【正文】 寧、黑龍江、吉林、山東、河北5省座談會，集中討論精減職工的安置和已精簡到農(nóng)村的職工的鞏固問題等。 主要研究和解決以下幾個問題：（1）討論研究各地貫徹中共中央、國務(wù)院《通知》的情況和執(zhí)行中出現(xiàn)的一些問題；（2）清理積案。許多省都介紹過去有些案件長期沒有結(jié)案的原因極為復(fù)雜，為了今后能迅速結(jié)案，明確了清理積案的原則：對屢催不報或長期不徹底的案件，報告領(lǐng)導(dǎo)，通知承辦部門負責(zé)信訪工作的同志處理，必要時，上級機關(guān)可以派人下去檢查督促；個別案件由于案情復(fù)雜，涉及單位多的問題，組織專案工作組，深入實際進行調(diào)查處理，經(jīng)過認真調(diào)查，確實難以查清，可以說明情況，報請結(jié)案；對有些糾纏案件，專門召開會議，與有關(guān)部門共同研究處理；對一般需要經(jīng)過調(diào)查了解才能答復(fù)的，分別交主管部門辦；反映問題已經(jīng)查清，但因有關(guān)部門意見不一致，不能結(jié)案的，應(yīng)報請主管信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)同志，最后做出決定，結(jié)案上報。（3）總結(jié)各省、自治區(qū)、直轄市創(chuàng)造出哪些經(jīng)驗，在貫徹省、地“多辦少轉(zhuǎn)”和縣“只辦不轉(zhuǎn)”的工作中有哪些成功的做法。如，集中同類問題成批解決方面，湖北省解決的經(jīng)驗是召開專門會議研究，集中處理，僅1962年就先后召開兩次會議：第一次會議是集中研究干部的調(diào)動問題，主要是華僑和在職干部要求照顧家庭困難和夫妻關(guān)系，需要調(diào)到廣東工作，共157件。會后省人委派人帶著名單到廣東省人委協(xié)商，逐個解決。第二次會議是解決戶口遷移問題。會議討論了要求解決戶口遷移和反映在城市入戶手續(xù)復(fù)雜的219件來信并根據(jù)實際情況，制定了《關(guān)于處理當(dāng)前戶口遷移問題的幾項規(guī)定》，徹底解決了這方面存在的問題。（4）精減遺留問題的處理，在進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定了一系列處理精減遺留問題的政策研究。從1961年至1965年6月，全國各條戰(zhàn)線精減的職工，絕大部分得到了安置。這些回鄉(xiāng)職工，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村，為支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為克服國家短暫困難，做出了積極的貢獻。但有些單位在精減與安置精減職工的工作中，存在一些問題。為了解決這些問題，中央做了許多工作，下發(fā)了一系列的文件、指示，為處理這部分職工的來信來訪提供了政策上的依據(jù)。1961年6月28日，中共中央發(fā)出《中共中央關(guān)于精減職工工作若干問題的通知》，在其中的第二條“關(guān)于被精減人員的待遇”、第六款有關(guān)“職工本人及其隨行的供養(yǎng)親屬回鄉(xiāng)”時的戶口、糧食關(guān)系及口糧標準的規(guī)定后面，增加：“對重災(zāi)區(qū)、缺糧區(qū)和回鄉(xiāng)職工過多的社、隊，各地可酌情發(fā)給一部分口糧”。 中央文獻研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻出版社2007年版，第934頁。1962年11月，周恩來在談到精簡工作時說：“現(xiàn)在大、中城市大多數(shù)精簡任務(wù)基本完成，目前最難的是安置問題。要多方面設(shè)想，想各種辦法安置好。凡是沒有安置好的，我們必須負責(zé)管起來，不能推出去。” 中央文獻研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻出版社2007年版，第979頁。但反映精減職工問題的來信來訪仍然不少。國務(wù)院從國務(wù)院秘書廳和有關(guān)部門抽調(diào)干部組成工作組，于1965年5月，到黑龍江、遼寧等省，和地方同志一同深入到公社、生產(chǎn)隊和被精減職工的家中，進行實地調(diào)查了解，提出解決被精減職工困難的辦法。周恩來提出：“下去不僅要調(diào)查，還要解決問題，摸出解決問題的經(jīng)驗。” 中央文獻研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻出版社2007年版，第968頁。