【正文】 需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會將《土地管理法》第二條第四款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”而原來這一款為：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！边@次對《土地管理法》的修改，雖然只是個別字眼的改變，但它預(yù)示著我國征地制度的一場偉大變革，按市場經(jīng)濟思路運行的征地制度已經(jīng)初露倪端，它將會把按計劃經(jīng)濟思路設(shè)計的征地制度徹底埋藏。今后我國各級政府在有關(guān)土地征收和征用的問題上必然逐步按照市場經(jīng)濟規(guī)律，對土地的所有者或使用者進行補償，這就更有利于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的保護和農(nóng)民權(quán)利的保障?！　　　≌鞯刂贫染哂袕娭菩?，是國家行使權(quán)力的行政行為。政府為了公共利益的需要，強制性的剝奪一部分人的土地所有權(quán)，這是政府專用的一項權(quán)力。國家動用征地權(quán)本身并無可厚非，但問題是現(xiàn)在所有的項目，無論是公益性的還是非公益性的，只要涉及占用集體土地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的，一律動用國家征地權(quán)，仿佛一切都是為了“公共利益”，似乎一切行為都符合《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，都是合法的。其實，在實際操作中，絕大多數(shù)項目都是借公益性之名，行非公益(經(jīng)營性)之實，嚴重損害了農(nóng)民集體的利益。為什么會出現(xiàn)如此現(xiàn)象呢?其中重要原因之一是我國現(xiàn)行法律對什么是公共利益(公益)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，而《土地管理法》不僅未對“公共利益的需要”做出明確的闡釋和界定，反而進一步規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”，從而將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴大到包括非公共利益需要的一切用地項目，以至于個體老板開個路邊店都可以讓政府動用強制性征地權(quán)。為此，我們必須在法律上確定公共利益的范圍，使這一制度具有可操作性，這對于保障農(nóng)民的權(quán)利具有重要意義。　　二、公共利益的界定　　“公共利益”或叫“公益”，是有關(guān)社會公眾的福祉和利益，或指屬于社會的、公有公用的利益。它既區(qū)別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單加總，而是全體社會成員利益的綜合體。我國目前在何為公共利益、如何確定公共利益、誰來確定公共利益上，《憲法》和有關(guān)法規(guī)都沒有規(guī)定。而在其他國家，都對公共利益作了具體規(guī)定，其立法體例為兩種：其一為概括式規(guī)定，如《德國民法典》、《日本土地征用法》；其二為列舉加概括式，如《韓國土地征收法》等?！　⊥ㄟ^借鑒國際上的一般做法，結(jié)合我國國情，在土地法或土地行政法規(guī)中，應(yīng)采取列舉式將公共利益的范圍進行界定。筆者認為，可以這樣界定：凡直接用于公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及排水用地區(qū)域的保護、森林保護以及國家法律規(guī)定的其他公共利益土地用途；貫徹實施國家重大經(jīng)濟政策的土地用途；為實施上述用途所必需的相關(guān)設(shè)施和附屬設(shè)施用地?！　「鶕?jù)目前情況，具體可列舉如下：①國家投資的各類重點建設(shè)項目以及直接滿足公共需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目(如水利建設(shè)項目)。②能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目。③國防事業(yè)。④教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、城市建設(shè)等社會公益事業(yè)。⑤各級國家機關(guān)建筑用地。為確認征用土地是否符合“公共利益”，在土地征用程序設(shè)計上應(yīng)增加“公共利益”的審核環(huán)節(jié)。同時，還應(yīng)根據(jù)征用目的和贏利情況對征地行為進行進一步界定，即純公共利益、準公共利益和非公共利益。各性質(zhì)的利益劃分可采用概括方式進行列舉。　　　　在上述定義下，征地項目具有非贏利性質(zhì)的，如軍事用地、國家機關(guān)和文教衛(wèi)生用地等。可以把《劃撥用地目錄》規(guī)定的用地項目劃入該領(lǐng)域。　　　　即符合上述對“公共利益”的定義，但具有明顯的贏利性質(zhì)，如高速公路、國家由于經(jīng)濟政策需要重點扶持的高新技術(shù)園區(qū)、“大學城”等。　　　　如房地產(chǎn)開發(fā)等?！　∪?、征地制度改革的總體思路　　　　由于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，原在計劃經(jīng)濟體制下逐漸形成的土地征用制度越來越難以適應(yīng)新的形勢，許多問題開始暴露出來。而征地問題產(chǎn)生的最根本原因是長期以來無視和任意侵害農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)利益，農(nóng)民的土地權(quán)益沒有得到法律明確的界定和保護。