【正文】 ⒊“通才”結構。其考試制度以“通才”為標準，考試科目注重一般教育程度及一般知識，故錄取者多為綜合性大學的優(yōu)秀畢業(yè)生。且“專才”者在文官隊伍中地位低下。從70年代開始引起爭論，并試圖改革，但失敗。⒋人事制度采用分權制。故中央與地方人事制度自成體系，不盡相同，互不干預。各地實行“地方紳冶制”，各地方人事制度也不一致，無統(tǒng)一規(guī)定。⒌高級文官享有特權。以薪金為例，文官最低與最高之比為1∶17，英國內閣秘書是最高文官，其年薪比首相高50%。 ㈡美國公務員制度的特點。⒈實行職位分類。主張因事?lián)袢耍皇且蛉嗽O事。這種制度有助于確立為事?lián)袢恕⑦m才適位、職責分明、同工同酬、標準客觀的目標。⒉“專才”結構。對公務員錄用時，美國注重“專才”標準，考試內容多為職位所需的特殊知識和專門技術。且考試沒有教育資格和年齡限制。⒊實行“功績制”。故美國公務員升遷、獎懲均以考績?yōu)榛A，且考績以定量考核為主，量化目標很細致。㈢法國公務員制度的特點。⒈中央集權化。原因是具有中央集權化的歷史傳統(tǒng)。故法國人事制度也相應采取中央集權，各級地方政府人事制度置于中央政府的控制之下，不得各自為政。⒉官僚色彩濃重。強調公務員所作所為直接對上級負責，以奉命行事為常規(guī)，辦事程序繁雜，文書汗牛沖棟。被稱之為“文書政治”。⒊橫向管理不統(tǒng)一。中央政府各部門對公務員管理，各行其是，使各部首長可以自圖便利。㈣德國公務員制度的特點。 ⒈實行統(tǒng)一領導，分權管理。德國公務員在法律上是統(tǒng)一的，但公務員的主管機關━聯(lián)邦人事委員會只負責協(xié)調、聯(lián)系、指導，具體管理由各部門自己負責。⒉注重公務員的忠誠與服務精神。公務員任職要宣誓效忠憲法。⒊內政部負責監(jiān)督聯(lián)邦人事委員會和紀律檢察官的活動，內政部在公務員管理上有極大的權力。⒋守紀律，講效率。其公務員隊伍守紀律，講效率在世界聞名（與其傳統(tǒng)不可分）。⒌公務員范圍廣泛。㈤日本公務員制度的特點。⒈法律化、制度化程度高。公務員法規(guī)體系健全完善，注重公務員管理的規(guī)范化、法治化，為推行公務員制度，日政府制定了多達90種以上的有關公務員法規(guī)，如《國家公務員法》、《一般職員報酬法》、《關于國家公務員職階制的法律》、《國家行政組織法》、《地方公務員法》等系列法規(guī)制度，使公務員的錄用、考核、晉升、獎懲、福利待遇等都有明確規(guī)定，不僅如此，日本政府還注重法規(guī)制度的貫徹落實，以《人事院規(guī)則》等形式就具體問題進行指導操作，從制度上保證了公務員管理的有章可循、有法可依。并不斷修改、完善，使之一切有法可依，有章可循。⒉官階比較簡單，層次少，官職有法定限額。這就防止了任意增加官職數(shù)和人員數(shù)，防止機構膨脹。⒊.官僚化的公務員隊伍，日本的公務員制度具有濃厚的封建色彩，盡管從法規(guī)體系上已建立了現(xiàn)代公務員制度，但在實際運行中，原有的儒家文化、武士道精神如尊卑等級、忠順服從、特權思想等尤為盛行，而官吏隊伍脫離于社會，自成一體政策過程的黑箱操作、自身的封閉性亦十分嚴重。⒋兼容性的公務員制度，眾所周知，日本的公務員制度受西方國家影響較大，但它不是簡單的西方公務員制度的全盤照搬，而是根據(jù)本國的具體國情與民族傳統(tǒng)、心理特點，兼收并蓄、博采眾長，建立起具有本國特點的公務員制度。既是其本民族特色的體現(xiàn)，也是其學習借鑒西方國家公務員制度的結果，具有封建主義與現(xiàn)代民主相融合的異質性，一方面具有完善的法規(guī)體系，如重考試與實際能力相結合的能力主義原則、強調民主與效率的高度統(tǒng)一；另一方面，則在其精神上體現(xiàn)了強烈的民族特色，注重責任感、團隊精神、上下級的絕對服從，強調共性，重視群體，忽視個性發(fā)展等。