【正文】 面的成就有目共睹。巨大成績意味著巨大的投人。近年來，泉州市籌集的工程建設(shè)啟動(dòng)和還貸資金達(dá)10多億元。2001年。但這都是在“政府投人少得可憐”的情況下實(shí)現(xiàn)的。在這種情況下，泉州大橋征費(fèi)站所發(fā)揮的作用可想而知?！叭荽髽蛑瘟巳械缆方ㄔO(shè)的滾動(dòng)發(fā)展?！碑?dāng)?shù)亟煌ú块T的一位同志說。但是，在泉州大橋收費(fèi)的種種“合理性”之外，一些專家和學(xué)者也明確提出凡點(diǎn)質(zhì)疑：大橋的收費(fèi)項(xiàng)目和用途存在著明顯的“捆綁”，這與國家有關(guān)規(guī)定明顯相悖，是否仍應(yīng)繼續(xù)？將征費(fèi)收人作為一個(gè)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源的主渠道是否合理？這種對(duì)橋梁收費(fèi)的“無限”依賴是否會(huì)造成“政府卸責(zé)、百姓承擔(dān)”的不公平？城市道路短缺的矛盾將在很長一段時(shí)期內(nèi)存在，在建設(shè)資金無法保證充裕的情況下，是否意味著收費(fèi)可以因此一延再延，永無止境？（新華社“新華視點(diǎn)”記者 黃全權(quán) 吳亮，原載《人民政協(xié)報(bào)》2002年8月14日第1版）九、古巴導(dǎo)彈危機(jī)1962年10月，美國處于與蘇聯(lián)發(fā)生核戰(zhàn)爭的邊緣。美國的情報(bào)偵察機(jī)發(fā)現(xiàn)蘇聯(lián)在古巴建立了導(dǎo)彈基地，利用這個(gè)基地蘇聯(lián)可以發(fā)射導(dǎo)彈襲擊紐約、華盛頓特區(qū)以及美國東部沿海的其它重要城市。美國專家預(yù)測戰(zhàn)爭將使1億美國人喪命，這將超過蘇聯(lián)的死亡人數(shù)，也比歐洲多出好幾百萬。肯尼迪總統(tǒng)的智囊團(tuán)琢磨著為什么蘇聯(lián)要把導(dǎo)彈基地建在古巴以及如何才能說服蘇聯(lián)撤走導(dǎo)彈?？夏岬峡偨y(tǒng)在公眾中發(fā)起了反對(duì)蘇聯(lián)的輿論攻勢，其駐聯(lián)合國大使艾德萊史蒂文森（Adlai Stevenson）戲劇性地公開了關(guān)于蘇聯(lián)導(dǎo)彈基地的偵察照片，要求蘇聯(lián)大使作出解釋并宣稱他將一直等待蘇聯(lián)的答復(fù)。同時(shí)，肯尼迪總統(tǒng)的智囊團(tuán)策劃了若干個(gè)方案以對(duì)付這場危機(jī)：軍隊(duì)官員計(jì)劃要在導(dǎo)彈基地完全運(yùn)轉(zhuǎn)起來之前發(fā)動(dòng)一場襲擊將其摧毀；其他智囊人物則認(rèn)為應(yīng)先采取海面封鎖阻斷蘇聯(lián)進(jìn)一步的導(dǎo)彈運(yùn)輸，以便在雙方武力沖突開始之前給蘇聯(lián)一個(gè)拆除導(dǎo)彈的機(jī)會(huì)；而政府卻在策劃一個(gè)秘密的非正式外交策略以揭露蘇聯(lián)的企圖從而使危機(jī)緩和下來?？夏岬峡偨y(tǒng)最終決定采用封鎖政策，于是，整個(gè)國家都在焦急地等待蘇聯(lián)運(yùn)往哈瓦那的軍事物資是否會(huì)打道回府。當(dāng)蘇聯(lián)的船只先是在離封鎖線不遠(yuǎn)的地方停下而后返回蘇聯(lián)港口，緊張的局勢就緩和下來了。蘇聯(lián)總理赫魯曉夫（Nikita S. Khrushchev）同意從古巴撤走導(dǎo)彈并不再在古巴部署這樣的武器?？夏岬峡偨y(tǒng)也承諾美國不會(huì)入侵古巴并撤走美國設(shè)在土耳其的對(duì)蘇聯(lián)構(gòu)成威脅的導(dǎo)彈。經(jīng)過10月16日到28日這13天的高度緊張之后，危機(jī)宣告結(jié)束了。格雷厄姆艾利森（Graham Allison） 研究了這場危機(jī)后認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)不同角度來理解它。首先，在他稱之為“模型Ⅰ”中，古巴導(dǎo)彈危機(jī)可以從傳統(tǒng)的理性行為人角度來分析。從這種角度來看，美蘇兩國統(tǒng)一了用以指導(dǎo)各自決策的國家立場。其次，他提出“模型Ⅱ”，這是以組織過程為基礎(chǔ)的，在這種途徑里，決策可以通過分析雙方行政機(jī)構(gòu)的一般運(yùn)行程序來理解。最后，他提出“模型Ⅲ”，即官僚——政治觀點(diǎn)，利用這種方法，決策可以理解為是“中央政府里各個(gè)玩家進(jìn)行議價(jià)游戲的合成結(jié)果?！蓖ㄟ^理解“他們的觀念、動(dòng)機(jī)、職位、權(quán)力和策略”，我們就可以領(lǐng)會(huì)一項(xiàng)決策的內(nèi)涵了。
