【正文】 掘作業(yè)，都必須受環(huán)境敏感計(jì)劃的制約。這樣就可以評估煤炭開采對地層穩(wěn)定性、地層質(zhì)量、水路、蓄水層、建筑物和設(shè)施的影響，從而才能估算環(huán)境恢復(fù)工作的成本。多年來，英國一直沿用這種做法，協(xié)助煤炭企業(yè)管理層選擇成本最低且符合現(xiàn)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的開采作業(yè)方式。山西省最近出臺(tái)一項(xiàng)措施，準(zhǔn)備從政府收取的可持續(xù)發(fā)展基金中拿出一部分用以環(huán)境恢復(fù)工作，這是一個(gè)好主意。但地方政府有效管理該專項(xiàng)資金使用過程的能力有待提高。為了防止將來出現(xiàn)成堆的礦區(qū)恢復(fù)問題，中國應(yīng)該結(jié)合國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將礦井關(guān)閉計(jì)劃事先納入采礦許可（可行性研究）體系中。要求全部運(yùn)營中的礦井，必須向許可證授權(quán)機(jī)構(gòu)提供自己的礦井關(guān)閉計(jì)劃和定期更新計(jì)劃。礦井關(guān)閉計(jì)劃應(yīng)包括環(huán)境恢復(fù)和減排、關(guān)閉后的監(jiān)控，以及進(jìn)一步的復(fù)墾方案。根據(jù)政府對礦業(yè)項(xiàng)目制訂的環(huán)保政策，項(xiàng)目開工前必須開展環(huán)境影響評估并通過其審查。政府在 2022 年曾規(guī)定了環(huán)境影響評估咨詢的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。之后，環(huán)境影響評估的工作量和工作要求也都得到了提高。下一步，應(yīng)投入更多經(jīng)費(fèi)用于支持由第三方專家開展的環(huán)境影響研究，進(jìn)行更為細(xì)致的現(xiàn)場調(diào)查。環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)相應(yīng)提高。一旦缺少環(huán)境影響評估報(bào)告或違反相關(guān)規(guī)定，將處以 6500－26000 美元的罰款。對小煤礦經(jīng)營者來說，這是一筆不小的罰款，但對于大型煤炭企業(yè)來說，罰款金額并不大。所以，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模的一定比例制定罰款金額標(biāo)準(zhǔn)。目前出臺(tái)的環(huán)保法律法規(guī)比較合理，但是執(zhí)行過程中往往得不到嚴(yán)格監(jiān)督。 國家環(huán)保部 (原國家環(huán)保總局 )及其下屬機(jī)構(gòu)應(yīng)更積極地對重大煤田勘探和礦區(qū)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行檢查， 而且應(yīng)特別關(guān)注環(huán)境影響評估所指出的這些活動(dòng)對地表的影響問題，以及受其影響個(gè)人或組織的投訴問題等。 應(yīng)將煤炭企業(yè)所繳納環(huán)保罰款中的一部分撥付給地方政府，用于支持環(huán)境保護(hù)部門開展活動(dòng)和環(huán)保意識宣傳。與其他產(chǎn)煤國一樣，中國還沒有把開采活動(dòng)所導(dǎo)致氣候變化的經(jīng)濟(jì)影響納入到煤炭開采成本中去。目前澳大利亞的計(jì)劃部門在審查新煤炭開采項(xiàng)目時(shí)，已經(jīng)在估算類似這方面的成本了。中國政府應(yīng)對這方面的進(jìn)展保持關(guān)注。政府政策和財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)大力支持煤炭行業(yè)廣泛應(yīng)用甲烷抽采技術(shù)，提高高瓦斯礦井的瓦斯捕集水平。如今，在清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）的幫助下，煤礦甲烷利用技術(shù)已被廣泛應(yīng)用。因此，盡管還有大量的工作要做（ESMAP，2022），但由煤炭開采業(yè)所造成的溫室氣體排放的增長已經(jīng)得到了控制。環(huán)境保護(hù)部制定了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，要求對于無法利用的甲烷氣體，如果其濃度達(dá)到或超過 30％以上，就必須加以回收利用，而不能任意排放 1。這些現(xiàn)象表明了政策導(dǎo)向的重大變化，即從能源驅(qū)動(dòng)式轉(zhuǎn)為氣候變化導(dǎo)向式。