【正文】 守法的環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)立法所存在的種種問題。為此需要行政機關(guān)或者立法機關(guān)在平時注意積累相關(guān)案例，提供給評估實施主體，由其對案例進(jìn)行法理分析、科學(xué)論證。（10）統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析行政機關(guān)的管理數(shù)據(jù)、執(zhí)法部門的執(zhí)法數(shù)據(jù)、監(jiān)督部門的數(shù)據(jù)，以及受立法內(nèi)容調(diào)整的企業(yè)經(jīng)營情況統(tǒng)計等，都是立法后評估中的客觀依據(jù)。因此，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計工作，在立法后評估時，由評估主體自行或者委托專門單位進(jìn)行統(tǒng)計分析。形成評估報告立法評估分析是根據(jù)黨中央、國務(wù)院的方針、政策以及上位法、相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合評估方案所確定的評估指標(biāo)，評估實施主體分析總結(jié)調(diào)查取得的數(shù)據(jù)、資料，綜合運用法理分析、比較分析、成本效益分析、系統(tǒng)分析等方法，對評估對象作出客觀評價的過程。得出評估結(jié)論，是評估工作的直接目的。從這個意義上說，評估報告是整個立法后評估工作完成的標(biāo)志。評估報告可以由以下基本要素構(gòu)成：一是評估的預(yù)定目標(biāo)與主要評估方法；二是對評估對象的基本評價、主要成效；三是評估對象存在的主要問題，包括不良后果；四是對主要評估指標(biāo)的具體分析；五是相關(guān)制度的具體評價；六是評估結(jié)論與建議。根據(jù)評估報告的結(jié)論，應(yīng)當(dāng)就被評估對象提出相關(guān)的立法建議，包括：保持原狀、修改、重新擬訂、廢止、制定或完善配套文件等。建議修改的，應(yīng)該提出修改的目標(biāo)、原則，修改的主要內(nèi)容并說明理由。四、評估指標(biāo)體系評估指標(biāo)體系是立法后評估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗標(biāo)尺。課題組認(rèn)為，完整的評估指標(biāo)體系是根據(jù)被評估內(nèi)容，通過科學(xué)的評估途徑，構(gòu)建一組反映立法現(xiàn)實狀況的相關(guān)評估指標(biāo)。（一）建立評估指標(biāo)體系的指導(dǎo)原則評估指標(biāo)體系是立法后評估工作的依據(jù)，同時，也科學(xué)地反映立法的基本要求和客觀規(guī)律。建立規(guī)范的評估指標(biāo)體系，應(yīng)堅持以下原則： 第一，體現(xiàn)黨和國家對立法的基本要求。黨的十七大報告指出，“立法質(zhì)量和法律的社會效果都要受到實踐的檢驗。要總結(jié)多年來的經(jīng)驗，更加注重立法質(zhì)量”，“認(rèn)真研究新情況、新問題，增強法律的針對性、實效性和操作性，以更好地發(fā)揮法律促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能作用”，“立法工作必須堅持走群眾路線”，這些具體的要求不僅是對立法工作的指引，也是建立立法后評估指標(biāo)體系的基本原則。第二，主觀性與客觀性相統(tǒng)一的原則。立法后評估應(yīng)當(dāng)同時具有對立法客觀狀態(tài)評估和公眾主觀認(rèn)知評估的功能。課題組設(shè)計的指標(biāo)體系，即有反映立法文件客觀狀態(tài)的評估指標(biāo)，比如合法性、合理性、技術(shù)性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性等；也有反映公眾對立法實施情況主觀認(rèn)知的評估指標(biāo)，比如，實效性、成本效益、社會認(rèn)同等。第三，應(yīng)然性與實然性相統(tǒng)一的原則。