議價(jià)模式有助于解釋導(dǎo)彈危機(jī)。1961年4月由美國支持的，旨在推翻古巴領(lǐng)導(dǎo)人費(fèi)德爾卡斯特羅（Fidel Castro）的豬灣事件的最終失敗，使肯尼迪總統(tǒng)處于易受攻擊的處境，因?yàn)槊绹艘阎饾u相信由共產(chǎn)黨人占主導(dǎo)地位的古巴對(duì)美國的安全構(gòu)成了威脅。此外，豬灣事件使肯尼迪的形象變得優(yōu)柔寡斷。于是在發(fā)現(xiàn)古巴導(dǎo)彈之后，從這個(gè)角度考慮，政府不得不采取有力行動(dòng)，因此軍事行動(dòng)就取代了無所作為或任何外交途徑?？夏岬献畛踬澇梢环N被一些智囊人物稱為“外科手術(shù)”式的空襲，在不造成大面積破壞的情況下摧毀蘇聯(lián)的導(dǎo)彈發(fā)射裝置。但其他參與討論的人如國防部長麥克納馬拉擔(dān)心武力會(huì)引發(fā)一場迅即便超出任一方控制能力范圍的核戰(zhàn)爭?？偨y(tǒng)的弟弟羅伯特肯尼迪（ Robert Kennedy ）則尖銳地提出如果總統(tǒng)發(fā)動(dòng)突然襲擊，那么他是否會(huì)成為美國的“東條英機(jī)”——策劃突襲珍珠港的日本戰(zhàn)略家。實(shí)際上，如艾利森所指出的，“在如此激烈的爭論之后總統(tǒng)已不大可能再按最初的偏好行事，要不就會(huì)成為羅伯特肯尼迪所譴責(zé)的那種人?！?
總統(tǒng)最親密的三個(gè)謀士羅伯特、麥克納馬拉和總統(tǒng)顧問西奧多索倫森（Theodore Sorensen）組成了一個(gè)推進(jìn)封鎖工作的小組。與此同時(shí)，軍事顧問兼中央情報(bào)局局長約翰麥科恩（John McCone）與國務(wù)卿迪安臘斯克（Dean Rusk）仍力主空襲，但當(dāng)被問及空襲后蘇聯(lián)可能做出怎樣的反應(yīng)時(shí)，他們的立場才有所退縮。因?yàn)榭找u后最可能出現(xiàn)的情況便是蘇聯(lián)對(duì)美國在土耳其的導(dǎo)彈基地發(fā)動(dòng)進(jìn)攻，根據(jù)北大西洋公約組織的條約，這將迫使聯(lián)合國出兵蘇聯(lián)，這樣的事對(duì)任何人都沒有吸引力。最后，軍事策劃人員認(rèn)為“外科手術(shù)”式空襲是不可行的，因?yàn)槿魏吾槍?duì)導(dǎo)彈發(fā)射裝置的軍事行動(dòng)要想取得成效都必須大規(guī)模攻擊古巴軍事設(shè)施，而這多半會(huì)是場侵略戰(zhàn)爭。實(shí)施封鎖的決定以及其它針對(duì)危機(jī)的主要決策可以看作是幾個(gè)主要參與者討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中，決策是個(gè)要求決策者應(yīng)對(duì)各種不確定性和偏好沖突的復(fù)雜的競技場。正如艾利森所總結(jié)的那樣，“使棋子移動(dòng)的不只是支持行動(dòng)的理由，或?qū)嵤Q議的組織的路線，而是行動(dòng)支持者與反對(duì)者的權(quán)力與技巧在起作用”。因此，決策被認(rèn)為是各方議價(jià)的結(jié)果。在議價(jià)游戲中，各個(gè)玩家的觀點(diǎn)是由其立場決定的，如俗語所云：“你的立場取決于你的位置。”誰能取勝取決于誰有最強(qiáng)硬的手腕和誰能進(jìn)行最有效的議價(jià)。（選自費(fèi)斯勒和凱特爾的《行政過程的政治》一書）十、規(guī)劃——計(jì)劃——預(yù)算制度(PPBS)理性途徑憑借其邏輯而擁有許多追隨者。