【正文】 其他公共機(jī)構(gòu)為主體，主要運(yùn)用立法或者制定行事規(guī)則的制度化手段，推動各類資源尤其是公共資源的合理配置，通過組織和提供社會公共物品與公共服務(wù)的方式，調(diào)整社會現(xiàn)行的生產(chǎn)與分配關(guān)系 楊團(tuán)：《中國社會政策演進(jìn)、焦點(diǎn)與建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006年第11期。從具體內(nèi)容來看，當(dāng)代的社會政策不僅包含了體現(xiàn)二次分配功能的社會福利和社會保障體系，更涵蓋了用以促進(jìn)公民能力的醫(yī)療衛(wèi)生政策、保證公民平等機(jī)會的文化教育政策、以及勞動就業(yè)政策、城市規(guī)劃和住房政策、人口政策等。社會政策是調(diào)節(jié)社會矛盾、保證公民社會權(quán)利的重要政策手段。20世紀(jì)90年代中期以前，我國只有經(jīng)濟(jì)政策，較少社會政策。社會矛盾的凸顯是出現(xiàn)社會政策的背景。當(dāng)前我國的公共政策議程設(shè)置已開始把以社會政策擺到重要位置，但在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等領(lǐng)域中的諸多方面還沒有出臺、實(shí)施有效的社會政策，已經(jīng)出臺、實(shí)施的社會政策之間也缺乏銜接，呈現(xiàn)出碎片化特征，這一切都亟待得到改善。建設(shè)公共服務(wù)型政府也必然要求改革以財(cái)政收入最大化為指導(dǎo)思想的稅收制度，以及以壓抑勞動者收入增長為特征的分配制度，改變國家財(cái)政“多取少予”的狀況，讓全體人民共享發(fā)展成果。相應(yīng)地，在中央與地方關(guān)系問題上，要扭轉(zhuǎn)財(cái)力過分向上集中的態(tài)勢，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度，緩解基層財(cái)政的困難，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。（二）調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，重構(gòu)政府與市場關(guān)系在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要以“市場增進(jìn)論” 參見青木昌彥：《東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府作用的新詮釋：市場增進(jìn)論》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1996年第6期。定位，必須把政府職能嚴(yán)格限定在對市場失靈的匡正上，凡是市場與社會能自我調(diào)節(jié)的內(nèi)容，政府就應(yīng)自動退出。政府不再直接經(jīng)營競爭性物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，并且在公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面選擇多樣化的機(jī)制。由此，中國必須從根本上改變政商關(guān)系。在某種意義上，當(dāng)代中國的很多經(jīng)濟(jì)社會問題是由國家壟斷的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的。不少大型國有企業(yè)財(cái)團(tuán)公司缺乏有效的治理和社會監(jiān)督問題，從而產(chǎn)生內(nèi)部工資失控、壟斷價(jià)格和腐敗等；而地方企業(yè)壟斷則更加惡化民生經(jīng)濟(jì)。因?yàn)橹醒雺艛嘁话惆l(fā)生在對國家具有國際戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，而地方壟斷則往往發(fā)生在任何有利可圖的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；而且，較之中央級企業(yè)，地方國有企業(yè)財(cái)團(tuán)的公司治理往往更差，受地方政治權(quán)力影響更甚。這種國家壟斷的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致財(cái)富從民間向國家轉(zhuǎn)移，容易造成“國富民窮”的局面 鄭永年：《民生經(jīng)濟(jì)是中國和諧社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》，《聯(lián)合早報(bào)》2007年5月1日。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不改，民生問題難治。相應(yīng)地，反壟斷和鼓勵中小企業(yè)的發(fā)展，出臺、實(shí)施有利于中小企業(yè)發(fā)展尤其是民營企業(yè)發(fā)展的政策，破除在市場準(zhǔn)入、金融支持等諸方面的限制，以初次分配實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一 林毅夫：《以初次分配實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一》，《人民日報(bào)》2007年4月28日。，就成為超越發(fā)展型國家的重要基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)建設(shè)公共服務(wù)型政府，構(gòu)建社會政策體系，并不意味著超越發(fā)展型國家只是一個(gè)提高國家再分配能力的過程。只有造成了一種國富民富的民生經(jīng)濟(jì)形態(tài)后，國家才能發(fā)揮其應(yīng)有的收入再分配功能。（三）培育公民社會，重構(gòu)國家與社會關(guān)系國家組織公民社會是中國公民社會的顯著特色，但這并不意味著所有的使命都由國家來完成。