【正文】 領(lǐng)域，它對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化的帶動(dòng)作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，政府信息化最終要實(shí)現(xiàn)政府信息資源的開發(fā)和利用，而政府信息資源在國(guó)家信息資源中占主導(dǎo)地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)信息資源的80%掌握在政府部門手中，一方面，政府信息資源的開發(fā)需要得到企業(yè)和社會(huì)的支持；反過(guò)來(lái)，政府信息資源的開發(fā)和利用也為企業(yè)和社會(huì)提供信息共享和服務(wù)，因此，政府信息資源的開發(fā)和利用，必然會(huì)帶來(lái)企業(yè)和社會(huì)資源的開發(fā)和利用。其次，政府是推進(jìn)政府信息化的主體，既是使用信息技術(shù)產(chǎn)品的用戶，也是提供政府信息產(chǎn)品的用戶。前者將帶動(dòng)電子信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括國(guó)家自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的各類軟件和硬件產(chǎn)品的發(fā)展；后者將帶動(dòng)信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展。最后，從推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全局看，政府信息化不僅可以加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的形成，而且也可以成為帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。政府信息化具有進(jìn)一步提高政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，增強(qiáng)透明度和公平性，促進(jìn)政府的“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”，推動(dòng)政府職能從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，提高政府為社會(huì)、企業(yè)和公眾服務(wù)水平的功能。 政府信息化發(fā)展的概念框架1.“三階段論”概念框架的提出和含義有關(guān)資料表明，世界各國(guó)電子政府建設(shè)，一般經(jīng)歷了“簡(jiǎn)單信息發(fā)布——電子服務(wù)供給——實(shí)現(xiàn)政府再造”三個(gè)階段，并通過(guò)政府重組和服務(wù)整合形成完整的電子政府。參考發(fā)達(dá)國(guó)家電子政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)近年來(lái)政府信息化的發(fā)展情況的研究，國(guó)內(nèi)有關(guān)專家提出以下的政府信息化發(fā)展的“三階段論”概念框架。(1)以采用現(xiàn)代辦公手段、提高行政效率為主要特征的辦公自動(dòng)化過(guò)渡準(zhǔn)備階段。(2)以改變政府工作方式、促進(jìn)服務(wù)轉(zhuǎn)型為主要特征的電子政務(wù)啟動(dòng)調(diào)整階段。(3)以重塑政府職能、實(shí)現(xiàn)政府再造為主要特征的電子政務(wù)實(shí)施應(yīng)用階段。2.“三階段論”的基本特征及其主要區(qū)別(1)辦公自動(dòng)化過(guò)渡準(zhǔn)備階段的一般特征這一階段起始于20世紀(jì)80年代初，一直延續(xù)到本世紀(jì)初，大約經(jīng)歷了20多年。主要特征為：①以探索改進(jìn)政府機(jī)關(guān)辦公手段為主要特征，其直接目的在于提高政府機(jī)關(guān)的工作效率和質(zhì)量。②所依托的是一個(gè)簡(jiǎn)單的人機(jī)信息處理系統(tǒng)，主要以內(nèi)部辦公事務(wù)處理為主。后期也包括“政府上網(wǎng)工程”，但主要以靜態(tài)信息發(fā)布為主。③基礎(chǔ)設(shè)施主要是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的局域網(wǎng)；應(yīng)用系統(tǒng)前期以單機(jī)應(yīng)用、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)應(yīng)用為主，后期以局域網(wǎng)應(yīng)用為主，且由機(jī)關(guān)內(nèi)部技術(shù)人員會(huì)使用為其基本特征。④管理方式主要以靜態(tài)管理為主；工作任務(wù)要求缺乏統(tǒng)一性；不同行業(yè)、不同地區(qū)的辦公自動(dòng)化進(jìn)程普遍存在不平衡現(xiàn)象。