【正文】 粹、干凈”的出資人的角色。該法第11條明確規(guī)定“國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構和地方人民政府按照國務院的規(guī)定設立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，根據(jù)本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。”同時還規(guī)定，國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責，這為國資委做“純粹”的出資人設計了一個法治框架。 　　——嚴堵國有資產(chǎn)流失“黑洞” 　　過去，由于國有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系不健全，存在著國有資產(chǎn)流失嚴重的問題。轉讓國有資產(chǎn)時，不公開，不競價，暗箱操作嚴重，侵吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生；國有企業(yè)改制中，對資產(chǎn)不評估，低價賤賣國有資產(chǎn)的行為也屢見不鮮。針對此類問題，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》不僅對關系國有資產(chǎn)出資人權益的重大事項做了專章的規(guī)定，而且從企業(yè)改制、關聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉讓這四個方面做出了詳細的規(guī)定。 　　比如，在改制時，企業(yè)應當按照規(guī)定進行清產(chǎn)核資、財務審計、資產(chǎn)評估，準確界定和核實資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價值。在與關聯(lián)方交易時，對該交易涉及的董事的表決權進行了限制。在資產(chǎn)評估時，要求評估機構遵守法律、法規(guī)及評估執(zhí)業(yè)準則，獨立、客觀、公正地對受托評估資產(chǎn)進行評估。在轉讓時，各參與者應該平等競買，遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。這些規(guī)定對國有資產(chǎn)流轉的各個環(huán)節(jié)加強了規(guī)范，形成了對國有資產(chǎn)的立體保護網(wǎng)，有利于堵住國有資產(chǎn)流失的“黑洞”。 　　——規(guī)定國企職工民主管理和民主監(jiān)督的權利 　　賦予企業(yè)職工民主管理和民主監(jiān)督的權利是社會主義國家公司管理的一大特色。本次出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》保留了我國國企職工參與民主管理和民主監(jiān)督的優(yōu)良傳統(tǒng)，明確規(guī)定國家出資企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會或者其他形式，實行民主管理。國家出資企業(yè)中應當由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、解散、申請破產(chǎn)等重大事項，應當聽取企業(yè)工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應該制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會審議通過。 　　職工積極參與企業(yè)的管理和監(jiān)督在一定程度上能增強國有企業(yè)的競爭力，提高企業(yè)的效益，同時能對企業(yè)的高管起到一定的監(jiān)督作用，對防止國有資產(chǎn)流失也發(fā)揮了積極作用。 　　——對國企高管的高薪問題未作具體規(guī)定 　　《企業(yè)國有資產(chǎn)法》草案在此前的兩次審議中，有不少委員對一些國企高管拿高薪的狀況提出意見，認為目前在部分國企中存在一個現(xiàn)象，即國企中的高管不論經(jīng)營水平如何，不論是否為國有企業(yè)帶來盈利，都擁有高額的薪酬。全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成在參與審議企業(yè)國有資產(chǎn)法草案時稱，央企高管的年收入，與職工差距高達幾百萬，“建立公平的央企薪酬體系，勢在必行?！?　　但在新通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中卻并未對高管高薪問題作出具體的規(guī)定，這不能不說是一個小小的遺憾。對于這個遺憾，全國人大常委會法制工作委員會副主任安建解釋說，涉及企業(yè)高管年薪的問題現(xiàn)有法律中是有明確規(guī)定的。目前，國務院國資委已經(jīng)制定了中央企業(yè)負責人薪酬管理的暫行辦法，該辦法對確定企業(yè)負責人的薪酬應當考慮的相關因素和計算辦法作了具體規(guī)定，應當按此辦法執(zhí)行。（來源：中國證券網(wǎng)）　　 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》六大創(chuàng)新與突破　　第一，它確立了國有資產(chǎn)法的適用范圍。　　國有資產(chǎn)法的適用范圍問題指的是國有資產(chǎn)法覆蓋什么樣的國有資產(chǎn)范圍的問題，因此首先需要對何謂國有資產(chǎn)做一個界定。按照學術界的定義，國有資產(chǎn)指的是全民所有即國家所有的財產(chǎn)以及附著于這些財產(chǎn)之上的權利，它不僅包括物權方面的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)，也包括國家依據(jù)法律或者憑借國家權力從這些資產(chǎn)上所取得的準物權以及國家享有的債權和無形產(chǎn)權?！　≡趪匈Y產(chǎn)法起草過程中，曾經(jīng)就國有資產(chǎn)法立法的適用范圍進行過激烈的爭論，有過“大”、“中”、“小”三個方案，最后考慮到制定一部涵蓋所有國家財產(chǎn)及其權利的法律的條件目前尚未成熟，從操作角度講最好是狹義立法。經(jīng)營性國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實踐中迫切需要專門立法的問題突出，各方面對國有資產(chǎn)的關注，也多集中在確保企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值上。