盡管如此，對于排放系統(tǒng)落后的礦井而言，由于缺乏足夠的動(dòng)力去強(qiáng)力落實(shí)減排標(biāo)準(zhǔn)，氣體的排放數(shù)量和質(zhì)量也就得不到控制，從而影響了甲烷利用水平的提高和進(jìn)一步減排的可能。因此，建議環(huán)境保護(hù)部和國家煤礦安全監(jiān)察局應(yīng)聯(lián)合起來出臺(tái)政策，鼓勵(lì)瓦斯抽采以實(shí)現(xiàn)更安全的開采工作條1 一個(gè)全國性的、煤礦甲烷利用與環(huán)保規(guī)則。xix / 147件，鼓勵(lì)甲烷利用并進(jìn)一步推動(dòng)瓦斯減排。整個(gè)地下開采過程所釋放的低濃度甲烷，約有 70%是通過礦井通風(fēng)的方式排放的，這是另一個(gè)減排重任。中國將不得不在氣候變化與煤炭工業(yè)迅猛發(fā)展之間尋求平衡。 針對煤炭開采行業(yè)，政府應(yīng)引進(jìn)并建立一整套關(guān)于礦井通風(fēng)瓦斯（ VAM）減排的政策體系。強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、法律和監(jiān)管框架一個(gè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，要求其必須遵守各項(xiàng)法律法規(guī)，尤其在安全和環(huán)保方面。由此，建立一個(gè)明晰的法律和監(jiān)管框架就顯得格外重要。中國在安全和環(huán)保方面的法律法規(guī)比較健全，但是執(zhí)行環(huán)節(jié)仍然薄弱。如果得不到強(qiáng)有力的執(zhí)行，各項(xiàng)規(guī)定制定得再細(xì)致也無法發(fā)揮其全部功效。煤炭工業(yè)的健康運(yùn)行要求法律法規(guī)能夠清晰界定：1）哪個(gè)機(jī)構(gòu)具有權(quán)力發(fā)放探礦權(quán)和采礦權(quán)許可證；2）哪個(gè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)審查探礦權(quán)和采礦權(quán)許可標(biāo)準(zhǔn)，制定職業(yè)健康、工作安全、社會(huì)與環(huán)境影響等方面的相關(guān)規(guī)定等。近幾年來，中國一直在改革煤炭行業(yè)的政府管理結(jié)構(gòu)，以消除重復(fù)交叉的政府職能和互相矛盾的政策規(guī)定，但是實(shí)際問題仍然存在。 應(yīng)建立一個(gè)有凝聚力的高效的行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)煤炭行業(yè)的管理。 法定的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該清晰界定中央政府和地方政府的角色和職能，避免權(quán)力和職責(zé)的交叉重疊。在中央政府監(jiān)督下，監(jiān)察和執(zhí)法職能最好應(yīng)該下放到?。▍^(qū)）一級的政府，因?yàn)樗麄冊谄胶猱?dāng)?shù)乩婧蛻?yīng)對地方影響方面可以得心應(yīng)手。2022 年 3 月進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革，將國家環(huán)?？偩郑⊿EPA）升格為正部級機(jī)構(gòu)，并組建了國家能源局，以制定能源戰(zhàn)略和規(guī)劃。國家環(huán)境保護(hù)部能否獲得額外的特殊權(quán)力以增強(qiáng)其影響力仍不明朗。此次機(jī)構(gòu)重組是否能改善煤炭行業(yè)管理的協(xié)調(diào)性尚有待觀察，但至少明確了煤炭工業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定責(zé)任應(yīng)該歸哪個(gè)機(jī)構(gòu)。要明確負(fù)責(zé)煤炭行業(yè)管理的中央部委和各政府部門的職能，以避免出現(xiàn)短期政策與長遠(yuǎn)規(guī)劃相抵觸的現(xiàn)象，確保各部門各司其職：? 國家發(fā)展和改革委員會(huì)（NDRC）應(yīng)負(fù)責(zé)代表政府管理煤炭行業(yè)。如果將來組建能源部，則應(yīng)將此職能移交能源部。國家發(fā)展改革委不應(yīng)干涉煤炭定價(jià)，以避免干擾市場機(jī)制和阻礙供求平衡。? 國土資源部應(yīng)負(fù)責(zé)制訂戰(zhàn)略規(guī)劃，開展監(jiān)控活動(dòng)，并對省一級的土地和資源管理部門進(jìn)行審查，以確保戰(zhàn)略規(guī)劃得到有效的執(zhí)行。 