【正文】 計，我國高級工僅占從業(yè)人員的7％左右，經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家則占到35％以上。盡管國情不同，但德國的一些做法值得我們借鑒：一方面，我們應(yīng)將安全教育與職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定工作緊密結(jié)合，逐步將工人的技術(shù)等級證書作為其工作的必備條件；另一方面，要全面落實企業(yè)的安全教育制度。德國的企業(yè)對安全教育工作極為重視，工人進(jìn)場的第一堂課便是安全教育課。我們監(jiān)管部門在對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時，應(yīng)將企業(yè)的安全教育狀況作為重點監(jiān)管內(nèi)容，促進(jìn)企業(yè)將其變成自我行動，以不斷提高工人的防護意識和防護能力。另外，要加強職業(yè)資格管理，對安全管理人員分層次進(jìn)行培訓(xùn)，提高其安全管理能力。此外，發(fā)達(dá)國家在安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察工作中都非常重視社會參與的作用。在發(fā)達(dá)國家，工會組織十分健全，勞動者普遍加入了各類工會組織。在安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察方面，工會發(fā)揮了重要的作用，不僅保護勞動者的基本權(quán)益，還監(jiān)督企業(yè)提高安全水平，防止安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。如日本的中央勞動災(zāi)害防止協(xié)會等非政府組織在為企業(yè)提供技術(shù)支撐、幫助企業(yè)提高安全技術(shù)水平、加強安全管理、提高職業(yè)安全素質(zhì)以及為政府部門提供建議等方面發(fā)揮了積極作用，有力地推動了職業(yè)安全健康工作的發(fā)展。 本章小結(jié)縱觀國外發(fā)達(dá)國家的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，國外發(fā)達(dá)國家都建立了比較完善的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系，并各自有著適應(yīng)其各自國情的特點。因此，相對而言，這些國家的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察比較有效，從而也減少了安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。美國有著較為完善的安全生產(chǎn)法律體系，并建立了以職業(yè)安全與健康監(jiān)察局（OSHA）為統(tǒng)領(lǐng)的監(jiān)管監(jiān)察體系。相對完善的法律體系、權(quán)力分散與制衡、多樣化的安全計劃、政府管制和民事訴訟的聯(lián)合使用是OSHA安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系的特點。另外，美國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察方面也有著自己的相應(yīng)特點。日本的安全生產(chǎn)工作在世界上處于較高的水平。日本同樣有著較為完善的安全生產(chǎn)法律體系，在安全生產(chǎn)方面實行中央到基層的垂直管理體制，各級監(jiān)管機構(gòu)在自己的職責(zé)范圍內(nèi)各司其職。另外，日本在安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機制方面的特色就是勞動安全監(jiān)察員制度和安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察計劃。而日本建立的安全生產(chǎn)信息管理系統(tǒng)也為安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察的有效實施提供了信息支持。德國、英國、法國為歐盟中較為有代表的幾個國家。