并提請有關(guān)主管部門對負有直接責任的主管員和其他責任人員依法給予行政處分。對構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。對擾亂國家重點建設(shè)項目建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營秩序，致使其不能正常進行的，依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定給予處罰:對構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。國家重點建設(shè)項目工程因管理不善、弄虛作假，造成嚴重超概算、質(zhì)量低劣、損失浪費或者責任事故的，由國務院計劃主管部門予以通報批評，并提請有關(guān)主管部門對負有直接責任的主管人員和其他責任人員依法給予行政處分；對構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。從總體來看，該辦法內(nèi)容相對簡單，沒有系統(tǒng)地對整個項目建設(shè)的全過程的監(jiān)管進行規(guī)定，對于有關(guān)部門監(jiān)督檢查的具體措施和責權(quán)也沒有詳細規(guī)定，操作性不強。⑶ 《關(guān)于加強建設(shè)項目管理確保工程建設(shè)質(zhì)量的通知》在我國貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于應對亞洲金融危機，保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要部署，努力擴大國內(nèi)需求，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，個別地區(qū)和單位也出現(xiàn)了違反正常的建設(shè)程序，忽視工程建設(shè)質(zhì)量，甚至不顧客觀條件，以各種名目的“獻禮”為由，盲目搶時間、趕進度的錯誤做法。為此，國務院辦公廳于 1998 年 9 月 29 日頒布該通知，目的是為了對此類行為立即加以糾正。該通知共 5 條，頒布后立即實施。主要內(nèi)容包括:①規(guī)定了要嚴格執(zhí)行國家關(guān)于基本建設(shè)項目審批的各項規(guī)定。任何單位和個人都不得越權(quán)審批項目，也不得降低標準批準建設(shè)項目。②強調(diào)要進一步加強建設(shè)項目管理。未經(jīng)批準，任何單位和個人都不得改變項目建設(shè)方案、修改設(shè)計和降低質(zhì)量標準，違者要依法追究項目（企業(yè)）法人代表、總工程師、總經(jīng)濟師和有關(guān)設(shè)計單位、批準部門及其主要負責人的責任。嚴禁建設(shè)項目邊勘察、邊設(shè)計、邊施工。對“三邊工程”要堅決取消立項，并追究主要負責人的責任；因此而造成重大損失，構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)依法追究其刑事責任。③規(guī)定了資金使用的監(jiān)督部門。財政部門和有關(guān)銀行有關(guān)監(jiān)督國家財政預算內(nèi)資金的使用，既要保證資金及時到位，又要監(jiān)督資金的使用。規(guī)定使用國家財政預算內(nèi)資金的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，要設(shè)立專項賬戶，保證?？顚Ｓ?。④規(guī)定了進行監(jiān)督管理的各部門。使用國家財政預算內(nèi)資金安排的項目，由國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、建設(shè)部、審計署以及中國國際工程咨詢公司和有關(guān)部門密切配合，進行全過程監(jiān)督和管理。該通知強調(diào)了對國家財政預算內(nèi)資金的監(jiān)督管理，但沒有規(guī)定相應的保證制度。雖然規(guī)定了國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、建設(shè)部、審計署等部門要密切配合，進行全過程監(jiān)督和管理，提出了全過程監(jiān)管的概念，但沒有具體的解釋和規(guī)定，也沒有各部門的分工職責的規(guī)定，在實際工作中容易發(fā)生責任不清、相互扯皮的現(xiàn)象。⑷ 《加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知》國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部為了加強公益性水利工程(以下簡稱水利工程) 的建設(shè)管理，進一步明確水利工程建設(shè)的項目法人及各個環(huán)節(jié)的責任，提高水利工程建設(shè)質(zhì)量，聯(lián)合制定此法規(guī)，在 2022 年 7 月巧日頒布執(zhí)行。通知中涉及了監(jiān)管的內(nèi)容，包括施工組織的招標選定、資金管理以及檢查監(jiān)督三方面，主要內(nèi)容有：①有關(guān)加強水利工程建設(shè)施工組織的規(guī)定。承擔水利工程監(jiān)理的監(jiān)理單位必須具備與所監(jiān)理工程相應的資質(zhì)等級，并由項目法人按照《中華人民共和國招標投標法》的規(guī)定通過招標擇優(yōu)選定。②加強水利工程建設(shè)項目的計劃與資金管理。