目前通過削減煤炭勘探活動(dòng)以控制煤炭企業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)大的措施應(yīng)逐漸停止。 在經(jīng)濟(jì)和可操作的前提下，應(yīng)允許勘探活動(dòng)走在煤炭市場需求的前面。至于具體勘探活動(dòng)的開展計(jì)劃，應(yīng)由采礦權(quán)持有者根據(jù)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)自行確定，特別是當(dāng)市場處于高效運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)時(shí)，政府的干涉應(yīng)盡量避免。? 當(dāng)前，國家煤礦安全監(jiān)察局不僅要負(fù)責(zé)煤炭行業(yè)的安全監(jiān)察工作，還要負(fù)責(zé)煤炭生產(chǎn)管理職能。其中一部分生產(chǎn)管理職能是原煤炭工業(yè)部遺留下來的，還有一部分是國家發(fā)展和改革委員會(huì)移交過來的新職能。在其他國家，負(fù)責(zé)礦業(yè)安全的政府機(jī)構(gòu)完全不涉及任何煤炭開采利益。 世行建議，煤礦安全監(jiān)察局不應(yīng)再兼有煤炭生產(chǎn)管理相關(guān)職能，而應(yīng)集中精力到煤礦安全監(jiān)管及其行政執(zhí)法職能上；生產(chǎn)管理職能應(yīng)移交給一個(gè)集中負(fù)責(zé)煤炭行業(yè)管理的政府部門。如果成立了能源部，則應(yīng)該由能源部履行此部分職能。? 國家環(huán)保部和下級環(huán)保局負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的行政管理工作。 環(huán)保部的作用應(yīng)該限于，檢查確定各煤炭企業(yè)是否根據(jù)中國法律對自己造成的環(huán)境影響進(jìn)行了管理和控制。特別是，環(huán)保部應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)控及執(zhí)法能力，保證煤礦在建設(shè)和經(jīng)營過程中的所有活動(dòng)全部符合已批準(zhǔn)的環(huán)境影響管理計(jì)劃。省級以下（含省級）煤炭行業(yè)有關(guān)行政管理部門急需改革，主要因?yàn)槟壳霸摷墑e的機(jī)構(gòu)冗余情況嚴(yán)重，很多情況下甚至?xí)?3 個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)履行相互重疊的行業(yè)管理和安全職能。省政府和地方政府經(jīng)貿(mào)委員會(huì)應(yīng)把煤炭行業(yè)管理職能移交給現(xiàn)有的煤炭工業(yè)管理局或同類部門。 各級政府都應(yīng)把煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法職能和煤炭行業(yè)行政管理職能分開。采取這樣的改革，能提高行政效率，并遏制煤炭企業(yè)冒險(xiǎn)違規(guī)開采的沖動(dòng)。應(yīng)對各項(xiàng)指導(dǎo)性規(guī)定進(jìn)行審查。如果可行性的話，廢除這些規(guī)定，代之以績效標(biāo)準(zhǔn)。這樣就可以減輕省級以下（含省級）政府煤炭部門的監(jiān)察和執(zhí)法職能，讓他們有更多的時(shí)間和資源，集中精力于更為關(guān)鍵的監(jiān)管問題上。4．結(jié)論如果中國能建立一個(gè)高效的、自由競爭性的市場，同時(shí)對健康、安全和環(huán)境問題進(jìn)行合理的監(jiān)管，中國的煤炭供應(yīng)將能滿足中國未來的能源需求。政府對供求關(guān)系所做的調(diào)控，其作用并不明顯。長期規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)是形成一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的市場；建立能源安全保障措施，以應(yīng)對無法預(yù)計(jì)的國際問題；促進(jìn)替代能源發(fā)展；促進(jìn)煤炭進(jìn)口，為中國本地煤炭儲(chǔ)量消耗殆盡做好準(zhǔn)備。因此，政府的首要戰(zhàn)略應(yīng)該是促進(jìn)煤炭市場高效發(fā)展。合并組建的大型煤炭集團(tuán)公司，現(xiàn)在已經(jīng)擁有相應(yīng)的財(cái)務(wù)和管理資源，有能力對煤炭行業(yè)投資進(jìn)行引導(dǎo)，以對其收入情況進(jìn)行優(yōu)化。