立法后評估是立足于現(xiàn)實條件和法律實施效果的分析，通過對法的實然性的認(rèn)知，來評價立法目標(biāo)、立法價值等應(yīng)然性的實現(xiàn)程度，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)立法中的問題或者法律實施中的癥結(jié)所在。因此，指標(biāo)體系必須將應(yīng)然性與實然性兩者很好的統(tǒng)一起來，才能使后評估得出更全面、更科學(xué)的結(jié)論。第四，普遍性與特殊性相結(jié)合的原則。立法文件所調(diào)整的社會關(guān)系紛繁復(fù)雜，因此，指標(biāo)體系既要對共性的制度作評估，也需要對特別的制度進(jìn)行評估，課題組設(shè)計被評估內(nèi)容時充分考慮了普遍性與特殊性的結(jié)合，立法基本規(guī)范、具體行政行為和其他行政行為是立法文件所普遍設(shè)立的規(guī)范，而專業(yè)管理制度則是部分立法文件可能會涉及的特別內(nèi)容。第五，可操作性原則。在建立指標(biāo)體系時力求做到指標(biāo)的項目內(nèi)涵明確、表述簡潔、重點突出，同時，還需要有較好的可測性和可操作性，具備現(xiàn)實調(diào)查評估的條件，便于定量或者定性分析。（二）被評估的內(nèi)容由于每一部法規(guī)規(guī)章的條文內(nèi)容都是不同的，所以我們不可能為每一部立法設(shè)計一套指標(biāo)體系。但為了分析、概括、比較的評估需要，應(yīng)當(dāng)總結(jié)立法中共有的屬性，歸納其共性的內(nèi)容和規(guī)則，設(shè)計一套能被普遍適用的指標(biāo)體系。課題組經(jīng)過綜合分析，將立法中需要作評估的主要內(nèi)容歸納為四部分，即立法基本規(guī)范、具體行政行為、其他行政行為和專業(yè)管理制度四類。立法宗旨、原則和價值取向立法宗旨、原則和價值取向看似比較抽象、原則，但其內(nèi)涵非常豐富，其體現(xiàn)了立法的原因和目的，以及所要達(dá)到的目標(biāo)，為立法指明方向和提供依據(jù)，所以，每一部立法的宗旨、原則和價值取向與立法中具體的制度設(shè)計同等重要，甚至決定了制度設(shè)計的模式，其他各條款都是圍繞實現(xiàn)立法宗旨、立法價值取向而制定。因此，在立法后評估中，立法宗旨、原則和價值取向，應(yīng)當(dāng)作為一個主要內(nèi)容進(jìn)行評估。在評估中有兩個層次：第一，評估立法宗旨、原則和價值取向是否符合公正、平等、自由、秩序等基本理念；第二，評估立法文件實施過程中，是否做到有利于立法宗旨的實現(xiàn)，具體制度設(shè)計是否違背立法宗旨、原則和價值取向的規(guī)定。共同行政行為此處的共同行政行為，是指具有行政權(quán)能的組織或者個人基于行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)而實施的，直接影響到行政相對人一方權(quán)利義務(wù)的行為。在各類立法文件中，通常表現(xiàn)為具體的行政程序設(shè)計、行政監(jiān)管措施、行政懲戒手段等。因此，地方立法基本都涉及到共同行政行為的規(guī)范。根據(jù)共同行政行為的效力，我們可以分為剛性行政行為和柔性行政行為，剛性行政行為有行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政征用等，柔性行政行為有行政指導(dǎo)、教育措施、行政規(guī)劃、行政獎勵、行政合同等。根據(jù)共同行政行為的屬性，我們可以分為決策類行政行為、執(zhí)行類行政行為和救濟(jì)類行政行為，決策類行政行為有行政決策、行政規(guī)劃等，執(zhí)行類行政行為有行政許可、行政處罰、行政強制、行政指導(dǎo)等，救濟(jì)類行政行為有行政復(fù)議、行政監(jiān)督等。這些共同行政行為已成為立法文件中經(jīng)常性，甚至是必要性規(guī)范，其在地方立法中的實踐意義已不容忽視，因此也具有評估的必要性。評估內(nèi)容包括：實施主體是否具備法定條件；設(shè)定是否符合法定權(quán)限；基本規(guī)范和程序的設(shè)定是否合法；法律責(zé)任是否合法合理等。