⑤主要目標(biāo)是使政府機(jī)關(guān)辦公業(yè)務(wù)工作通過(guò)采用現(xiàn)代辦公設(shè)備和手段，提高辦公效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)辦公業(yè)務(wù)工作運(yùn)轉(zhuǎn)的科學(xué)化、系統(tǒng)化、自動(dòng)化。目前，就全國(guó)范圍而言，這項(xiàng)工作正處于由辦公自動(dòng)化階段向電子政務(wù)啟動(dòng)調(diào)整階段的過(guò)渡時(shí)期。(2)電子政務(wù)啟動(dòng)調(diào)整階段的一般特征世紀(jì)之初，以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》(中發(fā)辦[2002]17號(hào))文件的下發(fā)為標(biāo)志，我國(guó)政府信息化工作從整體上進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。這一階段的主要特征：①以當(dāng)前政府機(jī)關(guān)工作方式的變革為主要特征，其本質(zhì)是采用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，并廣泛應(yīng)用于政府工作領(lǐng)域的一種創(chuàng)新和變革。②所依托的是一個(gè)綜合的、復(fù)雜的、高效率的、較為完善的決策支持和信息處理系統(tǒng)。它可對(duì)各類政府信息進(jìn)行快速的一體化加工處理，并可承擔(dān)新形式下政府公共管理決策及公共服務(wù)等多方面的職能。③基礎(chǔ)設(shè)施以互聯(lián)的廣域網(wǎng)、寬帶網(wǎng)以及高性能的網(wǎng)絡(luò)傳輸為特征；應(yīng)用系統(tǒng)以廣域網(wǎng)應(yīng)用為主，通過(guò)采用信息交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，促進(jìn)政府上網(wǎng)、網(wǎng)上辦公、科學(xué)決策等應(yīng)用。本階段通過(guò)培訓(xùn)，應(yīng)在全體公務(wù)員隊(duì)伍中普遍應(yīng)用。④管理方式主要以動(dòng)態(tài)跟蹤、自動(dòng)控制為主；工作任務(wù)要求逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，制訂信息化發(fā)展規(guī)劃，建立有效的信息化管理體制，包括法制環(huán)境建設(shè)等；本階段不同地區(qū)的政府信息化進(jìn)程不平衡狀態(tài)雖然存在但有明顯緩解。⑤主要目標(biāo)是以“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”為基本架構(gòu)和核心內(nèi)容的未來(lái)中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的框架。⑥電子政務(wù)工作是辦公自動(dòng)化工作的進(jìn)一步延伸、擴(kuò)展和升華；是新形式下實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑，也是政府改革、創(chuàng)新、發(fā)展的必然趨勢(shì)。(3)電子政務(wù)實(shí)施應(yīng)用階段的一般特征 這一階段也是政府電子化階段。未來(lái)電子政府在我國(guó)是尚處于觀念形態(tài)的東西，因此，政府電子化階段的描述只能是粗線條的。設(shè)想這一階段的主要特征：①以政府職能的重塑和政府結(jié)構(gòu)的再造為主要特征，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)政府構(gòu)成模式的創(chuàng)新及深刻變革，完成由管理型政府向服務(wù)型政府的跨越式發(fā)展。②所依托的是一個(gè)大型的、一體化的、職能化的、人機(jī)完全融合的科學(xué)決策和快速反應(yīng)的政府信息系統(tǒng)。它可承擔(dān)包括支持政府公共管理決策及各種公共服務(wù)在內(nèi)的所有職能；并可根據(jù)需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)和滿足未來(lái)政府所承擔(dān)的一切功能需求。③基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分發(fā)達(dá)，它是真正意義上的高速公路；應(yīng)用系統(tǒng)以服務(wù)對(duì)象為中心，突出一體化的在線雙向服務(wù)、全網(wǎng)與全員應(yīng)用，全面實(shí)現(xiàn)信息資源的開發(fā)和利用。④管理方式主要以職能化的全過(guò)程自動(dòng)化控制為主；工作任務(wù)要求在不同行業(yè)和地區(qū)更加突出多樣化和個(gè)性化。⑤直接目標(biāo)就是要在“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”電子政務(wù)系統(tǒng)工程建設(shè)的基礎(chǔ)上構(gòu)建“中國(guó)電子政府”。