從建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總要求來看，土地征用制度改革的最終目標應(yīng)當是：通過明晰和完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系，以市場公平交易的原則實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，即以新的征購制度代替原來的征地補償制，切實保護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益，合理依法分配土地增值收益，建立農(nóng)民進城再就業(yè)和社會保險的新機制，保障合理的建設(shè)用地需求，加快城市化進程，最終建立與國際接軌的市場經(jīng)濟體制?！　　　∧壳?，改革我國現(xiàn)行征地制度的總體方案有三種，這三種方案各有優(yōu)缺點，筆者對之進行分析總結(jié)后提出第四種方案?！　?1)第一種方案：將征用的土地嚴格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地。公益性用地繼續(xù)實行現(xiàn)行的征地補償制，由政府直接向農(nóng)民征地；經(jīng)營性用地實行市場購買制，由土地使用者直接向農(nóng)民集體購買，政府只管審批、監(jiān)管、收稅和登記等服務(wù)性工作。這種方案較之現(xiàn)行的土地征用制度有所進步，但損害了農(nóng)民的權(quán)益。如相鄰的兩幅同類土地，一幅作為公益性用地予以征收，另一幅作為經(jīng)營性用地加以征收，其補償價格將會有天壤之別，農(nóng)民的權(quán)益將會受到極大的損害。此外，放開經(jīng)營性用地，允許土地使用者直接向農(nóng)民集體購買土地，可能會使政府對城市土地一級市場和土地供應(yīng)總量的管理失控，還可能使耕地保護失控。同時，由于在體制轉(zhuǎn)軌過程中，公益性用地和經(jīng)營性用地在很多情況下難以區(qū)分，這也勢必造成新的腐敗與尋租空間。　　(2)第二種方案：實行完全的市場購買制。即由土地使用者直接向農(nóng)民集體購買土地，政府用地也向農(nóng)民集體購買。其優(yōu)點是可以實現(xiàn)完全的市場公平，有利于保護農(nóng)民利益。但缺點也非常明顯，政府對城市土地一級市場和土地供應(yīng)總量的管理很可能失控。同時，農(nóng)民出于自身的利益，在土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的談判中可能漫天要價，導(dǎo)致成本推動型的地價上漲，對城市地價水平和房地產(chǎn)市場帶來巨大影響，這在市場經(jīng)濟國家是常見的。　　(3)第三種方案：實行政府征購制。即由政府按照市場公平原則向農(nóng)民集體征購?fù)恋?，再根?jù)供地計劃向直接的土地使用者供地。這種方案有利于城市土地市場穩(wěn)定和農(nóng)村土地資源的保護，有利于土地供應(yīng)總量的控制，其體制變遷的障礙也比較小。但在土地權(quán)益轉(zhuǎn)移過程中，政府既是運動員，又是裁判員，很難按土地產(chǎn)權(quán)的市場價格實現(xiàn)市場公平，并保護農(nóng)民利益，它只不過是現(xiàn)行制度的翻版?！　∫陨先N方案各有優(yōu)劣，總體上看都不完美，都不能取得“雙贏”，如果保障了國家利益。則會損害農(nóng)民的利益，如果保障了農(nóng)民的利益，則會導(dǎo)致國家整體利益的損害，因而都不是最佳方案。因此，筆者設(shè)計了第四種方案。　　(4)第四種方案：征購返還制。所謂“征購、返還制”，是指對于公益性用地，由政府按照市場公平原則向農(nóng)民集體征購?fù)恋?，再根?jù)供地計劃向直接的土地使用者供地；對于非公益用地，則先由政府征購，再由政府按市場價格提供給土地使用者，最后，由政府將土地市場價值的大部分返還(比如政府提留30%，70%返還給原土地使用者，至于具體比例可以另行確定)，政府在這一過程中，主要充當一個中間人的角色。這種方案集中了前三種方案的優(yōu)點，又克服了它們的不足。當然，這種方案以承認農(nóng)民集體對土地享有完整的所有權(quán)為前提，這種前提目前正在形成。四、調(diào)整返還地安置政策，逐步實行貨幣找差補償調(diào)整全市征地返還地安置政策。為了有利于增加村集體經(jīng)濟組織和被征地村農(nóng)民的收入，在確保征地補償費到位的同時，在符合規(guī)劃情況下，可根據(jù)實際征收征用耕地面積的一定比例（商住用地3％，市場用地4％，工業(yè)用地10％），在征地所在村區(qū)劃范圍內(nèi)規(guī)劃留給村集體經(jīng)濟組織(不征收征用)用于報批集體項目建設(shè)用地?！吨型夥康禺a(chǎn)導(dǎo)報》1995年20期 加入收藏獲取最新深圳市龍崗區(qū)1994年度地價標準及減免辦法　　正 第一條 為貫徹執(zhí)行國有土地有償使用制度,根據(jù)《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國土管理暫行辦法》第八條的規(guī)定,制定本辦法。 第二條 本辦法所稱地價分為協(xié)議地價與市場地價兩種體系,地價由土地用途、等級、建筑容積率和項目性質(zhì)等因素綜合確定。 第三條 下列項目用地適用協(xié)【分類號】：D927【DOI】：ki:ISSN:【正文快照】：　　第一條為貫徹執(zhí)行國有土地有償使用制度,根據(jù)《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃、國土管理暫行辦法》第八條的規(guī)定,制定本辦法。 第二條本辦法所稱地價分為協(xié)議地價與市場地價兩種體系,地價由土地用途、等級、建筑容積率和項目性質(zhì)等因素綜合確定。 第三條下列項目用地適用協(xié)議地價標準: (1)工業(yè)項目用地。 (2)福利商品房用地。 (3)微利商品房用地。 (4)國家機關(guān)、部隊、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科研和市政設(shè)施等非營利性項目的用地。 (5)經(jīng)深圳規(guī)劃國土局龍崗分局(以下簡稱龍崗分局)審核并由龍崗區(qū)人民政府(以下簡稱區(qū)政府)批準,繼續(xù)使用原行政劃撥土16 / 16