然而，正如PPBS案例所表明的那樣，理性決策直接明了的邏輯在現(xiàn)實(shí)中存在相當(dāng)大的變動(dòng)，而且，系統(tǒng)分析實(shí)施過程中存在的障礙可能會(huì)導(dǎo)致其最終失敗。1961年，國防部長羅伯特麥克納馬拉（Robert McNamala）在五角大樓里推介使用了PPBS。這項(xiàng)方法分三個(gè)步驟：(1)規(guī)劃。高層官員制定國防活動(dòng)的五年戰(zhàn)略；(2)計(jì)劃。將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為對(duì)國防部的需要的具體說明，包括應(yīng)在何時(shí)購買何種武器系統(tǒng)；(3)預(yù)算。將計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€(gè)年度的預(yù)算要求，其基本思路就是要將年度預(yù)算過程與長期計(jì)劃相掛鉤，而不是與隨意性要求相聯(lián)系。而且，每個(gè)分支機(jī)構(gòu)都要根據(jù)規(guī)劃而不是單位編制來制定預(yù)算。如五角大樓會(huì)確定國家的戰(zhàn)略要求是否需要噴氣式戰(zhàn)斗機(jī)，如果需要的話，那它要具備什么性能。而在預(yù)算方面，麥克納馬拉希望規(guī)劃預(yù)算能夠通過減少機(jī)構(gòu)間為其特有的武器系統(tǒng)而進(jìn)行的競爭來壓低開支。約翰遜總統(tǒng)對(duì)國防部所取得的成效甚為滿意。1965年，他將PPBS推廣到幾乎所有的聯(lián)邦非軍事部門和機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)都要以計(jì)劃的形式向預(yù)算局（Bureau of the Budget，現(xiàn)在的行政管理與預(yù)算局：the Office of Management and Budget）提交預(yù)算。規(guī)劃預(yù)算要有大量的論證資料，這些資料包括“所有相關(guān)的結(jié)果、費(fèi)用、資金需要”以及“解決問題的各種途徑所需成本和收益”。此外，各個(gè)機(jī)構(gòu)還要為未來計(jì)劃和資金要求擬定一個(gè)五年規(guī)劃。然而，這些規(guī)劃往往是“冗長的愿望清單，列明了機(jī)構(gòu)在沒有被施加財(cái)政約束的情況下想在他們的計(jì)劃上所做的投入”。PPBS文件和機(jī)構(gòu)實(shí)際計(jì)劃之間的聯(lián)系往往很模糊。同時(shí)，由于國會(huì)仍沿襲舊的方式來操作拔款程序，PPBS與國會(huì)決議間的聯(lián)系實(shí)際上也很模糊。 PPBS沒有對(duì)總統(tǒng)及國會(huì)的預(yù)算決議加以結(jié)合和改進(jìn)，反而創(chuàng)建了自己的文案工作領(lǐng)域，PPBS最終不堪重負(fù)而失敗。1971年6月，當(dāng)行政管理與預(yù)算局停止要求各機(jī)構(gòu)將常規(guī)預(yù)算申請(qǐng)同PPBS文件一起上交時(shí)，聯(lián)邦政府的PPBS也就宣告終結(jié)了。從其最初的目標(biāo)來看，PPBS是個(gè)失敗的例子，它未能改變政府計(jì)劃的基礎(chǔ)，也未能真正把預(yù)算——政府的投入——和它的產(chǎn)出聯(lián)系起來。在嘗試過該方法的外國政府和幾乎所有的州及地方政府中，其結(jié)果都是相似的。 PPBS的失敗部分歸因于預(yù)算者無法應(yīng)付該制度在分析上的負(fù)擔(dān)，從根本上講，它的失敗是因?yàn)樵O(shè)計(jì)上存在明顯缺陷：PPBS沒有根據(jù)它要運(yùn)作的組織環(huán)境來設(shè)計(jì)。首先，PPBS的設(shè)計(jì)者將國會(huì)排除在外，而且PPBS的實(shí)施者“拒絕向國會(huì)透露依據(jù)PPBS所做的研究和有關(guān)信息……（可是）缺少這種信息，國會(huì)甚至連針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展提出恰當(dāng)問題的能力都受到嚴(yán)重削弱”。