【正文】 、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)、管理工作的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員?！敝饕碛墒牵海?）大型國(guó)企改制后管理運(yùn)營(yíng)模式尚未發(fā)生大的轉(zhuǎn)變，管理人員的身份和職責(zé)也基本沒變?！岸挝伞辈粚儆谖傻牡膫鹘y(tǒng)認(rèn)定模式，沒有反映這一實(shí)際情況。（2）根據(jù)黨管干部的組織原則，改制后企業(yè)一般設(shè)有黨委，并由本級(jí)或者上級(jí)黨委決定人事任免。（3）以國(guó)家出資企業(yè)中負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織決定作為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，既反映了當(dāng)前國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)際，又體現(xiàn)了從事公務(wù)活動(dòng)這一認(rèn)定國(guó)家工作人員的實(shí)質(zhì)要求，可以保證認(rèn)定范圍的正當(dāng)性、確定性和內(nèi)斂性。起草過程中有意見指出，根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第22條、第11條的規(guī)定，國(guó)家工作人員是指履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，任免或者建議任免國(guó)家出資企業(yè)的有關(guān)人員。其中，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)包括：國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，授權(quán)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)的其他部門、機(jī)構(gòu)。據(jù)此，只有受國(guó)資委等國(guó)家機(jī)關(guān)委派的人員才屬于國(guó)家工作人員。經(jīng)研究，該意見主要是基于行業(yè)管理的立場(chǎng)得出的結(jié)論，其確立的國(guó)家工作人員的范圍明顯過窄，與刑法規(guī)定和客觀實(shí)際均不符合，如刑法第93條規(guī)定委派主體既包括國(guó)家機(jī)關(guān)，也包括國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位，故未采納。另有意見提出，本款規(guī)定法律依據(jù)不足，將國(guó)有資產(chǎn)管理行為視為公務(wù)行為值得推敲，也不符合現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理要求。經(jīng)研究，將國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)、管理職責(zé)理解為公務(wù)活動(dòng)，符合當(dāng)前國(guó)家出資企業(yè)的實(shí)際情況，也是司法實(shí)踐的一貫做法，當(dāng)前情況下將此類人員作非國(guó)家工作人員處理反而可能造成更大的不公，故未采納。在具體適用本款規(guī)定時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：（1）關(guān)于負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織。這里所謂的“組織”，除國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位之外，主要是指上級(jí)或者本級(jí)國(guó)有出資企業(yè)內(nèi)部的黨委、黨政聯(lián)席會(huì)。（2）關(guān)于代表性。有無代表性是認(rèn)定委派來源的一個(gè)內(nèi)含要件。雖經(jīng)有關(guān)組織研究決定，但任職與該組織沒有必然聯(lián)系，被委派人對(duì)該組織亦無職責(zé)義務(wù)關(guān)系的，不應(yīng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員。（3）關(guān)于公務(wù)性。國(guó)家出資企業(yè)的公務(wù)活動(dòng)主要體現(xiàn)為國(guó)有資產(chǎn)的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)、管理活動(dòng)，企業(yè)中的具體事務(wù)活動(dòng)一般不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公務(wù)。（4）關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)。在公司、企業(yè)還是在其分支機(jī)構(gòu)，在法律意義上對(duì)于國(guó)家工作人員的認(rèn)定并無必然關(guān)聯(lián)，鑒于國(guó)家出資企業(yè)中普遍存在分支機(jī)構(gòu)，故《意見》特別加以說明。