日本的文官系統(tǒng)有別于歐美國家，有自身特點：其一，歐美國家是從政黨中產(chǎn)生政務官，日本是擔任最高級職務的官員加入政黨。其二，歐美國家實行兩官分途，日本絕大部分政務官則是通過事務官職務，進入政府。至1972年，日本廾世紀出任首相的卅五人中，只有５人沒有擔任事務官和軍官。因此有人認為日本是文官收買了政黨和政府。二、國家公務員制度類型比較分析目前，世界上大多數(shù)國家都先后推行了國家公務員制度。盡管各國由于國家的性質、具體國情、以及歷史文化傳統(tǒng)的不同，使得各國的公務員制度各具特色，而紛呈各異。但若從比較研究的角度分析，可以將世界推行公務員制度的國家劃分為若干類型，選擇類型的代表國家實行類型比較。西方學界對公務員類型的劃分有兩種劃分方式，一種是所謂“傳統(tǒng)”的公務員分類方式，這類分類方式將公務員的基本模式分為四種： ㈠官僚型的公務員制度。這類公務員制度以法國、德國為典型代表。其特點為：⒈公務員經(jīng)由公開競爭的方式選拔。⒉公務員的社會地位崇高，在法律地位上是國家的代表，因而其作為是代表全體人民行使權力。但實質上他們是統(tǒng)治者的代表。⒊強調公務員的專才標準，公務員是以自己的專業(yè)為國家服務。⒋實行職務保障制度。除非因主、客觀的因素而去職，其地位與任期受法律保障。目的是為了保證行政工作的連續(xù)性。⒌在組織結構上實行韋伯的官僚制，強調上下層級節(jié)制的體系。⒍公務員自成一個相對獨立的封閉系統(tǒng)，重視自己的利益甚于民眾的利益。㈡貴族型的公務員制度。這類公務員制度以英國為典型代表。其特點為：⒈英國高級文官的考選、吸收的人員，大多出身于上流社會家庭，官場內、尤其是上層官場其貴族性色彩較濃。由于高級文官來自于上層社會，其見解與立場不免囿于本身的階級意識，不易保持超然公正的立場。⒉實行品位分類制度。1970年以前，英國普通行政人員分為4級，即行政級、執(zhí)行級、文書級、助理文書級，各級人員難以流通，形成一個封閉架構。1970年以后，其分類系統(tǒng)引入了一些職位分類的因素，且于1987年后將高級公務員的任職延伸開放架構至科長。⒊實行通才教育。公務員入選考試內容與學校教育相配合，重視一般學歷教育的知識。公務員各級考試的應考資格都有嚴格的年齡與學歷限制，故大部分行政人員皆出自于牛津、劍橋大學，這使一些因貧困失學而自學成才者，難以進入公務員隊伍。㈢民主型的公務員制度。這類公務員制度以美國為典型代表。其特點為：⒈對進入公務員隊伍的學歷、年齡等條件沒有嚴格的限制，這就使公務員的大門有可能向全社會各階層的人員所敞開。⒉實行以“事”為中心的職位分類制度。⒊實行專才教育。公務員的入選考試重視專業(yè)知識，考試內容偏重于職位上所要求的實務知識與技能。人員的甄補強調專業(yè)才能。⒋實行“功績制”，公務員的升遷以年終業(yè)績考核為依據(jù)，而不考慮年資。⒌公務員流動性較高，相比而言，其社會聲譽、地位較低。⒍中央人事管理機構屬半獨立性機構。㈣社會主義類型國家的人事制度。這類人事制度以原蘇聯(lián)為典型代表。其特點為：⒈人事制度由執(zhí)政黨控制，實行“黨管干部”的原則。⒉主要人事管理機構為中央組織編制部門，負責人事政策的制定與實施，以及編制的控制。財政部則為人事行政方面的輔助機構，但是二者均無公務員的甄補權。⒊人員的管理、甄補權屬于各個行政部門及其所屬的人事機構。但人員的甄補必須嚴格按下達的編制執(zhí)行。⒋沒有進入國家機關的“入口”考試，新進入國家機關的人員均系人事部門分配而來。⒌各行政部門均擁有其培養(yǎng)公務員的學校及訓練機構，公務員的甄補、訓練與安置，三者密切配合。訓練機構畢業(yè)的學生，須在職位上服務滿其規(guī)定的期限，才能調任它職。⒍有相應的工作評價規(guī)范，并訂有職位說明書。⒎有成文法典保障公務員的地位。由法律規(guī)定了公務員的申訴程序。⒏工資的多寡視工作內容與人員的資歷、資格而定。⒐公務員的職業(yè)發(fā)展、工作異動與升遷，均受到政治制度的嚴格規(guī)范。