德國在完善的安全生產(chǎn)法律體系和安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系的基礎(chǔ)上，比較注重建立企業(yè)內(nèi)部安全保證體系。英國和法國也各自有著不同的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察特色。通過以上對以美國、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可總結(jié)出一些成功的經(jīng)驗，對于我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度而言，有不少可借鑒之處：獨立、統(tǒng)一、專業(yè)的綜合監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)；從強制性監(jiān)管轉(zhuǎn)向激勵性監(jiān)管；相對完善的安全生產(chǎn)法律體系；嚴(yán)格的行政執(zhí)法力度和職業(yè)化的監(jiān)察人員；安全生產(chǎn)信息管理系統(tǒng)的建立；強有力的安全生產(chǎn)技術(shù)支撐機構(gòu)；有效的教育培訓(xùn)管理體系。3 我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制機制沿革及特點體制，往往是指社會主體（主要是黨和政府）針對其管轄范圍內(nèi)的社會成員及其行為和事務(wù)，而作出的關(guān)于資源和機會配置、權(quán)利和義務(wù)保障的體系化規(guī)制。體制即是一直制度性安排和約束，需要一定的制度、機制（措施和方法）去實現(xiàn)。而正式制度往往分為根本制度、基本制度和具體制度三個層面。根本制度即國家層面的制度，包括國體（國家性質(zhì)）、政體（政府基本組織形式）和憲法（根本大法），這里也可以是國家宏觀體制和架構(gòu)；基本制度是指各大領(lǐng)域的制度，如經(jīng)濟制度、政治制度、社會(生活共同體)制度、文化制度、法律制度等，也可以稱為具體體制；具體制度非常多，包括部門規(guī)章制度、法規(guī)條例等，也可以視為一種制度性的機制。這里，我們所指的安全監(jiān)管體制機制，主要是指在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，由國家和政府正式規(guī)定和安排的基本監(jiān)管監(jiān)察制度和具體監(jiān)管監(jiān)察機制，主要包括安監(jiān)系統(tǒng)的行政組織體制和架構(gòu)、行政管理制度和機制、行政監(jiān)察制度和機制、法律制度和機制、社會監(jiān)督制度和機制等。自新中國成立以來，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制機制大體經(jīng)歷過三個階段的變遷， 學(xué)者王紹光先生認(rèn)為，中國礦難治理模式已經(jīng)從“全能主義”轉(zhuǎn)向了“監(jiān)管型政府”治理（參見王紹光：《煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管:中國的治理模式的轉(zhuǎn)變》，《比較》2004年第13期。也有人基此認(rèn)為，中間應(yīng)該還經(jīng)歷一個“放任主義”的過渡階段（或曰“準(zhǔn)放任主義”階段），因此，我們將中國政府對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理分為“全能主義”、“放任主義”和“監(jiān)管主義”三個時期進(jìn)行梳理分析（參見顏燁：《煤殤——煤礦安全的社會學(xué)研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第118146頁）。每個階段有其一定的經(jīng)濟社會發(fā)展背景、一定的體制機制創(chuàng)新和特點。歷史地看，我國長期以來在“國家主義”（即國家全面管控社會）存在的前提下，政府對安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理是最主要的方式，社會層面基本無力；從宏觀角度看，我國安全生產(chǎn)的行政監(jiān)管體制機制一直存在“分久必合、合久必分”的反復(fù)變遷。 