專業(yè)管理制度隨著立法的專業(yè)化、精細(xì)化、科學(xué)化發(fā)展，以及立法所調(diào)整的社會關(guān)系也日益紛繁復(fù)雜、分工細(xì)密，立法已不再停留在簡單地運用法律概念進(jìn)行權(quán)利義務(wù)分配，規(guī)定管理者與管理相對人的行為規(guī)范的階段，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等專業(yè)概念、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)制度出現(xiàn)在立法文件中。因此，專業(yè)管理制度自然應(yīng)當(dāng)成為立法后評估中極為重要的被評估內(nèi)容。立法基本規(guī)范立法基本規(guī)范分為兩方面：一是立法程序，指具有立法權(quán)的國家立法機關(guān)創(chuàng)制、認(rèn)可、修改和廢止法律和規(guī)范性法律文件的程序或步驟。因此，評估主要針對立法主體的權(quán)限和立法的具體程序與步驟是否合法。二是立法技術(shù)規(guī)范，即按照立法原則、法學(xué)原理和立法慣例，制定立法文件中涉及的結(jié)構(gòu)安排、文字運用的基本規(guī)則、模式、方法和技巧。比如，立法名稱的表述、立法體例的安排等。（三）評估指標(biāo)評估指標(biāo)是指標(biāo)體系中最為核心的內(nèi)容，是對被評估內(nèi)容進(jìn)行定性或者定量反映的標(biāo)志。課題組經(jīng)過認(rèn)真研究擬將評估指標(biāo)分為兩級，第一級指標(biāo)包括合法性、合理性、實效性、技術(shù)性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性、成本效益和社會認(rèn)同等八項指標(biāo)，下文對第一級指標(biāo)及其所包含的第二級指標(biāo)進(jìn)行分類闡述：合法性從本質(zhì)上講，合法性是立法文件必須符合客觀規(guī)律、充分反映民意、科學(xué)理性、基本價值理念等。從形式上講，合法性是立法文件必須符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等。具體可分為四個指標(biāo)：（1）立法依據(jù)合法。立法依據(jù)作為立法形式要件的全部意義在于說明“立法”這種要式行為中立法權(quán)的來源、效力位階，它是立法行為合法性的證明，而非內(nèi)容合法性的證明。就創(chuàng)制性立法，其權(quán)源來自《立法法》，就實施性立法而言，地方性法規(guī)的立法依據(jù)一般存在于法律之中，而政府規(guī)章的立法依據(jù)，可以是行政法規(guī)或者地方性法規(guī)。（2）符合法定權(quán)限?？疾斓胤搅⒎ㄊ欠穹戏ǘ?quán)限，即考察其立法主體的立法權(quán)限是否符合憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和立法法中的相關(guān)規(guī)定，是否違背法律保留原則、法律優(yōu)先原則等。比如，依據(jù)《立法法》的規(guī)定，稅收法律制度屬于全國人大立法權(quán)限，地方立法就無權(quán)規(guī)定稅收法律制度。（3）符合法定程序。在法理學(xué)意義上，程序既是實體的保障，同時具有獨立于實體內(nèi)容而存在的價值。評估地方立法是否符合法定程序，要看其是否符合《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的有關(guān)地方立法的程序性規(guī)定，包括法規(guī)、規(guī)章的立項、起草、審查和審議、決定和公布等；要看地方立法過程中是否吸納了公眾的民主參與，即立法程序的民主合法性，看其是否采取了座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取了有關(guān)機關(guān)、組織和公民尤其是基層組織、基層群眾的意見。（4）立法內(nèi)容合法。立法內(nèi)容的合法性，又被稱為實質(zhì)合法性，是指法律自身價值目標(biāo)的正義性和法律內(nèi)容的正統(tǒng)性[33]。