因此，立法機關決定，先制定一部適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即企業(yè)國有資產(chǎn)的法律。因此，將企業(yè)國有資產(chǎn)法的立法范圍定位于經(jīng)營性國有資產(chǎn)?！　〉诙?，它擴大解釋了企業(yè)國有資產(chǎn)的范圍，明確規(guī)定金融企業(yè)國有資產(chǎn)也屬于企業(yè)國資法調整的范圍?！　⌒路ㄒ?guī)定：“國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權益”，“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。這就把法律起草過程中爭論不休的金融國有資產(chǎn)是否適用新法的問題解決了，也為下一步統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)出資人的出現(xiàn)留下了端口與空間。以前的草案一直沒有明確金融國資是否屬企業(yè)國資法所轄。2007年底的一審草案規(guī)定，《國有資產(chǎn)法》僅適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即國家對企業(yè)的出資和由此形成的權益。后來的二審稿對金融國資的監(jiān)管問題也規(guī)定的模糊不清。鑒于巨額金融資產(chǎn)在國有資產(chǎn)的比例，金融國有資產(chǎn)的監(jiān)管的必要性不容忽視。截至2007年末，占全部實收資本的80%以上，管理的資產(chǎn)總額已逾40萬億元。目前現(xiàn)有相關證券、期貨、商業(yè)銀行、基金等金融類企業(yè)法律法規(guī)，均未明確對金融國資的監(jiān)管。新法明確規(guī)定了金融企業(yè)國有資產(chǎn)也屬于企業(yè)國資法調整的范圍?！　⌒路ㄖ宰鞒鲞@樣的調整，是因為眼下正發(fā)生的全球金融危機讓我們意識到，對國有金融資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管是多么重要。雷曼兄弟的破產(chǎn)、高盛和摩根士丹利轉型為銀行投資控股公司、以及金融機構的多米諾骨牌效應為我們提供了一系列很好的借鑒案例。目前我國不同類型的金融資產(chǎn)分屬不同監(jiān)管部門，這對控制金融風險是不利的，下一步應盡快建立一個獨立統(tǒng)一的金融國資委。　　第三，它界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位?！　「鶕?jù)黨的十六大提出的“國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”的國有資產(chǎn)管理體制的要求，總結這幾年改革的實踐經(jīng)驗，新法對履行出資人職責的機構作了專章規(guī)定，按照國有獨資、控股、參股的不同企業(yè)類型，規(guī)定了政府授權的機構履行出資人職責的主要內容、方式和責任等，以從法律制度上解決國有資產(chǎn)出資人代表到位，行使國有資產(chǎn)出資人權益，承擔維護出資人權益責任的問題。因此，對履行出資人職責的機構，新法規(guī)定：國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構和地方人民政府按照國務院的規(guī)定設立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，以及國務院和地方人民政府授權的其他有關部門、機構，按照本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。法律規(guī)定，履行出資人職責的機構應當按照國家有關規(guī)定，定期向本級人民政府報告有關國有資產(chǎn)總量、結構、變動、收益等匯總分析的情況。履行出資人職責的機構應當依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程履行出資人職責，保障出資人權益，防止國有資產(chǎn)損失。　　新法明確界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位，規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構根據(jù)本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。在第七章，又特別規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會、政府及政府審計機關、社會公眾監(jiān)督等構成。雖然新法沒有明示國資委的監(jiān)管職能被去除，但我認為，它朝剝離國資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能方向邁出了清晰的一步，為厘清委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人、司法人五人關系打下了法理基礎?！　〉谒?，它嚴格界定了國家出資企業(yè)及其管理者?！　τ诮?jīng)營性國有資產(chǎn)的載體及經(jīng)營主體，新法作了特別規(guī)定。新法對“國家出資企業(yè)”作了專章規(guī)定（第三章）。新法規(guī)定，國家出資企業(yè)包括企業(yè)全部注冊資本均為國有資本的國有獨資公司和非公司制的國有獨資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊資本中包含部分國有資本的國有資本控股公司和國有資本參股公司。企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)范的重點是國有獨資企業(yè)、國有獨資公司和國有控股公司?！　∮捎谄髽I(yè)管理者直接負責企業(yè)財產(chǎn)的經(jīng)營管理，國家出資企業(yè)的管理者對維護國有資產(chǎn)權益關系重大。新法按照建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應的企業(yè)管理者選拔任用機制的要求，總結企業(yè)人事制度改革的實踐經(jīng)驗，并于公司法等法律規(guī)定相銜接，按照國有獨資、控股、參股的不同企業(yè)類型，對國家出資企業(yè)管理者的有關事項作了專章規(guī)定（第四章）。