19491978年：勞保（安監(jiān)）體制的萌芽與發(fā)展新中國成立初期，安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察主要稱為“勞動保護”，部分政府部門設(shè)立安全監(jiān)察機構(gòu)。究竟是“安全第一”還是“生產(chǎn)掛帥”，一直困擾著整個安全生產(chǎn)系統(tǒng)。新中國成立之初，百廢待興，百業(yè)待舉，人們對于戰(zhàn)備物資和生活物質(zhì)資料的生產(chǎn)需求是重中之重，因而安全監(jiān)管監(jiān)察工作基本上置于“生產(chǎn)掛帥”之后。由于事故發(fā)生（尤其煤礦事故）引發(fā)社會不安乃至國際輿論的攻訐，我國安全生產(chǎn)工作（勞動保護）逐步進(jìn)入國家、政府的重要議事日程。 19491957年：勞保（安監(jiān)）體系初步創(chuàng)建19491957年，是新中國百業(yè)恢復(fù)期和“一五”時期。新中國成立初期，我國各領(lǐng)域處于興建或恢復(fù)時期，國民經(jīng)濟生產(chǎn)的能源需求主要是煤炭（占全部能源需求的95%以上），經(jīng)濟生產(chǎn)不斷躍進(jìn)，但事故不斷。1949年，第一次全國煤礦會議上周恩來總理提出“安全第一”方針；國家勞動部專門設(shè)立勞動保護局，統(tǒng)一管理鍋爐壓力容器安全和礦山安全（燃料工業(yè)部的煤炭管理總局單獨設(shè)立安全監(jiān)察處），各省地市的勞動保護部門設(shè)立勞動保護處、科；中華全國總工會設(shè)立勞動保護部，各地基層工會設(shè)立勞動保護委員會；較大的國有廠礦里均相應(yīng)設(shè)立專門勞動保護（安監(jiān)）機構(gòu)、配置專職干部。1953年，我國開始國民經(jīng)濟有計劃地發(fā)展，勞動保護工作確立勞動部門綜合管理、產(chǎn)業(yè)主管部門直接管理、工會組織協(xié)調(diào)管理的格局，到1957年（“一五”時期末），各行業(yè)的勞動保護（安監(jiān)）管理體系初步形成（如表31），也就是后來“行業(yè)管理、工會監(jiān)督、勞動部門檢查”體制的萌芽狀態(tài)。這個時期的勞動保護（安監(jiān)）工作主要依靠生產(chǎn)部門的行政系統(tǒng)進(jìn)行管理，側(cè)重于調(diào)查研究，擬定綜合性的政府法規(guī)和指導(dǎo)性工作意見，當(dāng)好政府參謀助手，促進(jìn)了各級安全生產(chǎn)責(zé)任制的建立，推動了基本的安全生產(chǎn)體制機制建設(shè)。表31 19491978年安全生產(chǎn)監(jiān)管（勞動保護）體制機制變遷情況變更時段全國性機構(gòu)變更標(biāo)志（體制架構(gòu)）重要事件、規(guī)定或職責(zé)（機制措施）1949年10月至1957年勞動部設(shè)立勞動保護局；中華全國總工會設(shè)立勞動保護部；燃料工業(yè)部煤炭管理總局設(shè)立安全監(jiān)察處，1953年升格為技術(shù)安全監(jiān)察局，全國煤炭系統(tǒng)設(shè)立三級技術(shù)安監(jiān)機構(gòu)（相鄰地區(qū)或礦區(qū)組建二級技術(shù)安監(jiān)局），1955年撤銷燃料部（煤管總局隨之撤銷），分設(shè)石油部、電力部和煤炭部。1949年第一次全國煤礦會議提出“安全第一”方針；1950年政務(wù)院批準(zhǔn)《中央人民政府勞動部試行組織條例》和《省、市勞動局暫行組織通則》；1950年10月燃料工業(yè)部頒發(fā)《公私營煤礦安全生產(chǎn)管理要點》，次年頒發(fā)《煤礦技術(shù)保安試行規(guī)程（草案）》；1954年共和國首部憲法誕生，規(guī)定“加強勞動保護，改善勞動條件”；1956年國務(wù)院批準(zhǔn)《中華人民共和國勞動部組織簡則》，規(guī)定：勞動部有權(quán)頒布勞動保護的命令、指示和規(guī)章，管理勞動保護工作，監(jiān)督檢查國民經(jīng)濟各部門的勞動保護、安全技術(shù)和工業(yè)衛(wèi)生工作，領(lǐng)導(dǎo)勞動保護監(jiān)督機構(gòu)的工作，檢查企業(yè)中重大事故且提出結(jié)論性處理意見。