對(duì)此，相關(guān)文件也有明確規(guī)定，比如，《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定適用于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員?！彪p重身份國(guó)有公司、企業(yè)改制為國(guó)有控股、參股公司后，國(guó)家持有部分股份，行為人也持有部分股份，行為人在改制后企業(yè)中任職不僅代表其本人或者他人的意志，同時(shí)又代表國(guó)有出資主體的意志的情形下，能否認(rèn)定其為國(guó)家工作人員身份，實(shí)踐中存在意見分歧。對(duì)此，《意見》明確，“國(guó)家出資企業(yè)中的國(guó)家工作人員，在國(guó)家出資企業(yè)中持有個(gè)人股份或者同時(shí)接受非國(guó)有股東委托的，不影響其國(guó)家工作人員身份的認(rèn)定?！敝饕紤]是：盡管此情形下行為人具有多重代表性，作為國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人員，首先需要代表企業(yè)的利益；作為國(guó)有出資主體的委派人員，又需要對(duì)國(guó)有出資主體負(fù)責(zé)；作為實(shí)際出資人，又具有個(gè)人利益的代表性，但是，三種利益又是協(xié)調(diào)一致的一個(gè)整體，不能人為割裂，更不能相互否定。此外，實(shí)踐中還反映存在一種委派情形，國(guó)有企業(yè)改制后，不再含有任何國(guó)有股份，但是出于習(xí)慣等原因，原主管部門仍然以行政審批方式任命企業(yè)負(fù)責(zé)人。鑒于此種情形較為特殊，僅屬特例，故《意見》未作規(guī)定。討論中傾向于根據(jù)具體從事的活動(dòng)是否具有公務(wù)性質(zhì)進(jìn)行具體認(rèn)定。一般情況下因不存在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管這個(gè)前提，無從談起公務(wù)活動(dòng)，故可不認(rèn)定為國(guó)家工作人員。但是，黨政部門出于公共管理活動(dòng)需要而委派從事公務(wù)活動(dòng)比如黨團(tuán)工作，特定時(shí)期的整改監(jiān)督等，仍應(yīng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員。八、關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)的界定國(guó)家出資企業(yè)的界定，直接關(guān)系職務(wù)犯罪的主體和對(duì)象認(rèn)定問題，因而具有基礎(chǔ)性意義?！兑庖姟返?條對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的理解和界定問題進(jìn)行了明確，具體如下：第一，關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)的范圍。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定，《意見》明確，國(guó)家出資企業(yè)包括“國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司?！薄兑庖姟肥状我搿皣?guó)家出資企業(yè)”這個(gè)概念，意在廓清本意見的適用范圍。起草過程中有有意見提出，將國(guó)有參股公司特別是國(guó)有參股比例極小的公司一概認(rèn)定為國(guó)家出資企業(yè)，是否妥當(dāng)？經(jīng)研究，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)于國(guó)有參股公司是基于有無國(guó)有股份而非國(guó)有股份比例大小進(jìn)行規(guī)定的，而且，《意見》對(duì)于國(guó)家出資企業(yè)的界定，目的在于為國(guó)家工作人員的認(rèn)定提供一個(gè)基礎(chǔ)條件，國(guó)家出資企業(yè)中的工作人員并不必然就是國(guó)家工作人員，故不存在擴(kuò)大認(rèn)定范圍的問題。第二，關(guān)于刑法中的“國(guó)有公司、企業(yè)”的理解。鑒于該問題較為復(fù)雜，意見分歧較大，故《意見》未予明確說明。但是，《意見》第1款將國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)與國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司并列規(guī)定，實(shí)際上間接說明了刑法中的國(guó)有公司、企業(yè)僅限于國(guó)有獨(dú)資公司、企業(yè)。這也是長(zhǎng)期司法實(shí)踐中一貫掌握的標(biāo)準(zhǔn)，該意見從《最高人民法院關(guān)于在國(guó)有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占有本公司財(cái)物如何定罪問題的批復(fù)》也可以得到推斷：“在國(guó)有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員，除受國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派從事公務(wù)的以外，不屬于國(guó)家工作人員。”