新法規(guī)定：國企高管不得隨意進行三類兼職，企業(yè)國有資產(chǎn)法第二十五條規(guī)定，未經(jīng)履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業(yè)兼職。未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董事、高級管理人員不得在經(jīng)營同類業(yè)務的其他企業(yè)兼職。未經(jīng)履行出資人職責的機構同意，國有獨資公司的董事長不得兼任經(jīng)理。未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司的董事長不得兼任經(jīng)理。董事、高級管理人員不得兼任監(jiān)事。　　新法還規(guī)定：主要負責人應接受經(jīng)濟責任審計。法律規(guī)定，國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，應當遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程，對企業(yè)負有忠實義務和勤勉義務，不得利用職權收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權或者違反程序決定企業(yè)重大事項，不得有其他侵害國有資產(chǎn)出資人權益的行為?！　〉谖?，它使國有企業(yè)改制與資產(chǎn)轉讓有了較明確的法律依據(jù)?！　嵺`中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產(chǎn)轉讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項，不僅與出資人權益關系重大，也是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。如在國有企業(yè)改制過程中，有的企業(yè)沒有進行國有資產(chǎn)評估，低估賤賣國有資產(chǎn)，有的企業(yè)在經(jīng)營過程中違規(guī)投資、違規(guī)貸款，擅自用企業(yè)國有資產(chǎn)為他人提供擔保；有的國有資產(chǎn)轉讓程序不公正，不公開、不透明、不競價，少數(shù)人收受賄賂，侵吞國有資產(chǎn)等，因此，新法專列一章，重點規(guī)定了企業(yè)改制、與關聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估、國有資產(chǎn)轉讓等關系到，國有資產(chǎn)出資人權益的重大事項，“嚴防39。暗箱操作39。、公開公平公正”成為核心原則，使得實踐中爭議較大、社會關注度較高、群眾議論較多的國有資產(chǎn)的流動性問題有了新的法律依據(jù)。新法按照國家出資企業(yè)的不同類型，對關系出資人權益重大事項的決定權限和決策程序作了明確規(guī)定：規(guī)定了企業(yè)改制、與關聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉讓、資產(chǎn)評估等應遵守的基本規(guī)則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人權益。　　要知道，原來涉及國企改制方面的糾紛案件，法院大多以無法律依據(jù)不予受理，而MBO（管理者收購）與外資并購問題則是近些年國有資產(chǎn)流失問題爭論的重點。新法對這些影響出資人權益的事項作了較具體的規(guī)定，既讓國資能流動起來，又給予其出資人約束甚至須獲得政府行政許可的限制?！　〉诹?，它正式建立了國有資本經(jīng)營預算制度，并使其有了操作的基礎。　　新法規(guī)定：國家建立健全國有資本經(jīng)營預算制度，對國家作為出資人取得的國有資本收入實行預算管理。如何完善公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算這三大預算是近年來政策界和學術界討論頗多的問題，而如何建立國有資本經(jīng)營預算制度則是預算制度改革中的焦點問題。鑒于此，新法明確規(guī)定對國有資本收益實行預算管理，依照預算法的規(guī)定，并參照2008年9月國務院發(fā)布的《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》，新法對國有資本經(jīng)營預算的收支范圍、編制原則、編制和批準程序等作了原則規(guī)定（第六章）。同時，考慮到國有資本經(jīng)營預算制度正在試點，還需要在實踐中逐步調整完善，新法規(guī)定：國有資本經(jīng)營預算管理的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定，報全國人大常委會備案?！　⌒路ú糠只卮鹆藝遗e辦國有企業(yè)的目的問題，即除了少數(shù)關系到國家政治經(jīng)濟安全的國有企業(yè)允許虧損之外，國家舉辦國有企業(yè)的目的理論上是讓其贏利。而國有企業(yè)的紅利上繳應有信息披露，程序須透明公正。國企紅利上繳的規(guī)模與用途，新法雖然沒有具體規(guī)定，但新法強調，有關預算管理辦法與實施步驟由國務院規(guī)定。實踐中，國企上繳紅利多用于解決國企自身改革與發(fā)展問題，少數(shù)納入公共財政預算與社會保障預算之中。這部《企業(yè)國有資產(chǎn)法》是中國社會轉型期的產(chǎn)物。雖然它是近30年國企改革開放進展的一個總結，但同時也打上不少無奈的時代印記，如立法范圍偏窄、國資委的“小國資委”定位、對大量需改革的政府部門擔任出資人角色的認可、國資監(jiān)管職能歸屬不清晰、企業(yè)高管薪酬具體規(guī)定的缺乏、對交易無效行為的認定、境外國資監(jiān)管的空白以及立法過于原則化等等，這些都是這部法律的瑕疵與遺憾之處，但是只要把這部新法定位于是一部完整、全面的《國有資產(chǎn)法》的前奏，那這部法律的出臺與實施就邁出了堅實的一步。我主張《國有資產(chǎn)法》要分步立法、逐漸推進。這部法律僅僅是個起步，今后還要在此基礎上制定廣義的《國有資產(chǎn)法》。（來源: 法制網(wǎng)） 注：本輯材料的電子版均上掛北京市國資委網(wǎng)站（）“黨建工作”網(wǎng)頁和“樹立和落實科學發(fā)展觀主題教育”欄目44 / 44