19581961年鍋爐壓力容器安全監(jiān)察建構(gòu)被裁撤合并；國家層面的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)被撤銷。各級鍋爐壓力容器安全監(jiān)察機構(gòu)被裁減合并；1960年5月召開全國重點煤礦安全生產(chǎn)大會，決定取消總工程師責(zé)任制，把保安規(guī)程簡化為48條；各大區(qū)煤礦管理局撤銷，產(chǎn)煤多或較多的15個省區(qū)相繼建立了煤炭工業(yè)管理局。鑒于“大躍進(jìn)”時期追求高指標(biāo)事故嚴(yán)重，又于1961年10月頒發(fā)《煤礦保安暫行規(guī)程》。19621965年1962年，恢復(fù)煤炭部并下設(shè)安全監(jiān)察司；1963年，恢復(fù)各級鍋爐壓力安全監(jiān)察機構(gòu)。按照《工業(yè)七十條》整頓煤礦；1963年8月煤炭部頒發(fā)《煤礦企業(yè)安全工作條例》和《煤礦安全監(jiān)察工作條例》。1963年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》，創(chuàng)新確立勞動保護工作的管理體制；總理簽令撥付安全技術(shù)專項經(jīng)費4000萬元，用于解決矽塵危害問題；恢復(fù)各級鍋爐壓力容器安監(jiān)機構(gòu)，撥給500人的編制。19661974年1967年8月，煤炭部和部屬企業(yè)實行軍管制；1970年1月，撤銷煤炭部重并為燃料化工部；1970年，國家計委設(shè)立勞動局?！拔母铩睍r期安全規(guī)程被否定，安全監(jiān)察機構(gòu)被搬掉，大批干部被下放“五七”干校或被批斗；雖然1970年恢復(fù)勞動保護管理監(jiān)督工作，12月中央發(fā)布《關(guān)于加強安全生產(chǎn)的通知》，燃化部頒發(fā)《關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)幾項主要制度的暫行規(guī)定（草案）》，1972年又頒發(fā)《煤礦安全生產(chǎn)試行規(guī)程》，但都難以全面貫徹，事故高發(fā)。19751977年1975年，國務(wù)院成立國家勞動總局；1975年1月，撤銷燃化部，重建煤炭部，成立煤炭部安全監(jiān)察局。1975年2月，總理指示召開全國安全生產(chǎn)會議；國家計委發(fā)出《關(guān)于加強職工傷亡事故統(tǒng)計報告工作的通知》，批轉(zhuǎn)勞動總局《關(guān)于加強鍋爐壓力容器安全管理工作的通知》，同時開展礦山安全監(jiān)督檢查；1977年全國安全生產(chǎn)工作會議明確，各省、市、自治區(qū)，國務(wù)院各有關(guān)部門，要確定1名領(lǐng)導(dǎo)同志主管安全生產(chǎn)且有機構(gòu)。資料來源：《當(dāng)代中國的煤炭工業(yè)》，中國社會科學(xué)出版社，1989年，第232239頁；孫世昌：《我國勞動保護管理體制的演變》，《勞動保護》1999年第11期；范維唐主編，鐘群鵬、閃淳昌副主編的《我國安全生產(chǎn)形勢、差距和對策》，煤炭工業(yè)出版社，2003年，第103115頁；《中國煤炭安全監(jiān)管體制格局》，《財經(jīng)》雜志2004年12月27日；《新中國煤炭工業(yè)管理體制的沿革》，聯(lián)合科技網(wǎng)2006年11月10日（源于中國礦物網(wǎng)）；張榮吉的《構(gòu)建新制度，須正視歷史尊重現(xiàn)實》，《現(xiàn)代職業(yè)安全》2003年第6期；國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局政府網(wǎng)站。 19581977年：勞保（安監(jiān)）體系破壞與重建19581977年，是我國國民經(jīng)濟調(diào)整期和“文革”時期。1958年，全國刮起“大躍進(jìn)”風(fēng)，奉行“生產(chǎn)掛帥”的“高指標(biāo)”，安全監(jiān)管體系、職能和制度建設(shè)遭受嚴(yán)重破壞，簡化乃至取消了全國性的安全監(jiān)察機構(gòu)。整個“二五”時期（19581962年），僅煤礦事故，年均百萬噸死亡率（）和年均億元GDP死亡率（）為新中國成立以來最高峰。