【正文】 移交內(nèi)容結(jié)束收益權(quán)、移交管理權(quán)，特許經(jīng)營期屆滿項目公司無償將項目全部設(shè)施移交給政府或其指定接收單位；不得采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓：重點分析如下：在具體項目中，有很多方案是做一個到期后股權(quán)回購會轉(zhuǎn)讓安排的移交，不是約定移交項目，而是用股權(quán)回購方式移交項目公司，這個可能會帶來一個合規(guī)性問題，哪怕政府的公司承諾到期后回購，嚴(yán)格意義上社會資本就是“明股實債”，真正的項目公司就變成政府的公司，從頭到尾它的合規(guī)性就存在問題。采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓回購移交項目公司，其合規(guī)性問題要具體分析，并不是所有的項目通過股權(quán)回購安排讓社會資本退出，因為最后退出的安排有可能導(dǎo)致整個PPP模式不合規(guī)。移交后項目公司處理十二、 投資與運營捆綁很多領(lǐng)域的運營，要具體分析，看社會資本是否可運營，運營后績效考核是否要量化。十三、 運用模式介紹主要介紹兩種：第一種是相對短期的，十年左右的。因為現(xiàn)在很多金融產(chǎn)品是十年左右，因此十年左右的融資期限安排可能金融產(chǎn)品會多樣化一些。所以，不一定把融資放在項目公司來做，可以在項目公司的上一層、通過組一個基金/資管等產(chǎn)品來做項目，可以在項目“出表”上更方便。借產(chǎn)品的方式并不主流，因為主要是期限短并且成本高。 另一種比較標(biāo)準(zhǔn)的模式是長期的安排。因為現(xiàn)在金融產(chǎn)品中，最穩(wěn)定、最便宜、量最大的還是銀行貸款，可能會有保險資金/社保資金，但保險資金增信標(biāo)準(zhǔn)很高，很多的企業(yè)并不一定被認(rèn)可。項目如果達(dá)到一個總量，例如，50個億以上或者100個億，整個項目只考慮產(chǎn)品、不考慮項目融資是不現(xiàn)實的。所以，整體需要搭建一個標(biāo)準(zhǔn)模式：政府公司、中標(biāo)人、基金三方，合資成立項目公司，中標(biāo)人和基金整個一個份額對政府承擔(dān)責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)的融資，原則上用收益權(quán)質(zhì)押來融資，通過PPP合同爭取政府的公司給的一些保證、擔(dān)保或土地抵押。第三部分 相關(guān)領(lǐng)域運用方案解析一、公路：（一）相關(guān)主要規(guī)定2004年修訂的《公路法》；2004年的《收費公路管理條例》；2006年交通部的《交通部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費公路管理工作的通知》；2008年三部委的《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》；2008年修訂的《中華人民共和國公路管理條例》（二）公路籌融資模式發(fā)展公路項目的市場基本在不發(fā)達(dá)地區(qū)（云貴川多一點）。公路籌融資模式發(fā)展分為以下階段：：政府還貸公路與經(jīng)營性公路并存階段，也就是政府還貸公路、統(tǒng)借統(tǒng)還的，與BOT并存。：12年銀監(jiān)會463號文以后，增加了“股權(quán)融資”方式實施公路，做明股實債還是可以的。2012年12月29日《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2012〕64號）》發(fā)布，該文件指出：“支持公共交通企業(yè)利用優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，通過特許經(jīng)營、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權(quán)融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，”隨著該文件的發(fā)布，為社會資本以“股權(quán)融資”方式參與公路項目提供了依據(jù)，該模式在一定時期緩解了地方政府具體項目中資本金的籌措壓力，但股權(quán)回購的安排、項目融資的兜底均成為地方政府的債務(wù)；：國發(fā)〔2014〕43號文之后，政府統(tǒng)貸統(tǒng)還的模式被限制，現(xiàn)在提倡PPP模式。