立法權(quán)的運用過程中對法的內(nèi)在合法性的關(guān)懷應(yīng)主要包括價值正義和內(nèi)容合法，前者偏重于對法本質(zhì)的正確認(rèn)識與對立法內(nèi)容正當(dāng)性的考察，后者偏重于地方立法內(nèi)容的來源合法，比如，立法內(nèi)容是否與上位法的規(guī)定相抵觸，是否符合基本法理。合理性對立法文件進(jìn)行合理性評估，是立法后評估中非常重要的一部分。課題組經(jīng)總結(jié)，認(rèn)為在進(jìn)行合法性評估的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)同時進(jìn)行合理性方面的考量，其指標(biāo)主要有以下幾個方面：（1）目的的正當(dāng)性。即考量立法機關(guān)在立法以及制度設(shè)計時，在主觀上是否出于正當(dāng)?shù)膭訖C，在客觀上是否符合正當(dāng)?shù)哪康?。具體來說，一要符合公平、正義的基本價值觀念。社會生活的基本價值體系，是國家法律秩序的基礎(chǔ)和最高準(zhǔn)則，法律制度的設(shè)計必須符合這些基本價值觀念。二要符合人民的根本利益。在憲法視野下，作為法律規(guī)范正當(dāng)性的立法目的只有一個，即符合人民的根本利益，這是每一部具體法律規(guī)范立法目的的價值基礎(chǔ)。三要符合社會公共利益。在肯定和維護(hù)公民個人權(quán)利的同時，也必須承認(rèn)政府增進(jìn)社會福利、維護(hù)公共安全和社會公共利益等公益的重要性。因此，公益也是立法目的正當(dāng)性之所在，甚至為了達(dá)成后者，國家可以通過法律對公民個人權(quán)利予以適當(dāng)?shù)南拗??！昂饬咳魏我环N思想觀點、活動以及制度、事業(yè)是否合乎正義的最終標(biāo)準(zhǔn)就是看它們是否促進(jìn)社會進(jìn)步，是否符合最大多數(shù)人的最大利益。”[34]（2）最小侵害性。即當(dāng)有多種同樣能達(dá)成目的的方法時，立法機關(guān)應(yīng)選擇對公民正當(dāng)權(quán)益侵害最小的一種方法。在評估中可以從兩方面考量：其一，當(dāng)“相同有效”的措施中存在禁止性措施與負(fù)擔(dān)性措施時，應(yīng)以負(fù)擔(dān)性措施代替禁止性措施。因為，禁止性措施意味著剝奪了實施某種行為的自由，對“個人權(quán)利”的損害程度最大。而負(fù)擔(dān)性措施，則是個人獲得實施某種自由的代價。比如，限期改正、暫停資格、限量供應(yīng)等。對于附負(fù)擔(dān)行為，只要個人完成了指定的負(fù)擔(dān)內(nèi)容，仍然可以恢復(fù)被限制的自由。其二，當(dāng)“相同有效”的措施中存在強制性措施和指導(dǎo)性措施時，應(yīng)以指導(dǎo)性措施代替強制性措施。其三，當(dāng)“相同有效”的措施，均不涉及公共利益時，以不侵犯私權(quán)利的自由為選擇。（3）平等對待。我國憲法第33條第2款規(guī)定了公民的平等權(quán)，并且多處體現(xiàn)了平等原則。作為基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)同種情況同種對待，不同情況不同對待。概言之，平等對待原則實際上要求立法機關(guān)在立法時要杜絕一切不合理的差別，而要承認(rèn)一些合理的差別。所謂承認(rèn)一些合理的差別，即立法應(yīng)當(dāng)考慮弱勢群體的傾斜保護(hù)。因為，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，會出現(xiàn)某些利益群體、階層處于弱勢的情況，社會的健康運行需要考慮這種強弱的態(tài)勢，立法應(yīng)當(dāng)對這種情況作出一定的合乎法律規(guī)范的干預(yù)。在平等保護(hù)各方利益的同時，向弱者適當(dāng)傾斜。（4）符合公序良俗。法律應(yīng)當(dāng)維護(hù)并闡釋其所處時代的基本道德準(zhǔn)則和公序良俗，并盡可能確切地反映民族的基本價值觀。如果立法規(guī)范無法符合這一標(biāo)準(zhǔn)，會使法律的價值弱化，并在社會民眾心目中失去權(quán)威性，市民不遵循法律的行為就會在社會中找到合理觀念的保護(hù)或掩飾?！