經(jīng)過一系列的研究和準備，于1965年12月15日至21日，國務(wù)院在北京召開了五省精減安置工作座談會，研究精減職工的安置和后期保障問題，介紹、總結(jié)了安置方面的經(jīng)驗教訓(xùn)。 4．《各級國家機關(guān)處理人民來信來訪工作條例（草稿）》的制定1961年2月的中央機關(guān)信訪工作會議后，黨中央、國務(wù)院采取一系列措施，處理了群眾反映的大量問題。為了使信訪工作順利開展，國務(wù)院秘書廳在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，著手進行理論建設(shè)，制定了信訪工作的法規(guī)性文件，即《國家機關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條列（草稿）》。 《國家機關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條列（草稿）》于1963年10月5日完成起草，該年11月，提交國務(wù)院召開的山東、江蘇、安徽、河南、陜西5省信訪工作座談會上討論。到會同志一致認為，來信來訪工作是一項經(jīng)常性的重要工作，很有必要在總結(jié)十多年經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定信訪條例，把過去的一些成功的經(jīng)驗和好的工作方法，用法律的形式肯定下來，依法辦信訪，以便使信訪工作逐步走上正規(guī)化、法制化的軌道。國務(wù)院秘書廳根據(jù)各省的意見，對《國家機關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條列（草稿）》又進行了針對性的修改。例如，在工作作風(fēng)上，要求“各級國家機關(guān)，對于本機關(guān)的人民來信來訪工作，應(yīng)當(dāng)作為一項重要工作，列入本機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的議事日程”；在工作機制上，明確提出“指定一位領(lǐng)導(dǎo)干部具體掌管人民來信來訪工作” 《國家機關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條例(草稿)》，1963年10月5日。《國家機關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條列（草稿）》共7章40條，時代精神較強，是我國第一部經(jīng)過十多個省討論、修改的稿子，已具有信訪條例的雛形，具有開創(chuàng)性，并為后來制定信訪條例提供了可貴的資料。 建國初期中央就十分重視信訪檔案，1951年第一次全國政府秘書長及省市政協(xié)秘書長會議對此問題專門進行了研究，并充分考慮到信訪檔案的特殊性。國務(wù)院秘書廳在50年代末期曾多次制定計劃，準備整理建國以來的全部信訪檔案，并準備先對建國以來的部分檔案進行初步整理，從中摸索經(jīng)驗，以便制定信訪檔案管理辦法，但終因人少事多和客觀條件不成熟，未能實現(xiàn)。1958年11月，周恩來明確了“以黨的政策方針為綱來管理檔案和從每一檔案的出處立根的管理檔案” 中央文獻研究室編：力平、馬芷蓀主編：《周恩來年譜（1949－1976）》，中央文獻出版社2007年版，第822頁。的指導(dǎo)思想。到60年代初，信訪工作和其他工作同樣走上了正軌，需要建立正常的檔案管理辦法，各省、自治區(qū)和直轄市也紛紛要求國務(wù)院制定統(tǒng)一的信訪檔案管理辦法。國務(wù)院秘書廳根據(jù)十多年的實踐經(jīng)驗，掌握了立卷的基本方法，并吸取其他部門建立檔案的一些做法，將整理信訪檔案的工作提到了議事日程，著手制定立卷歸檔的辦法。信訪檔案管理，包括信訪檔案分類、立卷、保存期限和信訪卡片的填寫及保管等。（1）分類。信訪檔案的正確分類，是立卷和保管的首要條件和前提。國務(wù)院秘書廳在60年代初，制定了幾個信訪檔案分類、立卷和保管期限的規(guī)定。制定這些規(guī)定的指導(dǎo)思想是：既要便于保管，又要便于利用。要想把立卷工作做好，首先得確立信訪檔案的正確分類。1961年11月，國務(wù)院秘書廳制定的來信檔案保管辦法，是按政府的業(yè)務(wù)類別和政治運動等來劃分的，并把信訪檔案分為26類。1963年12月，國務(wù)院秘書廳制定的信訪檔案分類辦法，將所有信訪問題分為3大類，每類又包括若干項。1965年10月，國務(wù)院秘書廳將信訪檔案分為12類。如，綜合類、工交類、財貿(mào)類、農(nóng)林水電類、文教類、民政類、政法類、外事與僑務(wù)類、統(tǒng)戰(zhàn)類等。比較這三個階段的分類辦法，后一分類辦法比較合理，成為后來信訪檔案立卷的依據(jù)。（2）立卷。分類問題確定后，緊接著就是立卷、歸檔的問題。