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）的發(fā)布，以財政兜底進(jìn)行公路項目融資得到了限制，同時76號文提出了PPP模式?！敦斦?、交通運輸部關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建[2015]111號）（三） 《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）顯示的信息。分類的改變（1）政府還貸公路政府收費公路：未來政府還貸公路都變成政府收費公路，取消政府還貸公路概念，這個與融資方式改變有關(guān)； （2）經(jīng)營性公路特許經(jīng)營公路。我個人將其分兩類：無補(bǔ)貼的經(jīng)營性公路，類似過去的BOT；有補(bǔ)貼的經(jīng)營性公路，目前提出的缺口性補(bǔ)助PPP財政性融資模式—政府收費公路的特點（1）籌資方式：關(guān)于政府負(fù)債延續(xù)了《預(yù)算法》、43號文政府舉債的規(guī)則，即不再采取貸款方式，而是改為發(fā)行政府專項債券；（2）主體：由地方人民政府交通運輸主管部門改為省、自治區(qū)、直轄市人民政府；（3）統(tǒng)籌范圍：以省為單位對高速公路實行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理就“政府收費公路”模式在后續(xù)的公路建設(shè)領(lǐng)域運用，通過上述分析我們可以看出：（1）規(guī)模：由于是通過省級人民政府統(tǒng)一發(fā)債，則從國務(wù)院到省均會有明確的額度審批與控制，則分配到各地市的額度將相對有限；（2）債券期限：由于公路項目往往單個項目投資總額大，需要較長的融資期限，則專項債券期限將進(jìn)一步拉長，不像現(xiàn)在三年、五年、七年，可能未來發(fā)債就要十五、二十年；（3）PPP模式運用：只有省級政府能發(fā)債，如果發(fā)債額度不能滿足各地級市公路建設(shè)需求，則未來地級市選擇PPP模式會越來越多；（4）PPP模式下社會資本做公路時無補(bǔ)貼的模式（過去的BOT模式）會越來越少，因為現(xiàn)在剩下的公路（云貴川地區(qū)）項目投資大、流量少，完全依靠收費來收回成本是很困難的。雖然根據(jù)征求意見稿，社會資本可延長收費期，投資大且流量小的特殊項目可以延長到30年，然而政府收費公路實際上是無期限的，因此相對而言，特許經(jīng)營公路是劣勢的，從以上角度看，未來沒有補(bǔ)貼的BOT模式未來會越來越少。（四）現(xiàn)有政策下，社會資本參與公路實施模式分析完全自我平衡—無補(bǔ)貼的BOT模式（1）符合條件的項目越來越少。從減輕政府財政負(fù)擔(dān)的角度，各地政府更歡迎無需財政補(bǔ)貼的BOT模式，但：1）流量大的路段已經(jīng)在前十多年的建設(shè)中完成，現(xiàn)有新建的大都以復(fù)線、連接線為主，流量小，收益低；2）現(xiàn)有新建路段普遍地形復(fù)雜、成本高，進(jìn)一步增加了項目投資平衡的難度；3）《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）雖然可以延長收費期，但相比較政府收費公路的“無期限”，經(jīng)營性公路仍然處于“劣勢”。這些使得越來越多的公路難以找到合適的BOT投資人。完全自我平衡—無補(bǔ)貼的BOT模式《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》： 大家可以看數(shù)據(jù)：2014年的土地公報，整個收費公路缺口是1570，其中，政府缺口是1300億，經(jīng)營性公路缺口270億。雖然經(jīng)營性公路缺口少，因為其本身比例低，但整個市場，標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營性公路新開工較少，政府統(tǒng)借統(tǒng)的公路還是有。在經(jīng)營性公路新開工少的情況下，資金的流入流出還有這么大一個缺口，這表明經(jīng)營性公路虧損基本是真實的虧損。但政府還貸這塊，新開工項目中在建設(shè)期資金流出比較大是正常，說明這塊形成的虧損不一定是真實的虧損。但經(jīng)營性公路這塊目前仍有虧損，說明其虧損是既成的虧損事實。從數(shù)據(jù)來看，沒有補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)BOT項目，在選擇時要謹(jǐn)慎。