⑥電子政府是政府信息化的必然結(jié)果；是政府機(jī)構(gòu)變革、創(chuàng)新、演化的歷史取向；也是未來(lái)政府存在方式的一種全新形態(tài)。(4)“三個(gè)階段”的共同點(diǎn)及其主要區(qū)別從以上描述可以看出，“三個(gè)階段”的相同之處：一是共同圍繞著一條政府業(yè)務(wù)主線，承先啟后，各個(gè)階段所要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方向一致。二是各個(gè)階段所要遵循的指導(dǎo)思想和建設(shè)原則基本相同，即都要遵循“以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用促發(fā)展；統(tǒng)一規(guī)劃、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，整合資源、帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、保障安全”的指導(dǎo)原則。關(guān)于三個(gè)階段的主要區(qū)別，除以上幾個(gè)方面的不同特征之處，應(yīng)研究給出一個(gè)量化分析指標(biāo)來(lái)界定三個(gè)不同發(fā)展階段。例如：①將政府功能在網(wǎng)上辦理和實(shí)現(xiàn)比例低于2030%的，劃分為辦公自動(dòng)化階段。②將政府功能在網(wǎng)上辦理和實(shí)現(xiàn)比例介于4070%的，劃分為電子政務(wù)啟動(dòng)階段。③將政府功能在網(wǎng)上辦理和實(shí)現(xiàn)比例低于7080%以上的，劃分為政府電子化階段。以此來(lái)確定當(dāng)前政府信息化發(fā)展所處的位置，并借以區(qū)別“手工政府——傳統(tǒng)政府——電子政府”在量與質(zhì)兩方面的差別。 政府信息管理內(nèi)容 政府信息資源的立法與保護(hù)(1)政府信息管理中權(quán)利主體行為的規(guī)范政府信息管理中的權(quán)利主體包括國(guó)家及地方政府、各級(jí)政府主管部門。其權(quán)利義務(wù)體現(xiàn)在對(duì)政府信息資源的占有、處分、控制及開發(fā)利用的全過(guò)程中。①對(duì)管理主體審批行為的法律規(guī)范政府信息資源在收集前必須由政府各部門提出計(jì)劃，包括經(jīng)政府信息資源管理部門綜合平衡、協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)，引入計(jì)劃后才能實(shí)施。如統(tǒng)計(jì)資料、檔案等政府信息，在列入計(jì)劃后必須有統(tǒng)一的信息代碼，各部門、各地區(qū)不得重復(fù)收集，否則企業(yè)和公民有權(quán)拒絕填報(bào)。②對(duì)管理主體保密行為的法律規(guī)范政府信息資源與國(guó)家安全密切相關(guān)。政府有義務(wù)向公民發(fā)布非保密的政府掌握的公眾信息，同時(shí)又有責(zé)任確保國(guó)家機(jī)密不至流失。為此有關(guān)法律規(guī)范要求政府應(yīng)有效地維護(hù)和保存?zhèn)€體信息和專有信息，防止未經(jīng)授權(quán)獲取個(gè)人隱私和違反保密規(guī)定；又要求政府按照法律的規(guī)定發(fā)布信息。③對(duì)管理主體協(xié)調(diào)行為的法律規(guī)定在政府信息資源的法律關(guān)系中既包括政府與政府之間的關(guān)系、政府與企業(yè)之間的關(guān)系，也包括政府與私營(yíng)企業(yè)、政府與公民的關(guān)系。為此，政府作為管理主體的協(xié)調(diào)行為也顯得十分重要。而且需要通過(guò)法律法規(guī)的形式予以固定形成制度，從而具有法律保障。④對(duì)管理主體監(jiān)督行為的法律規(guī)定政府信息資源的建設(shè)一般都是利用政府投資或預(yù)算的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)和控制的。隨著我國(guó)政府信息化高潮的到來(lái)，如果把國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府的信息化考慮在內(nèi)，國(guó)家和地方對(duì)政府信息化的投入，在今后5－10年內(nèi)，可能將是數(shù)以百億計(jì)算。對(duì)于如此龐大的投入，需要用法律規(guī)范來(lái)約束其管理主體的經(jīng)濟(jì)管理行為。(2)政府信息管理中權(quán)利客體的法律規(guī)范政府信息管理中的權(quán)利客體包括政府檔案信息、政府統(tǒng)計(jì)資料、國(guó)家秘密信息、政府采購(gòu)信息等信息，其權(quán)利使用與法律保護(hù)適用于其對(duì)應(yīng)的政府信息資源管理的有關(guān)法律規(guī)范中，如中華人民共和國(guó)檔案法、中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法、中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法和政府采購(gòu)法律、法規(guī)。