60年代初，在研究制定信訪檔案分類辦法的同時，又制定了立卷的統(tǒng)一標準和辦法，構(gòu)成了信訪檔案管理的整體。1963年5月，國務(wù)院秘書廳制定了《人民來信來訪檔案的立卷工作方法》。該方法經(jīng)過多次座談，征求意見，于1963年8月7日正式批準實施。這個辦法共4章20條，主要是針對國務(wù)院信訪檔案如何立卷而制定的，但對全國信訪部門的立卷工作都有指導(dǎo)意義。（3）檔案保存期限。信訪檔案分類和立卷問題確定后，相應(yīng)的保管方式、保管期限也必須明確。根據(jù)信訪檔案的實際情況和經(jīng)驗，從1965年4月至1966年5月，國務(wù)院秘書廳先后制定了3個有關(guān)信訪檔案保管方面的規(guī)定。其中，1966年5月制定的《國務(wù)院人民來信來訪檔案保管期限的暫行規(guī)定》，比較完整、全面，將信訪檔案保管期限分為永久保管、長期保管和定期保管3種，并對每種保管年限和內(nèi)容都做了具體規(guī)定。（4）信訪卡片的填寫和保管。處理信訪問題所形成的檔案材料，按上述規(guī)定進行整理、立卷、存檔，已經(jīng)形成了一個比較完整的、系統(tǒng)的、科學(xué)的信訪檔案管理體系和辦法。但仍不是全部信訪檔案，還有處理信訪問題第一道工序所形成的檔案資料，即為來信來訪填寫的卡片，必須明確如何保管。信訪部門每處理一件人民來信，接待一位來訪人都要填寫一張卡片，這是處理來信來訪問題必不可少的第一道手續(xù)。因此，卡片是信訪檔案的組成部分，但它和檔案本身又有所不同，故成為獨立的部分，單獨存放、保管。對卡片的填寫、保管等，建國以來曾多次制定辦法，這些辦法是信訪部門規(guī)章制度中不可忽視的重要部分。三、十年探索時期人民信訪制度建設(shè)的成效（一）信訪機構(gòu)的設(shè)置及規(guī)章制度的建立 從1951年下半年到1954年6月，中央政府各部委相繼設(shè)立了接待室、人民信件組等機構(gòu)，處理人民來信來訪問題。同時，地方各級機關(guān)也相繼設(shè)置了專門機構(gòu)，配備了專職干部。 中國行政管理學(xué)會信訪分會編：《信訪學(xué)概論》，中國方正出版社2005年版，第13頁。1954年12月，國務(wù)院秘書廳又成立了人民接待室，但由于來信來訪增多，工作極為緊張，來信常有積壓，沒有力量總結(jié)經(jīng)驗和抓主要問題。1961年后，各地根據(jù)劉少奇主席的指示，周恩來總理1962年的《政府工作報告》和中央的精神，以及信訪數(shù)量增長的現(xiàn)狀，對信訪機構(gòu)進行重新設(shè)置。各省級機關(guān)一般都成立了信訪處、信訪辦公室或信訪科。據(jù)現(xiàn)有資料記載，1963年至1964年，部分省人委信訪機構(gòu)的設(shè)置為：湖北省、四川省人委是來信科；江西省、廣東省人委是信訪科；福建省、安徽省和河南省人委是信訪辦公室；浙江省人委是人民來信室；江蘇省、山東省、陜西省和黑龍江省人委是信訪處。至1966年，各省級機關(guān)都設(shè)立了處級信訪機構(gòu)，地縣（市）也都設(shè)立了專職信訪機構(gòu)，或配備專、兼職信訪干部。如，江蘇省的省、地、縣和公社都有一位負責(zé)同志掌管信訪工作，并設(shè)立專門機構(gòu)，配備專職信訪干部或兼職人員；省、地、縣的直屬機構(gòu)，也都有一位廳、局、科長負責(zé)，并有專、兼職干部處理日常工作。如民政、文教、勞動部門大都配有專人管理信訪工作。 刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第170頁。 從1957年起，為了適應(yīng)信訪內(nèi)容和形勢的變化，中央和地方各級信訪機關(guān)開始重視對信訪規(guī)章制度的修訂和補充，并適時制定出新的規(guī)定。從總的看，這些新制度和以前相比又前進了一大步。中央制定的規(guī)章制度可以分兩大類：一是本機關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)定、細則和辦法；二是整個中央機關(guān)甚至是全國信訪部門都執(zhí)行的規(guī)定。如，國務(wù)院秘書廳制定了《人民接待室借鑒組工作細則》、《人民接待室處理來信工作細則》，主要是本機關(guān)內(nèi)部的工作程序，由內(nèi)部執(zhí)行，也涉及其他中央機關(guān)的工作。交通部制定了《交通部處理人民來信來訪工作暫行規(guī)定》，規(guī)定將不同類型的信訪案件，分別轉(zhuǎn)交部署有關(guān)職能部門處理。中央其他有關(guān)部門也都制定了類似的規(guī)定。涉及整個中央機關(guān)的工作制度，要求中央各機關(guān)共同執(zhí)行的。