（2）政府交投公司實施—變通的BOT既要不增加政府債務(wù)，又要吸引真正的社會資本進(jìn)入，現(xiàn)在由政府省一級的交投公司來做，實際上是BOT，由于不需要財政補(bǔ)貼，因此不受PPP模式很多限制。在模式實施時，交投公司既要解決貸款，又要解決資本金（至少20%），這些公司會有資本金缺口的需求。此時社會資本可采用“明股實債”方式來參與，這里的“明股實債”回購不是前述PPP模式中的股權(quán)回顧，而是社會資本與交投這個企業(yè)之間的融資，跟財政補(bǔ)貼沒有關(guān)系，因此，這里股權(quán)回購安排是合規(guī)的。要注意兩個問題：，公司要有足夠的實力銀行才會給貸款；。這個模式嚴(yán)格來講，在這一環(huán)節(jié)看是廣義的PPP模式，但是真正的社會資本跟政府的交投公司之間，不適用PPP規(guī)則限制，是企業(yè)間的融資行為。PPP模式《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）“國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)（包括采用政府和社會資本合作模式）或者依照公路法的規(guī)定受讓公路收費權(quán)的公路（以下簡稱特許經(jīng)營公路），”可見，PPP模式為“修訂征求意見稿”對經(jīng)營性公路中增加的內(nèi)涵，并統(tǒng)一表述為特許經(jīng)營公路。自從76號文發(fā)布以來，在一年多的公路PPP模式推進(jìn)中社會資本有著不同模式的嘗試：真正的PPP模式市場上有以下幾種：（1）PPP+股權(quán)回購該模式跟上述交投公司的回購不一樣，因為符合條件的公司并不多。PPP+股權(quán)回購需要靠政府補(bǔ)貼融資，光憑項目本身無法融資。所以，要適用PPP的規(guī)則。前面提到的濰坊項目，就是這種模式。實質(zhì)仍為政府融資模式，財金[2015]57號文指出“嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目”，因此該模式的合規(guī)性存在問題，不太主張采取；（2）公告脫帽的平臺公司視同社會資本自行實施PPP理論上講這個模式是可以的，但是注意以下問題：平臺公司公告的程序各地可能不一樣；平臺公司脫離財政背景后，自身有多大能力能做多大項目也是不確定因素。（3）社會資本控股與地方交投公司合資實施PPP 整個架構(gòu)就是長期PPP模式。運營可能是社會資本運營，也有可能委托交投運營。（五）沿線土地捆綁是否可行分析 財建[2015]111號文提及，如果項目本身不行，可以捆綁土地來做。福建省根據(jù)具體項目作出的地方規(guī)定：《福建省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)高速公路持續(xù)健康發(fā)展八條措施的通知》（閩政辦〔2014〕110 號）“盤活存量土地資產(chǎn)。支持省高速公路公司按照《福建省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省屬單位土地資產(chǎn)處置的通知》（閩政辦〔2007〕91號）的有關(guān)規(guī)定，對高速公路服務(wù)區(qū)、收費站、養(yǎng)護(hù)基地等原以劃撥方式取得的存量土地資產(chǎn)進(jìn)行處置，變更為國家作價出資（入股）方式后，辦理轉(zhuǎn)增國家資本金手續(xù)，按項目省市股比分別持有，盤活高速公路土地資產(chǎn)，具體實施辦法由省國土資源廳、財政廳、國資委、高速公路公司另行研究制定。對高速公路運營補(bǔ)虧土地收儲項目，在林地占用、土地指標(biāo)上給予優(yōu)先支持?！备＝彻讽椖浚篨X縣政府在縣城規(guī)劃區(qū)域內(nèi)劃出300畝、715畝土地作為本項目運營補(bǔ)虧用地；補(bǔ)虧用地所涉及的收儲成本由今后組建的項目公司墊付，各股東按所占股比自行籌集出資。鑒于土地市場的變化，上述1015畝土地一級開發(fā)凈收益補(bǔ)虧有余，可減少補(bǔ)虧土地；反之，XX縣政府則增加補(bǔ)虧土地。待本項目進(jìn)入盈利期后，項目公司應(yīng)將資本金年投資運營收益率超過12% 部分歸還XX縣政府，直至在項目虧損期內(nèi)XX縣政府所投入的補(bǔ)虧資金本金全部還完止；資本金當(dāng)年運營收益率未超過12%的，可不予歸還；若收費期結(jié)束，項目公司仍未還清XX縣政府注入的補(bǔ)虧資金，未還清部分可不予歸還。總結(jié)：關(guān)于補(bǔ)虧措施，拿出多少毛地來做補(bǔ)虧土地，設(shè)定了一個上下浮動安排。