這時(shí)，政府恰恰應(yīng)該放松計(jì)劃性控制的力度，更多地利用市場力量和依靠市場化工具，對煤炭行業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。目前的法律框架和監(jiān)管體系雖然制訂得比較細(xì)致，但是不夠合理。尤其是，過多法規(guī)性的政策、規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，既降低了煤炭行業(yè)的效率，又不利于競爭和進(jìn)步。這樣的控制手段正在阻止市場機(jī)制發(fā)揮降低成本和提高效率的作用。由于政府已經(jīng)大刀闊斧地邁出了改革的步伐，本報(bào)告中提到的所有上述建議可在三年或更短的時(shí)間內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)。xxi / 147建議總結(jié)政策目標(biāo) 現(xiàn)狀 建議優(yōu)化煤炭資源回收? 采用資源回收率和最小地層厚度標(biāo)準(zhǔn)? 資源壽命取決于傳統(tǒng)開采方式的經(jīng)濟(jì)厚度限值 ? 廢除法規(guī)性的資源回收標(biāo)準(zhǔn)? 在全國范圍內(nèi)采用基于煤炭儲(chǔ)量的預(yù)付價(jià)款系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)開采活動(dòng)的最優(yōu)化? 考慮基于儲(chǔ)量的附加礦區(qū)使用費(fèi)，以反映煤炭價(jià)值? 研究地下深層煤炭氣化的可行性行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整? 擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模? 關(guān)閉低效、危險(xiǎn)和污染嚴(yán)重的小煤礦? 對于有一定能源和社會(huì)需求的偏遠(yuǎn)地區(qū)的小煤礦，應(yīng)取消最低產(chǎn)能限制? 如果關(guān)閉合法的小煤礦，則應(yīng)保證從資金上和政策上給予協(xié)助促進(jìn)競爭，提高生產(chǎn)效率? 控制交易? 知識產(chǎn)權(quán)問題? 設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不可更改? 開采設(shè)備審批時(shí)間過長? 取消進(jìn)出口關(guān)稅 ? 加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)? 用績效標(biāo)準(zhǔn)代替不可更改的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)? 與歐盟的開采設(shè)備審批手續(xù)接軌擴(kuò)大融資范圍? 一般來說，新建煤炭企業(yè)由國內(nèi)資本融資和控股? 允許國外資本在煤炭企業(yè)中控股，以吸引國外直接投資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓向電力行業(yè)提供穩(wěn)定的煤炭產(chǎn)品和可以預(yù)測的煤炭價(jià)格? 煤炭供應(yīng)仍然遵循在政府監(jiān)管下，由煤炭生產(chǎn)商與電力企業(yè)通過年度會(huì)議制定供銷合同這一機(jī)制，盡管目前已經(jīng)開始出現(xiàn)更為長期的購銷合同（比如 3 年）? 引入長期（5－20 年）供銷合同，以消除因成本上漲擾動(dòng)而造成的年度價(jià)格波動(dòng)（長期合同有賴于電價(jià)管制的松動(dòng)）確立實(shí)際成本和穩(wěn)定煤價(jià)? 對于煤炭企業(yè)對健康、安全、環(huán)境和社區(qū)（HSEC）造成的影響，煤炭企業(yè)沒有全額支付相關(guān)成本? 短期政策的干預(yù)使供求關(guān)系失衡? 煤炭企業(yè)對健康、安全、環(huán)境和社區(qū)造成的影響，所有煤炭企業(yè)都要全額支付相關(guān)成本? 政府不要干涉市場，讓市場機(jī)制發(fā)揮作用? 促進(jìn)期貨交易，以降低價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)? 開展對煤（發(fā)電后）導(dǎo)線傳輸與煤（直接）鐵路運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)效益對比分析，以決定中國西部地區(qū)煤炭的最優(yōu)開發(fā)方案提高煤炭企業(yè)的安全性? 主要采用“從上至下” 的方式? 規(guī)章的執(zhí)行環(huán)節(jié)薄弱? 瓦斯抽放工作薄弱? 