為了更好地貫徹“歸口辦理”的精神，1957年上半年，中央機關(guān)進行了討論并制定了“歸口規(guī)定”。這一次和以前的做法不一樣，這次是采取自報公議的辦法，即先由每個機關(guān)提出自己接待來訪的工作范圍，明確寫出幾條規(guī)定，再交其他機關(guān)討論，如果認為合適了，就按照該機關(guān)確定的工作范圍去做；如果認為不合適，再做修改、補充。這個辦法制定的“歸口規(guī)定”既是各機關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)定，也是制定中央機關(guān)“歸口”辦法的基礎(chǔ)。這些分工條款，后來雖然經(jīng)過幾次修改，但總體精神未變，一直沿用至“文化大革命”開始。1957年5月1日，國務(wù)院秘書廳出臺《關(guān)于來訪群眾就業(yè)問題的歸口處理暫行辦法》；內(nèi)務(wù)部、北京市民政局《關(guān)于解決來訪群眾食宿路費的暫行辦法》；國務(wù)院秘書廳、最高人民法院、北京市公安局《關(guān)于中央機關(guān)、北京市機關(guān)接待群眾來訪中處理無理取鬧分子暫行辦法》、鐵道部《關(guān)于防止來訪人騙賣車票的暫行辦法》 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳編：《全國信訪工作會議資料匯編》1989年版，第3頁。1957年5月22日，國務(wù)院秘書廳開始實行國務(wù)院秘書長至副處長定期接見群眾的制度。1957年5月28日，中央辦公廳制定了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作的暫行辦法》。1960年11月15日，國務(wù)院秘書廳頒布《關(guān)于中央機關(guān)人民來訪歸口交辦問題的幾項暫行規(guī)定》。1963年9月20日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知》。1963年10月5日，國務(wù)院秘書廳制定了《國家關(guān)于人民來信來訪和接待人民來訪工作條例（草案）》。1963年12月30日，國務(wù)院秘書廳制定《信訪檔案分類辦法》。1965年10月30日，國務(wù)院制定《信訪檔案管理辦法》，分12類。1966年3月，國務(wù)院秘書廳制定《縣級機關(guān)做好信訪工作的重要措施（草稿）——在公社接見群眾日制度》。1966年5月，國務(wù)院秘書廳制定《國務(wù)院人民來信來訪檔案保管期限的暫行規(guī)定》 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳編：《全國信訪工作會議資料匯編》1989年版，第8798頁。十年探索時期，國務(wù)院對信訪工作相關(guān)規(guī)章制度的制定也經(jīng)歷了一個不斷豐富和完善的過程。這一時期的各級政府部門制定的相關(guān)規(guī)定和制度，也為后來的信訪制度的發(fā)展奠定了厚重的制度和法理基礎(chǔ)。（二）信訪隊伍建設(shè)的強化1．思想建設(shè)社會主義三大改造的完成，實現(xiàn)了經(jīng)濟基礎(chǔ)的根本變革，在這種新形勢下，如果一味地沿用老經(jīng)驗、老辦法處理各項工作，必然會產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)間的許多新矛盾。這些矛盾，如果基層解決不好，或不能解決，當(dāng)事人就向上級機關(guān)寫信，寫信解決不了就上訪，一次得不到解決，就多次上訪，形成惡性循環(huán)。事實上，許多問題在基層得不到徹底解決，就必然向上級反映，這是規(guī)律。因此，在思想建設(shè)方面，要突出強調(diào)解決以下兩個問題：（1）一定要把人民來信來訪工作看作是各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)堅持執(zhí)行黨的方針政策、實現(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo)不可缺少的工作之一，看作是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)掌握第一手真實資料的主要渠道之一，是國家機關(guān)為人民服務(wù)、對人民群眾負責(zé)的重要標志?！包h和國家的一切機關(guān) ，都應(yīng)該密切聯(lián)系群眾，嚴肅地處理關(guān)系廣大群眾利益的問題，認真地對待人民群眾的來信、來訪” 《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第401頁。（2）在案件的處理上要求堅持調(diào)查研究