《關(guān)于劃分企業(yè)登記注冊(cè)類型的規(guī)定》對(duì)此也有著明確的規(guī)定，“國(guó)有企業(yè)是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有，并按《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定登記注冊(cè)的非公司制的經(jīng)濟(jì)組織?！钡谌?，關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)的界定。辦理企業(yè)改制（脫鉤）相關(guān)職務(wù)犯罪特別是貪污犯罪案件，經(jīng)常遇到企業(yè)注冊(cè)登記中的資金來源與實(shí)際出資不符、企業(yè)實(shí)際出資情況不清楚以及出資人各方均未實(shí)際出資等產(chǎn)權(quán)性質(zhì)難以界定的問題，而企業(yè)的性質(zhì)界定，又往往關(guān)系到罪與非罪、此罪與彼罪的認(rèn)定。為此，《意見》明確了三點(diǎn)原則性意見：一是國(guó)家出資企業(yè)不清楚的，遵循“誰投資、誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則進(jìn)行界定；二是企業(yè)注冊(cè)登記中的資金來源與實(shí)際出資不符的，根據(jù)實(shí)際出資情況確定企業(yè)的性質(zhì)；三是企業(yè)實(shí)際出資情況不清楚的，可以綜合工商注冊(cè)、分配形式、經(jīng)營(yíng)管理等因素確定企業(yè)的性質(zhì)。該三點(diǎn)意見，主要參考了相關(guān)行政法規(guī)規(guī)章等文件的規(guī)定。比如，《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》規(guī)定，產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)遵循“誰投資、誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則進(jìn)行。在界定過程中，既要維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者及經(jīng)營(yíng)使用者的合法權(quán)益，又不得侵犯其他財(cái)產(chǎn)所有者的合法權(quán)益。產(chǎn)權(quán)糾紛的處理應(yīng)本著實(shí)事求是、公正、公平的原則依法進(jìn)行?！丁雌髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)界定的暫行規(guī)定〉的說明》中明確，在所有權(quán)界定中，不應(yīng)以企業(yè)法人登記的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)來界定資產(chǎn)的性質(zhì)，而要追溯企業(yè)初始投資的資金來源，按各種經(jīng)濟(jì)成分“誰投資，誰所有，誰收益”的原則確定?！秶?guó)家工商行政管理局關(guān)于核定企業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)有關(guān)問題的答復(fù)》強(qiáng)調(diào)，重新核定企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)應(yīng)重新審查企業(yè)開業(yè)登記時(shí)提交的文件材料所反映的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、資金來源、分配形式，分別情況予以處理。我國(guó)企業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)特殊的歷史時(shí)期，企業(yè)資產(chǎn)的積累又涉及投資、經(jīng)營(yíng)管理、優(yōu)惠政策以及勞務(wù)積累等多種因素，在依據(jù)前述三點(diǎn)原則意見具體界定企業(yè)性質(zhì)時(shí)需格外慎重。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)于下列情形一般可以視為國(guó)家出資企業(yè)：（1）由國(guó)家出資企業(yè)以銀行貸款或者借款等形式籌措資金開辦的公司、企業(yè)；（2）由國(guó)家出資企業(yè)擔(dān)保借款創(chuàng)辦、按照國(guó)家出資企業(yè)注冊(cè)和經(jīng)營(yíng)管理的公司、企業(yè)；（3）國(guó)家出資企業(yè)開辦、按照國(guó)家出資企業(yè)注冊(cè)和經(jīng)營(yíng)管理，以所開辦的公司、企業(yè)名義籌措資金開展經(jīng)營(yíng)的公司、企業(yè)。 起草過程中有意見提出，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》是從國(guó)有資本在企業(yè)出資的不同份額來對(duì)國(guó)家出資企業(yè)進(jìn)行規(guī)定的，但這種出資關(guān)系只能體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)于一級(jí)企業(yè)的出資。