由煤炭企業(yè)工人自行選舉工人安全代表，在所有煤炭企業(yè)實(shí)行這一做法? 政府安全監(jiān)察員應(yīng)獲得足夠授權(quán)，無須請示即可叫停不安全的操作活動(dòng)? 安全方面的目標(biāo)定得太低? 省級（含）以下行政管理任務(wù)繁重? 瓦斯控制培訓(xùn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓? 公布事故數(shù)據(jù)? 確立零死亡率目標(biāo)? 進(jìn)一步明確設(shè)計(jì)單位和經(jīng)營者的職責(zé)，以簡化安全管理更健康的工作和社會(huì)條件? 塵源性疾病嚴(yán)重? 地方煤炭企業(yè)條件惡劣? 工人社會(huì)保障不完善? 強(qiáng)化粉塵控制措施的指導(dǎo)、實(shí)踐和執(zhí)行? 對所有工人進(jìn)行健康排查? 公布職業(yè)健康數(shù)據(jù)? 與所有礦工簽訂公平的勞動(dòng)合同環(huán)境保護(hù) ? 實(shí)行固定的環(huán)保費(fèi)率? 環(huán)評咨詢費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與工作量的大小不相符合? 雖然對不符合環(huán)評規(guī)定的行為處以罰款，但罰款金額太低? 國家環(huán)保部發(fā)布了煤層氣（CMM ）減排標(biāo)準(zhǔn)? 制定環(huán)境方面的績效考核標(biāo)準(zhǔn)? 煤炭企業(yè)應(yīng)依照自身對周邊環(huán)境的具體影響支付全額費(fèi)用和賠償金? 提高環(huán)境影響評估咨詢費(fèi)? 根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模相應(yīng)地提高罰款金額? 在環(huán)保部的減排標(biāo)準(zhǔn)中增加關(guān)于礦井通風(fēng)瓦斯(VAM)減排的內(nèi)容? 可行性研究報(bào)告應(yīng)包括礦井關(guān)閉計(jì)劃? 所有運(yùn)行中的礦井都必須提交自己的礦井關(guān)閉計(jì)劃，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)更新其計(jì)劃強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、法律和監(jiān)管框架? 國土資源部和國家環(huán)保部短期政策不一致? 煤礦安全監(jiān)察局還要負(fù)責(zé)生產(chǎn)性任務(wù)? 沒有一個(gè)集中管理煤炭行業(yè)的政府部門? 省級以下（含省級）對煤炭行業(yè)的行政管理部門效率較低，有重復(fù)? 法規(guī)性的規(guī)定過于生硬，不靈活? 明確主要部委和行政管理部門的具體職責(zé)，將煤炭行業(yè)的管理任務(wù)移交給一個(gè)新的集中管理煤炭行業(yè)的中央政府部門? 理順省級以下（含省級）的行政管理工作。將安全監(jiān)管和生產(chǎn)職能相分離。? 實(shí)行績效標(biāo)準(zhǔn)? 通過省級管理部門頒發(fā)的“小煤礦開采許可證”制度，明確規(guī)定最少雇工人數(shù)和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，符合規(guī)定的礦井才能繼續(xù)營業(yè)，否則要堅(jiān)決關(guān)閉，從而遏制非法煤礦蔓延。1 / 1471 導(dǎo)言中國煤炭工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中國目前煤炭工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的依據(jù)是根據(jù)國務(wù)院的具體意見（國發(fā)[2022]18 號《 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，2022 年 6月 7 日）制定并執(zhí)行的政策。作為最高級別的政府機(jī)構(gòu)，國務(wù)院通過該文件對煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展、以滿足國民經(jīng)濟(jì)需求的原則以及指導(dǎo)方針進(jìn)行了規(guī)定?？偨Y(jié)了煤炭工業(yè)已經(jīng)取得的迅速進(jìn)展，并且鑒于不斷發(fā)展的中國經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步提升其對煤炭的需求，加大資源、環(huán)境和安全工作的壓力，該文件強(qiáng)調(diào)了必須要解決的各個(gè)