政府信息公開公開制度，指的是一個(gè)國(guó)家的政府，有義務(wù)根據(jù)公眾的要求，公開除國(guó)防、外交、司法等領(lǐng)域的機(jī)密以外的、不危及國(guó)家安全和國(guó)家利益的所有信息并方便公眾獲取的制度。政府對(duì)其所擁有的信息資源進(jìn)行管理的初衷就是為了最大限度地使公眾共享這些信息，發(fā)揮信息在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用的需要。同時(shí)，政府信息公開也是國(guó)民擁有參政權(quán)、實(shí)施參政權(quán)的需要，是政府征求公眾意見(jiàn)、確保政府決策科學(xué)化、民主化的需要。為此，各國(guó)政府制定了各種法規(guī)及規(guī)章制度來(lái)確保政府信息的客觀、公正及盡可能的充分公開。 各國(guó)政府在制訂“信息公開法”時(shí)都同時(shí)規(guī)定了信息保護(hù)的相關(guān)條款。如果說(shuō)公開政府信息資源是為了讓公眾共享政府信息和接受公眾的監(jiān)督，那么保密則是在更高層次上排除障礙，以確保特定對(duì)象對(duì)政府信息的有效共享和對(duì)政府行為的有效監(jiān)督。例如，美國(guó)在“信息自由法”中規(guī)定，該法律不適用以下九種類型的信息：國(guó)防與外交，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的認(rèn)識(shí)規(guī)定或慣例，其他法律規(guī)定適用例外的信息，商業(yè)及金融信息，政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的備忘錄或信函，個(gè)人隱私，執(zhí)行部門的調(diào)查文件記錄，關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的報(bào)告書，包括與油井有關(guān)的地圖等地質(zhì)學(xué)或地球物理學(xué)的信息和數(shù)據(jù)等。 政府信息管理的原則與體制管理科學(xué)告訴我們：管理出效益，管理出生產(chǎn)力，管理是使有限的投入和資源產(chǎn)出最佳效益的關(guān)鍵。而科學(xué)、合理的管理體制，則是確保管理活動(dòng)產(chǎn)出最佳效益的基本保障。政府信息化是對(duì)舊的政府公共管理模式的變革，是政府行政流程的規(guī)范、優(yōu)化和重組，涉及到方方面面利益的調(diào)整。在推進(jìn)信息化建設(shè)中，最難的問(wèn)題是協(xié)調(diào)，最關(guān)鍵的問(wèn)題是管理體制。那么政府信息管理的原則是什么？如何建立科學(xué)、合理的政府信息管理體制呢？ (1)有利于促進(jìn)信息化發(fā)展的原則 加強(qiáng)政府信息管理工作，必須與政府信息化的發(fā)展相適應(yīng)。要有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，打破部門界限、克服相互分割、自成體系的矛盾，促進(jìn)資源共享，加速信息化建設(shè)的進(jìn)程。充分發(fā)揮各部門現(xiàn)有信息資源的作用，優(yōu)化資源配置，甚至重組政府業(yè)務(wù)流程。(2)政府統(tǒng)一管理和各部門參與管理的原則 信息化建設(shè)是一項(xiàng)涉及部門眾多的系統(tǒng)工程，必須由政府牽頭，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理政府部門的信息化建設(shè)，以保證信息化建設(shè)的管理，使各部門的信息化建設(shè)既能體現(xiàn)國(guó)家、政府統(tǒng)一的政策精神，又能體現(xiàn)因地制宜的原則，促進(jìn)政府部門信息化建設(shè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。(3)技術(shù)管理和行政管理并重的原則 信息化內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理、各項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用、信息資源的開發(fā)與利用等，既有技術(shù)管理、又有行政管理，二者缺一不可。必須妥善處理好技術(shù)管理和行政管理之間的管理，寓技術(shù)管理于行政管理之中，切實(shí)加強(qiáng)信息管理工作。(4)以法治業(yè)的原則 加快信息化政策法規(guī)體系的建立，加強(qiáng)信息化建設(shè)過(guò)程中的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。政府與部門信息化管理權(quán)限的劃分也要用法律、法規(guī)來(lái)確定和規(guī)范，使政府信息管理體制的建立達(dá)到科學(xué)化、規(guī)范化。 