經(jīng)研究，該意見主要是從行業(yè)管理以及企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度提出的，據(jù)此意見，多數(shù)含有國(guó)家資產(chǎn)成分的企業(yè)都將不屬于國(guó)家出資企業(yè)，這既不符合刑法第93條規(guī)定的精神、國(guó)家出資企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況以及長(zhǎng)期以來刑事司法實(shí)踐的一貫做法，也不利于國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)，故未采納。九、關(guān)于寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的具體貫徹很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，企業(yè)改制工作主要是在政策主導(dǎo)、行政指令下邊摸索邊開展的，企業(yè)改制中國(guó)有資產(chǎn)流失除了行為人惡意侵占之外，還有政策理解、工作方法、客觀條件等方面的原因。比如，一些地方不計(jì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格和收益，下指標(biāo)、限時(shí)間、趕進(jìn)度，集中成批向非國(guó)有投資者轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)等。辦理企業(yè)改制相關(guān)職務(wù)犯罪案件時(shí)，在堅(jiān)持依法從嚴(yán)懲治嚴(yán)重腐敗犯罪的同時(shí)，要注意全面、客觀、歷史、發(fā)展地看待問題，做到有利有理有節(jié)，確保法律效果和社會(huì)效果的高度統(tǒng)一。為此，《意見》第8條專門規(guī)定了寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的具體貫徹問題，要求“綜合考慮歷史條件、企業(yè)發(fā)展、職工就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定等因素，注意具體情況具體分析，嚴(yán)格把握犯罪與一般違規(guī)行為的區(qū)分界限”，并分別對(duì)從嚴(yán)情形、從寬情形和財(cái)產(chǎn)刑適用作出了具體規(guī)定。分別說明如下：第一，關(guān)于從嚴(yán)情形。保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，依法從嚴(yán)懲治腐敗，是我國(guó)懲治和預(yù)防腐敗工作的一項(xiàng)長(zhǎng)期政策。對(duì)于發(fā)生在國(guó)家出資企業(yè)領(lǐng)域和企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)交易環(huán)節(jié)，主觀惡意明顯、嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和職工利益、社會(huì)影響惡劣、群眾反映強(qiáng)烈的貪污賄賂、徇私舞弊、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)犯罪，要堅(jiān)決依法從嚴(yán)懲處；在從輕減輕處罰情節(jié)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、減輕處罰的幅度、緩刑、免予刑事處罰適用上要依法從嚴(yán)掌握。第二，關(guān)于從寬情形。特定歷史條件下由于政策等原因造成的國(guó)有資產(chǎn)流失問題，比如出于完成改制任務(wù)、盤活資產(chǎn)、安排就業(yè)等原因以“零資產(chǎn)”轉(zhuǎn)讓或者提供各種優(yōu)惠條件等，在清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估過程中沒有弄虛作假，行為人沒有明顯主觀犯意，總體上不具有社會(huì)危害性，或者情節(jié)較輕、危害不大的，應(yīng)當(dāng)盡量采取民事、行政手段加以解決，慎用刑罰。為此，《意見》規(guī)定，“對(duì)于特定歷史條件下、為了順利完成企業(yè)改制而實(shí)施的違反國(guó)家政策法律規(guī)定的行為，行為人無主觀惡意或者主觀惡意不明顯，情節(jié)較輕，危害不大的，可以不作為犯罪處理?！钡谌?，關(guān)于財(cái)產(chǎn)刑適用。為了最大限度地挽回國(guó)有資產(chǎn)，安撫受害職工群眾，同時(shí)考慮到此類犯罪的目的就是為了獲得非法利益，有針對(duì)性地加大經(jīng)濟(jì)制裁力度，可以有效發(fā)揮刑罰的預(yù)防作用，故《意見》強(qiáng)調(diào)，對(duì)于國(guó)家出資企業(yè)中的職務(wù)犯罪，要充分重視財(cái)產(chǎn)刑的適用和追贓工作。不能退贓的，在決定刑罰時(shí)應(yīng)當(dāng)作為重要情節(jié)予以考慮。（最高人民法院刑二庭）36 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