其次，雖然PPBS僅是行政機(jī)關(guān)的一種工具，但甚至連這種有限的環(huán)境因素也被忽略掉了。PPBS實(shí)施者對(duì)如何化解行政抵制準(zhǔn)備不足，任何創(chuàng)新都會(huì)招致這樣的抵制，但PPBS實(shí)施者似乎對(duì)許多其他政府官員顯得相當(dāng)傲慢。PPBS的實(shí)施使下層組織非常不安，因?yàn)镻PBS看起來要奪走他們的權(quán)力(權(quán)力被集中到機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和預(yù)算局手中)，使分析工作從深諳政策領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)人員手里轉(zhuǎn)移到那些擅長量化卻不熟悉政策領(lǐng)域的PPBS技術(shù)人員手中，同時(shí)它要求大量文件報(bào)告卻對(duì)決策無任何可見的影響力。然而，PPBS仍具有相當(dāng)大的成效。它把大量能干的分析者引入政府，其中的許多人仍在為政府效力。19它使許多高層官員和職業(yè)公務(wù)員熟悉了一種論述問題的新風(fēng)格：強(qiáng)調(diào)解釋目標(biāo)、形成實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種途徑以及在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候使成本收益量化?，F(xiàn)在，制定項(xiàng)目成本的多年規(guī)劃已成為國會(huì)預(yù)算程序中的例行部份。此外，五角大樓現(xiàn)在仍積極地實(shí)施一項(xiàng)修正過的PPBS。國防部官員繼續(xù)制定長期規(guī)劃，將這些規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w計(jì)劃，然后再形成預(yù)算。這一過程的運(yùn)作方式因行政方面的差異而有相當(dāng)大的區(qū)別。共和黨政府傾向于授予各個(gè)機(jī)構(gòu)更多權(quán)力，而民主黨政府則將權(quán)力更多地收歸于國防部長身上。盡管PPBS持續(xù)存在，但結(jié)果卻仍令人失望。原助理國防部長勞倫斯J科伯（Lawrence J. Korb）認(rèn)為在里根時(shí)期，高層官員采取PPBS“促使國防部的合理預(yù)算近乎崩潰，并助長了對(duì)國家一致性的進(jìn)一步破壞。事實(shí)上，當(dāng)1987年末溫伯格（Weinberger）離開五角大廈的時(shí)候，預(yù)算程序正近乎一片混亂”?？撇颊J(rèn)為，國防部的規(guī)劃對(duì)“預(yù)算程序幾乎毫無影響”，規(guī)劃會(huì)議的參與人數(shù)過多以致根本無法作出有意義的決策，而前期的決策從來不會(huì)促成最終預(yù)算決策的形成。（選自費(fèi)斯勒和凱特爾的《行政過程的政治》一書）十一、廉政保證金能保廉政嗎 今年年初，湖南省利陽市在人事局、財(cái)政局、地稅局、工商局等11個(gè)單位推行“廉政保證金”制度，并計(jì)劃三年內(nèi)推行到所有黨政機(jī)關(guān)。廉政保證金由個(gè)人和集體兩部分組成，個(gè)人部分按本人當(dāng)月基本工資的5％交納，集體部分由單位按個(gè)人的兩倍交納。凡發(fā)生腐敗行為者，將按規(guī)定扣除已存保證金，由紀(jì)檢監(jiān)察部門收繳財(cái)政入庫。廉潔的國家工作人員退休時(shí)，可以一次性領(lǐng)取專戶儲(chǔ)存的廉政保證金?！稒z察日?qǐng)?bào)》、《人民網(wǎng)》等多家媒體都做了報(bào)道。一石激起千層浪。有人認(rèn)為推行廉政保證金制度是一項(xiàng)制度創(chuàng)新；有人認(rèn)為是在擺花架子，有違于法律精神；也有人認(rèn)為在我國目前特定的國情下可以探索，總結(jié)完善。今天，我們特意將石云松、周士君同志的兩篇文章放在新推出的欄目“圓桌聲音”刊發(fā)，以期讀者對(duì)這個(gè)做法進(jìn)行多角度的思考，更期望有更多的讀者能參與這個(gè)欄目，發(fā)表您的高見。