根據(jù)政府信息管理工作應(yīng)遵循的原則，政府信息管理體制應(yīng)分兩個(gè)層次：一是自上而下地建立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥和各相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志共同參與、協(xié)調(diào)一致的信息化領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)政府各部門信息化的全面推進(jìn)和網(wǎng)絡(luò)信息的安全工作。設(shè)立具有管理職能的政府信息化工作辦公室，其主要任務(wù)是：組織制定并實(shí)施政府部門信息化建設(shè)規(guī)劃，研究制定政府部門信息化發(fā)展戰(zhàn)略、方針和政策，引導(dǎo)政府部門信息化建設(shè)有序協(xié)調(diào)發(fā)展；在政府部門信息化建設(shè)的各個(gè)方面，協(xié)調(diào)部門之間或行業(yè)之間的相互關(guān)系；加強(qiáng)部門信息管理工作的指導(dǎo)，形成統(tǒng)一、精干、高效的信息化工作管理體制。二是建立和優(yōu)化各部門的信息管理機(jī)構(gòu)，逐步建設(shè)政府CIO制度。其主要職責(zé)是：貫徹落實(shí)政府對(duì)信息化工作方針政策等；制定本部門信息化建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施方案；組織指導(dǎo)本部門及管轄系統(tǒng)內(nèi)各大信息系統(tǒng)建設(shè)；根據(jù)部門信息化建設(shè)的需要，建立和不斷完善為信息化服務(wù)的技術(shù)支撐體系。從目前情況看，國(guó)內(nèi)大多數(shù)部門的信息管理機(jī)構(gòu)主要以為部門提供技術(shù)支持和服務(wù)為主，管理職能弱化，難以適應(yīng)信息化管理的需要。因此，國(guó)家應(yīng)考慮設(shè)立政府CIO職位，確立政府CIO制度，其職能是從戰(zhàn)略高度掌握一個(gè)信息系統(tǒng)的規(guī)劃、實(shí)施及發(fā)展前景，并在組織內(nèi)部具有整體協(xié)調(diào)的能力和權(quán)力。以美國(guó)為例，美國(guó)政府已經(jīng)形成了比較完整的政府信息化的組織體系和工作程序。聯(lián)邦政府的首席信息官(CIO)兼任國(guó)家預(yù)算局第一副局長(zhǎng)，所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、各州政府，也都設(shè)立了直接面向部門主要領(lǐng)導(dǎo)的首席信息官，并設(shè)有專門的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府及各部門信息化的規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，包括網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、技術(shù)推進(jìn)、法規(guī)政策建議、管理投資、改善服務(wù)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估等。 政府信息資源的開發(fā)和利用開發(fā)和利用政府信息化資源，面向社會(huì)、公眾提供大量的應(yīng)用性服務(wù)是政府信息化的核心價(jià)值。在我國(guó)，政府部門掌握社會(huì)信息資源的80%的有價(jià)值的信息和3000多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，但由于缺乏行之有效的組織和管理，尚未形成政府信息資源開發(fā)與利用的態(tài)勢(shì)。信息資源是有限的，又是無(wú)限的。從其客觀存在而言，信息資源與物質(zhì)、能量資源相比，是取之不盡、用之不竭的。但從其開發(fā)過(guò)程來(lái)看，由于認(rèn)識(shí)水平、加工能力、技術(shù)條件的限制，信息資源遠(yuǎn)難滿足實(shí)際需要。政府信息資源的開發(fā)就是充分發(fā)揮政府部門的信息管理職能作用，統(tǒng)籌規(guī)劃、整體協(xié)調(diào)政府部門之間的信息交換方式，不斷地發(fā)掘政府部門向社會(huì)提供的信息內(nèi)容，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)境、通訊環(huán)境和人才環(huán)境，實(shí)現(xiàn)政府各部門之間、政府部門和公眾之間的資源共享，提高政府信息資源的利用率，提高政府決策管理水平和機(jī)構(gòu)辦事的效率。政府信息資源的利用就是有效地運(yùn)用各種政府信息管理的手段，科學(xué)、合理地配置政府信息資源，使現(xiàn)實(shí)中的政府信息資源在政府行政管理過(guò)程中發(fā)揮效益和作用。實(shí)現(xiàn)政府信息資源的市場(chǎng)價(jià)值和信息增值，是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政府利用信息技術(shù)進(jìn)行有效管理的歸宿。政府信息資源的開發(fā)與利用歸根結(jié)底應(yīng)該以服務(wù)于政府和社會(huì)