鑒于事故高發(fā)，1962年恢復(fù)國家煤炭工業(yè)部，下設(shè)安全監(jiān)察局；1963年頒布的《煤礦安全監(jiān)察工作條例》成為首部全國法規(guī)性的安全行政監(jiān)察文件，突破過去單純的技術(shù)安全保障；同時恢復(fù)各級鍋爐壓力容器安全監(jiān)察機構(gòu)。但到“文革”時期，勞動紀(jì)律松散，勞動保護（安監(jiān)）又被當(dāng)作影響生產(chǎn)的“毒草”而中斷了“星星之火”的安全監(jiān)管機構(gòu)和職能，直到1975年，國務(wù)院方在國家計委成立國家勞動總局，并重建煤炭部、設(shè)立安全監(jiān)察局，整頓和恢復(fù)勞動保護（安監(jiān)）工作體系。可以說，在計劃經(jīng)濟時期，這一階段安全監(jiān)管體制也基本上是政企不分、生產(chǎn)職能與安全監(jiān)管職能不分、安全監(jiān)察與安全管理不分，政府部門既管生產(chǎn)抓經(jīng)濟效益，又管安全，兼具“運動員”和“裁判員”的兩種角色，而且受到高度集權(quán)思維的影響，勞動保護（安監(jiān)）體制機制建設(shè)出現(xiàn)反復(fù)，得不到應(yīng)有的重視。比如，這30年國家政府對煤礦生產(chǎn)的安全工作有了思想上的萌芽和體系初步創(chuàng)建，但是在具體生產(chǎn)實踐中很難落到實處，制度不完善，措施不健全；而且這一時期的安全工作還受到政治運動的很大影響，煤礦安全監(jiān)察工作一直沒有擺正到重要位置，因而事故難免。1960年的山西老白洞最大礦難就是在當(dāng)時取消安全監(jiān)察部門的情況下發(fā)生的；1949年和1961年是新中國成立以來，煤礦百萬噸死亡率的兩個“最高峰”，；1960年是煤礦億元GDP死亡率最高峰（），也是新中國成立不久的第一次絕對死亡人數(shù)高峰?！叭苤髁x”的安全生產(chǎn)模式有其歷史必然性和時代性，它在新中國成立初期百業(yè)待興、內(nèi)外敵對勢力覬覦新生政權(quán)的條件下，應(yīng)對社會全面危機，中央集權(quán)式的政治權(quán)威滲透到社會生活的各個層面，具有全能型“強政府”的積極功效。但在社會主義改造以后，繼續(xù)推行這種“大包大攬” 模式，必然違背歷史發(fā)展規(guī)律，窒息社會活力，管得多也管不好；生產(chǎn)與安全兩者不能很好協(xié)調(diào)，相互干擾，甚至于出現(xiàn)以“生產(chǎn)掛帥”替代、掩蓋或取消“安全第一”的重大失誤。 19782000年：安監(jiān)體制在反復(fù)調(diào)整中逐步明確1978年黨的十一屆三中全會召開，全國實行撥亂反正，扭轉(zhuǎn)以階級斗爭為綱的錯誤思想。19781992年是我國改革開放的初期，計劃經(jīng)濟色彩有所嬗變，但沒有得到徹底改革，這是國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展開始“試飛”（與羅斯托的“起飛”說法有所不同 [美]WW羅斯托：《經(jīng)濟成長的階段——非共產(chǎn)黨宣言》（郭熙保、王松茂譯），中國社會科學(xué)出版社，2001年。上世紀(jì)50年代末，作者提出現(xiàn)代化“六階段論”：傳統(tǒng)社會階段、為起飛創(chuàng)造前提階段、起飛階段、向成熟推進(jìn)階段、大規(guī)模高消費階段、追求生活質(zhì)量階段。），全國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，當(dāng)時中央主要領(lǐng)導(dǎo)人提出煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域“有水快流”思想。 《高勇口述（八）：“二郎神”、“有水快流”——經(jīng)濟改革思想的萌芽》，胡耀邦史料信息網(wǎng)，2008年5月23日。我國真正進(jìn)入經(jīng)濟“起飛”時期，應(yīng)該是1992年“小平南巡”后，國家大刀闊斧改革國有企業(yè)、金融稅收和財政體制，大約在2000年左右我國初步建立社會主義市場經(jīng)濟體系。在這20多年間，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制機制雖然得到加強（1980年代中期安全科學(xué)界逐步提出從“勞動保護科學(xué)”轉(zhuǎn)向“安全科學(xué)”），安全監(jiān)管工作逐步走上正軌、走上法制化的軌道，但也出現(xiàn)翻翻覆覆，在反