試點(diǎn)可行瀏陽市推行的廉政保證金制一見諸媒體，引起不同反應(yīng)。贊同的意見它是一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，符合現(xiàn)代行政管理和民主政治理念。從唯物主義的原理出發(fā)，人都是社會(huì)的人，趨利避害是其基本的表現(xiàn)。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代民主政治思想的先賢們，才設(shè)計(jì)出了一整套管理制度。“廉政保證金”客觀上增加了一些人看得見、摸得著、甚至能夠感受到切膚之痛的“腐敗成本”，對(duì)反腐敗確有積極的意義和作用。再說，新加坡等國也有這方面成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。他山之石可以攻玉。新加坡《中央公積金制度》中就有類似于“廉政保證金”的規(guī)定：所有參加社會(huì)工作的人員包括政府公務(wù)員，按每個(gè)月工資的20％扣交公積金，政府也按該職工月薪的20％比例提供公積金，如果在職時(shí)廉潔奉公，沒有貪污腐敗和違法行為，退休后，全家生活富裕、安居樂業(yè)；反之，這筆錢則被上繳國庫。收取“廉政保證金”的做法，就其基本思路而言，是有法理依據(jù)的；從契約自由角度講，收取“廉政保證金”并沒有違法，畢竟公職人員從本質(zhì)上講是政府的雇員。反對(duì)的意見有論者認(rèn)為，這一制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和思路是：所有公職人員都有可能腐敗，實(shí)際上是以往司法領(lǐng)域中存在的“有罪推定”的一種翻版，將構(gòu)成對(duì)相對(duì)人員合法權(quán)益的侵害和人格尊嚴(yán)的損害。“廉政保證金：的做法實(shí)際上也非瀏陽市首創(chuàng)，類似的制度，在新加坡等一些國家早已存在。但是，它國的實(shí)踐，仍不能作為我們實(shí)行廉政保證金制度的依據(jù)。拿新加坡來講，我們和它也沒有大多的可比性，原因是他們的公務(wù)員實(shí)行的是高薪，扣除公積金，并不會(huì)影響他們的生活。我們公務(wù)員工資低，收取的“保證金”很少，幾十年下來也就是幾萬塊錢，如此微薄的成本，究竟能夠在多大的程度上遏制腐敗，實(shí)在令人生疑。況且，我們有許多地方的財(cái)政依然是“赤字財(cái)政”，有的地方甚至連政府正常履行職能的經(jīng)費(fèi)也不能保證，公務(wù)員工資都發(fā)不出來，何來用于支付“廉政保證金”的銀子？假如這項(xiàng)制度再推行到縣、鄉(xiāng)一級(jí)的政府，將更現(xiàn)其尷尬。筆者的想法反腐敗要靠教育，更要靠制度。鄧小平同志曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)制度的重要性，他說：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。從預(yù)防職務(wù)犯罪要有工作創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的角度看，瀏陽市的做法無疑值得贊賞。關(guān)于“保證金”是否侵害相對(duì)人合法權(quán)益、損害其人格尊嚴(yán)的問題，我們不妨換一個(gè)角度來思考；對(duì)絕大多數(shù)廉潔奉公的公務(wù)員來說，退休時(shí)能夠領(lǐng)取比個(gè)人付出更多了一到兩倍的“保證金”，誰說不是對(duì)他們工作業(yè)績的褒揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)？假設(shè)我市試行廉政保證金制度，絕大多數(shù)公務(wù)員退休時(shí)可以一次性領(lǐng)取一二十萬元，誰不樂意？再者，廉政保證金制度如果作為政府與其雇員之間的契約，甚至是法律上的規(guī)定，自公務(wù)員入伍之日起便開始履行，又有何侵權(quán)、損害之慮？“廉政保證金”既然是一種創(chuàng)新制度，它就不可能那么