各級計劃(稽察)、財政、水利等部門下達計劃、預算、稽察情況的文件要同時抄送各有關(guān)部門，做到互相監(jiān)督，互相配合，及時通氣，堵塞漏洞。對查出問題的責任單位，有關(guān)部門要采取有效措施督促其整改，追究有關(guān)人員的責任并按規(guī)定嚴肅處理。另外，設(shè)計變更、子項目調(diào)整、建設(shè)標準調(diào)整、概算預算調(diào)整等，須按程序上報原審批單位審批。由以上原因形成中央投資節(jié)余的，應按國家有關(guān)規(guī)定報國家計委、財政部、水利部審批后，將節(jié)余資金用于其他經(jīng)過批準的水利工程建設(shè)項目。③加強對水利工程建設(shè)的檢查監(jiān)督。各級計劃、財政、水利及建設(shè)部門要充實檢查監(jiān)督力量，對水利工程建設(shè)項目及移民建鎮(zhèn)項目的工程質(zhì)量、建設(shè)進度和資金管理使用情況經(jīng)常進行稽察、檢查和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時提出整改意見，按管理權(quán)限查處，并應及時將有關(guān)情況向同級人民政府和上級主管部門報告。上級主管部門要定期和不定期對項目執(zhí)行情況進行檢查和稽察。同時，地方水利部門負責對地方投資的水利工程進行檢查監(jiān)督，定期將工程進度、工程質(zhì)量、資金管理、工程監(jiān)理和工程施工隊伍等情況的檢查和抽樣檢測結(jié)果，向上一級水利部門做出書面報告。水利部(或流域機構(gòu))負責對中央投資的水利工程進行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題要及時查處，督促有關(guān)項目法人進行整改。同時，加強專家對項目前期工作和項目實施過程的監(jiān)督。對重大項目和關(guān)鍵問題，要組織專家進行充分的論證。對專家提出的意見和建議要認真研究，對合理可行的意見要及時采納。④歡迎來自新聞媒體、人民群眾和社會各方面的監(jiān)督。規(guī)定各有關(guān)部門要設(shè)立舉報電話，完善舉報制度。對群眾用各種形式提出的意見和建議，要認真分析，及時處理。該通知關(guān)于工程的監(jiān)督檢查有比較詳細的規(guī)定，要求各有關(guān)部門應“經(jīng)常進行稽察、檢和監(jiān)督” 。同時還規(guī)定“地方水利部門對地方投資的水利工程進行檢查監(jiān)督。水利部對中央投資的水利工程進行檢查監(jiān)督” ，形成了分級管理的監(jiān)督機制，可以作為其他重大項目監(jiān)管的借鑒。此外該通知還涉及了社會監(jiān)督的內(nèi)容，為整個重大建設(shè)項目監(jiān)管模式的探索提供了基礎(chǔ)。⑸ 《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》該條例是我國目前對建設(shè)工程進行質(zhì)量管理的依據(jù)。于 2022 年 l 月 10 日國務院第 25 次常務會議通過，自發(fā)布之日起施行。條例規(guī)制的重點在質(zhì)量管理，對建設(shè)工程的質(zhì)量管理進行了較為全面詳細的規(guī)定，共分八章。在第七章有涉及建設(shè)項目監(jiān)管的內(nèi)容：①規(guī)定了必須實行監(jiān)理的建設(shè)工程。國家重點建設(shè)工程；大中型公用事業(yè)工程；成片開發(fā)建設(shè)的住宅小區(qū)工程；利用外國政府或者國際組織貸款、援助資金的工程。國家規(guī)定必須實行監(jiān)理的其他工程。②規(guī)定了建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的主管部門。國務院建設(shè)行政主管部門對全國的建設(shè)工程質(zhì)量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務院鐵路、交通、水利等有關(guān)部門按照國務院規(guī)定的職責分工，負責對全國的有關(guān)專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。③明確了各部門監(jiān)督檢查的分工。國務院建設(shè)行政主管部門和國務院鐵路、交通、水利等有關(guān)部門應當加強對有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量的法律、法規(guī)和強制性標準執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。國務院發(fā)展計劃部門按照國務院規(guī)定的職責，組織稽察特派員，對國家出資的重大建設(shè)項目實施監(jiān)督檢查。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)具體實施。該條例第 43 一 6 條對國家各部門在建設(shè)工程質(zhì)量管理中的職責進行了劃分，其中國家建設(shè)行政主管部門對全國的建設(shè)工程質(zhì)量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各部門對其進行配合，分工合作。⑹ 《國家重大建設(shè)項目稽察辦法》在《國家重大建設(shè)項目稽察暫行辦法》的基礎(chǔ)上，國務院于 2022 年頒布了《國家重大建設(shè)項目稽察辦法》 。該辦法是我國