（1）政府出發(fā)點很好，相比有所浮動的財政收入，土地出讓金更直觀，但由于存在法律上等障礙難以落地；（2）毛地捆綁相關(guān)規(guī)定法律效力層級不夠，目前的關(guān)于公路捆綁土地的法規(guī)，最高層級就是部委規(guī)章； （3）現(xiàn)實困難：捆綁的是毛地，但是要經(jīng)過土地一級開發(fā)然后將土地掛牌后，這塊土地對項目公司才有意義，這期間所需成本是無法提前量化的，這就帶來實施上的難點。關(guān)于公路與沿線土地的捆綁，不是完全不能做。做的話，建議：首先，不能完全依賴周邊土地作為補(bǔ)貼資金來源；其次，不要將土地補(bǔ)貼作為前置條件，不能約定只有當(dāng)土地補(bǔ)貼不足時財政才另行補(bǔ)貼，因為征地拆遷的時間、毛地投資成本無法控制，公路（這邊）又要等著賣完地后再計算補(bǔ)貼的缺口，可能兩個項目資金都會出現(xiàn)問題；最后，建議可以在以財政為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼機(jī)制下，土地補(bǔ)貼作為來源之一，土地出讓收入如果不足仍然可由財政補(bǔ)足。整體來說，毛地捆綁的難度比較大。二、地鐵（城市軌道）（一）地鐵實施模式 模式跟公路差不多。在國發(fā)〔2012〕64號文出臺后南寧軌道2號線項目采取股權(quán)融資模式，但現(xiàn)在這個模式過時了，而現(xiàn)在很多地方還在推進(jìn)用“明股實債”的方式做軌道項目。南寧軌道2號線項目法律關(guān)系圖這個模式核心問題要注意國有股權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓退出問題，南寧軌道2號線是采用信托代持方式解決這一問題。 現(xiàn)階段軌道項目采取“股權(quán)融資”模式已經(jīng)不可行，因為項目貸款/融資由財政兜底，違反了國發(fā)〔2014〕43號文；股權(quán)回購了違反財金[2015]57號文。政府做PPP模式時的架構(gòu)跟公路的架構(gòu)差不多。（二）TOD運用分析，但是國內(nèi)運用TOD可以是一個結(jié)果，但不能是一個模式。因為：（1）法律障礙軌道沿線的開發(fā)用地是要擁有產(chǎn)權(quán)的，這就存在可開發(fā)用地的出讓手續(xù)問題，很難在確定軌道PPP項目投資人時，就一并把紅線外的建設(shè)用地捆綁。如果過去軌道公司是當(dāng)?shù)卣氋Y的平臺公司，有可能可以這么做，但現(xiàn)在PPP模式下政府對社會資本控股的公司，用不是很合規(guī)的操作手段給其一塊開發(fā)用地的難度很大。導(dǎo)致很難在確定軌道PPP項目投資人時，同時確定沿線土地的開發(fā)主體。哪怕最后實現(xiàn)了這一結(jié)果，可能也是通過兩次操作：先招標(biāo)PPP項目投資人；未來土地按國家規(guī)定招拍掛。（2）經(jīng)濟(jì)測算的困難未來開發(fā)用地中拿多少來補(bǔ)貼軌道需要測算，不能兩個項目合并在一起統(tǒng)一算賬，不可能所有開發(fā)收入都用來補(bǔ)貼軌道，因此需要提前約定量化標(biāo)準(zhǔn)。例如，紅線外土地賣給開發(fā)商，地產(chǎn)開發(fā)收入500萬，捆在地鐵項目上一起來做，地鐵項目需要200萬，這300萬差價可以用來補(bǔ)貼軌道建設(shè)，但并不等于土地開發(fā)所有收入都補(bǔ)貼軌道項目。因為這是兩個投資項目（PPP項目和地產(chǎn)開發(fā)項目）地產(chǎn)開發(fā)也有自身的風(fēng)險、成本，應(yīng)有合理收益。所以，兩者之間必然要建立一個量化的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。（3）土地增值分享機(jī)制探討 TOD模式，實際上是把項目和軌道沿線土地在一個比較短的期限(例如10年以內(nèi))打包給了軌道投資公司，但如果政府把兩個分開的話，可以賣地賣到20年、30年，（政府）更劃算。此時的土地增值導(dǎo)致政府不一定選擇TOD模式，除非軌道開發(fā)公司是政府自己的公司。：北京四號線“A+B”模式分析。我認(rèn)為劃分A+B模式有合理性，但沒有必然性。劃分理由：A為盾構(gòu)洞體、軌道等，B為車輛信號設(shè)備，B部分運營方面多一點，為了社會資本運營把B部分一起做起來。但劃分后，面臨著A部分也需要有融資安排，雖然該項目北京市政府有能力出資70%，但很多地方政府可能只能提供30%，需要解決70%部分。另一個地方政府（項目），由咨詢公司做了一個方案：項目劃分AB包，總投資170億，A包約120多億，B包約50億。A部分由財政解決，B部分靠社