耙环N不可能喚起民眾對法律不可動搖的忠誠的東西，怎么可能又有能力使民眾普遍愿意遵從法律？”[35]（5）與改革的同步性。要發(fā)展就要改革，而改革又勢必要突破現(xiàn)狀，也可能會觸到現(xiàn)有法律規(guī)范的底線。如果現(xiàn)有的法律規(guī)范會成為社會改革的阻力和障礙，那就是“惡法”，即便有法律效力也是不合理的，對這種有違改革目標(biāo)和理念的不合理作出評估并按照與改革要求相同步的理念提出修改設(shè)想，是十分必要的。實效性實效性是指所制定的立法文件在其具體實施過程中所帶來的社會效果，也就是設(shè)計的制度在實施中的實現(xiàn)程度。我們擬采取以下三項二級指標(biāo)來評價立法的實效性：行政執(zhí)法的有效性、守法的有效性、與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性。（1）行政執(zhí)法的有效性。行政執(zhí)法的目的是為了實現(xiàn)立法意圖，具體實施法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，使法律規(guī)范的要求在現(xiàn)實生活中得以實現(xiàn)，促使社會活動按照法定規(guī)則運行。反之，行政執(zhí)法觸及的各種社會利益更直接，立法水平的高低也直接影響行政執(zhí)法的質(zhì)量和效率。因此，行政執(zhí)法作為行政管理的主要手段，最能反映立法文件在實施中出現(xiàn)的各種問題。課題組認(rèn)為，行政執(zhí)法的有效性在整個實效性評估中占有特別重要的地位。（2）守法的有效性。任何一個社會，法律實現(xiàn)的最主要形式乃是法律的遵守，因為法律不是靠單純的強力來實現(xiàn)的，如果每一個法律規(guī)范都要借助于執(zhí)法活動才能實現(xiàn)，法律制度的實現(xiàn)必然是低效益的。因此，法律制度的有效實現(xiàn)離不開公民對法律的自覺遵守，而公民對法律的自覺遵守又是以公民的守法意識為主觀心理基礎(chǔ)。由此可見，公民的普遍守法既是法律制度高效實現(xiàn)的表現(xiàn)，也是法律制度高效實現(xiàn)的重要條件之一。（3）與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性。立法文件設(shè)立的制度只有與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展相適應(yīng)，才能夠真正的發(fā)揮作用，才能實現(xiàn)規(guī)范社會關(guān)系的功能。否則立法的目的必然落空，還有可能會帶來其所未能預(yù)料之后果。比如，2002年頒布實施的《中國公民出境旅游管理辦法》規(guī)定了，根據(jù)上年度全國入境旅游情況確定本年度出國旅游人數(shù)安排的出國人數(shù)總量控制制度，該制度與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，大大落后于出國旅游市場的發(fā)展，造成該規(guī)定從出臺之日起就沒有被實際執(zhí)行。因此，立法后評估必需考察立法文件與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性。（4）專業(yè)管理制度的有效性。專業(yè)管理制度的有效性強調(diào)的是設(shè)計該制度時的目標(biāo)和要求被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，并對社會產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用。為此，在考察專業(yè)管理制度有效性時，不僅要關(guān)注該制度的要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的結(jié)果，更要關(guān)注該制度的要求如何高效益地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程。協(xié)調(diào)性由于我國立法長期以來受“先粗后細(xì)”、“成熟一部，制定一部”的指導(dǎo)思想影響，立法機關(guān)也沒有制定合理可行的立法規(guī)劃