三、以“發(fā)展”為依據(jù)的公務員模式劃分從20世紀70年代以后，西方學者基于“政治發(fā)展”的理論，對公務員制度模式的傳統(tǒng)劃分方式提出了異議，認為各國的公務員制度應依政治發(fā)展的程度來劃分。據(jù)此，他們將公務員制度的類型劃為3種：發(fā)達國家、發(fā)展中國家、欠發(fā)展國家。㈠發(fā)達國家。發(fā)達國家公務員制度的發(fā)展形態(tài)以英國、美國、法國、德國及日本的體制為主，其公務員制度的基本特點有：⑴政府所有行政組織系統(tǒng)與公務員管理形態(tài)都以韋伯的“理想型官僚體制” 為典范，管理法規(guī)齊全；管理制度明確；管理功能完善。⑵管理的人力資源以專業(yè)性人才為主，重視啟用專業(yè)人才。⑶具有相應的職業(yè)保障制度，并建立了相應的保障體系，便公務員的職業(yè)穩(wěn)定。 ⑷實行政務官與事務官兩官分途的制度，保證了行政工作的連續(xù)性。⑸實行公開考試，公平競爭的選錄制度，文官的錄用與甄選以注重才能為標準。⑹公務員體制以有效的政策規(guī)劃與嚴密的法治管理為支撐。㈡發(fā)展中國家。發(fā)展中國家系指由“農(nóng)業(yè)形態(tài)”向“工業(yè)形態(tài)”過渡階段的國家類型的公務員體制。這些國家一則受傳統(tǒng)社會的體制及文化觀念等遺習的影響，同時又受到發(fā)達國家行政發(fā)展的沖擊，使其公務員體制受到傳統(tǒng)文化背景的浸潤、殖民地統(tǒng)治遺制的影響、士大夫的精英地位的挑戰(zhàn)、專業(yè)人才的匱乏、人才外流的離心力、服務素質的不足及政治體制的變異等諸種合力的撞擊，使之一方面與發(fā)達國家公務員制度的特征有明顯差異，另一方面在發(fā)展中國家內部，由于受本國的歷史條件、文化傳統(tǒng)等左右，使之在個性特質上又呈現(xiàn)出各異的形態(tài)。但西方學者認為，這些國家在發(fā)展其公務員制度中所面臨的問題卻是共通的。⑴做官重于任事。權位取向明顯，文官熱衷于爭取權勢地位，卻未必勇于任事。 ⑵人情恩惠重于人事法制。重視在行政體制內編織“關系網(wǎng)”，親情、朋友意識濃厚，在人事任免上注重于親情、裙帶關系，因而往往因人而異。⑶身份觀念重于職位觀念。看重身份與品位等級，而且身份與品位與工作能力和績效在取向上不一致。⑷公務員素質不能適應國家發(fā)展的要求，各級行政組織中多缺乏科技人才與管理人才。⑸政治因素影響濃厚。政黨政治、政治特權、政治活動等因素對公務員制度的介入和干預程度較高。㈢不發(fā)展國家。不發(fā)展國家一般尚未推行或只是在形式上推行了公務員制度。其人事行政制度大多還停留在“世襲制” 與“酋長權威” 的形態(tài)下，故其人事制度的特征表現(xiàn)為“權威體制”、“圖騰傳統(tǒng)” 與“家族世襲體制”。 其基本的特征可以大致概括如下：⑴傳統(tǒng)的族群酋長權威與現(xiàn)代的功績制觀念相背離。⑵政局不穩(wěn)，動亂頻生，行政體制在政治動蕩的局面下毫無行政效能可言。⑶其制度構架缺乏相應的組織管理體系，離韋伯所說的“理想型官僚體制”相距甚遠。⑷極端缺乏各類專業(yè)人才與管理人才?？v觀上述三種類型的公務員（人事行政）體制的基本特征與發(fā)展趨勢，不難看出，各國公務員制度的發(fā)展有其共同的趨向，這一趨向反映在：第一，在發(fā)展的方向上都指向現(xiàn)代的功績制。第二，在發(fā)展的路徑上都是由封建制而官僚制，繼而為民主型的開放制。各國在發(fā)展路徑上的差別只在于其在這條發(fā)展道路上的位置不同而已。第三，在對公務員的素質要求上，由傳統(tǒng)的通才模式向專才模式過渡。專業(yè)化的要求日趨強烈，尤其是對科技專才的需求，已成為各國發(fā)展的關鍵之所在。第四，在人事價值觀上由重視個人權威及特權觀念向對事不對人的平等價值觀過渡。17 / 17