如果缺乏發(fā)達(dá)的公民社會和市場力量，那么國家就必然承擔(dān)全能政府角色，因?yàn)樗词瓜敕艡?quán)，也沒有可以放權(quán)和委托的對象。隨著公共事務(wù)日益復(fù)雜和不斷增多，有限的國家資源將無法應(yīng)付。其結(jié)果可能是，一方面舊的問題還沒解決，另一方面新的問題越來越多。在最壞的情況下，可能引發(fā)社會對國家和政府的普遍不滿和失望，國家越來越難以獲得社會的支持，從而喪失政治合法性基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致一個(gè)無能國家或者失敗國家。因此，國家必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對待公民社會的態(tài)度，致力于改善公民社會的制度環(huán)境，最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力。必須指出，任何地方的公民社會組織“都是由良莠不齊、甚至完全怪誕的成份組成的令人眼花繚亂的縱隊(duì)”。它們常常與私有的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，在爭奪權(quán)力和資源中勢必“阻遏代表性的制度運(yùn)作，并系統(tǒng)地歪曲政策效果” 托馬斯卡羅瑟斯：《市民社會》，《國外社會科學(xué)文摘》2000年第7期。因此，強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展公民社會，并不意味著政府必須放棄對公民社會的管理。政府需要創(chuàng)新社會管理體制，堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，更好地發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，將公共服務(wù)型政府建設(shè)與公民社會建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。（四）建立健全法治，在既定法理制度基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府、市場和公民社會之間的良性互動著名法學(xué)家萊昂?狄驥指出：“從某種意義上講，國家的變遷也就是法律的變遷?！?萊昂狄驥：《公法的變遷 法律與國家》，遼海出版社和春風(fēng)文藝出版社1999年版，第7頁。超越發(fā)展型國家，需要在政府與市場、集權(quán)與分權(quán)、政府權(quán)力與公民權(quán)利、國家與公民社會之間實(shí)現(xiàn)新的平衡。而無論是公民權(quán)利的確認(rèn)與保障，還是政府與市場、國家與社會、中央與地方的分界與互動，都需要憲法與法律制度作為基礎(chǔ)。黑格爾說過：“人的自由由于基督教的傳播開始開花，并在人類誠然是一小部分之間成為普遍原則以來，迄今已有1500年。但是所有權(quán)的自由在這里和那里被承認(rèn)為原則，可以說還是昨天的事。” 黑格爾：《法哲學(xué)原理》，商務(wù)印書館1961年版，第70頁。在他看來，人的自由原則盡管早已提出，但它在現(xiàn)實(shí)中的確立卻有待于“所有權(quán)的自由”這一現(xiàn)代法基本原則得到承認(rèn)。同樣地，政府與市場、國家與公民社會、中央與地方等關(guān)系的改革與完善，需要以法律變遷為基礎(chǔ)，并將這一過程納入正常的制度體系。盡管法律環(huán)境還要靠文化環(huán)境和管理環(huán)境來支撐，但沒有制度化的法律環(huán)境，政府、市場和公民社會之間的均衡和良性互動就難于建立和持續(xù)下去。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，建立一種法理制度基礎(chǔ)，為人際之間、組織之間、政府之間、國家與社會之間的博弈提供合法化、程序化、制度化平臺，更加符合國家長治久安的現(xiàn)代治國理念。而且，法治的核心是如何馴服國家。構(gòu)建法治的治理結(jié)構(gòu)，將推動我國的政治體制改革，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而有利于提高國家的政治合法性。2007年10月召開的中共十七大提出了深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略部署，其中包括增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展；擴(kuò)大社會主義民主，更好保障人民權(quán)益和社會公平正義；加快發(fā)展社會事業(yè)，全面改善人民生活；建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式等重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，就要求國家職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，國家要從“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?，從“?jīng)濟(jì)優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)優(yōu)先”；不僅關(guān)注“產(chǎn)值”和“生產(chǎn)率”，而且關(guān)注“公益”和“人的發(fā)展”，不再把公共利益看作是發(fā)展的一種副產(chǎn)品，而是把它本身作為一種目標(biāo)；不再像企業(yè)家一樣只追求經(jīng)濟(jì)利益，而與各種公民社會組織形成伙伴關(guān)系，為公民提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)等等?？梢钥吹?，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程，也就是超越發(fā)展型國家，重構(gòu)國家與社會、市場之間關(guān)系的過程。10 /