【正文】 ⒊“通才”結(jié)構(gòu)。其考試制度以“通才”為標準，考試科目注重一般教育程度及一般知識，故錄取者多為綜合性大學(xué)的優(yōu)秀畢業(yè)生。且“專才”者在文官隊伍中地位低下。從70年代開始引起爭論，并試圖改革，但失敗。⒋人事制度采用分權(quán)制。故中央與地方人事制度自成體系，不盡相同，互不干預(yù)。各地實行“地方紳冶制”，各地方人事制度也不一致，無統(tǒng)一規(guī)定。⒌高級文官享有特權(quán)。以薪金為例，文官最低與最高之比為1∶17，英國內(nèi)閣秘書是最高文官，其年薪比首相高50%。 ㈡美國公務(wù)員制度的特點。⒈實行職位分類。主張因事?lián)袢?，而不是因人設(shè)事。這種制度有助于確立為事?lián)袢恕⑦m才適位、職責(zé)分明、同工同酬、標準客觀的目標。⒉“專才”結(jié)構(gòu)。對公務(wù)員錄用時，美國注重“專才”標準，考試內(nèi)容多為職位所需的特殊知識和專門技術(shù)。且考試沒有教育資格和年齡限制。⒊實行“功績制”。故美國公務(wù)員升遷、獎懲均以考績?yōu)榛A(chǔ)，且考績以定量考核為主，量化目標很細致。㈢法國公務(wù)員制度的特點。⒈中央集權(quán)化。原因是具有中央集權(quán)化的歷史傳統(tǒng)。故法國人事制度也相應(yīng)采取中央集權(quán)，各級地方政府人事制度置于中央政府的控制之下，不得各自為政。⒉官僚色彩濃重。強調(diào)公務(wù)員所作所為直接對上級負責(zé)，以奉命行事為常規(guī)，辦事程序繁雜，文書汗牛沖棟。被稱之為“文書政治”。⒊橫向管理不統(tǒng)一。中央政府各部門對公務(wù)員管理，各行其是，使各部首長可以自圖便利。㈣德國公務(wù)員制度的特點。 ⒈實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分權(quán)管理。德國公務(wù)員在法律上是統(tǒng)一的，但公務(wù)員的主管機關(guān)━聯(lián)邦人事委員會只負責(zé)協(xié)調(diào)、聯(lián)系、指導(dǎo)，具體管理由各部門自己負責(zé)。⒉注重公務(wù)員的忠誠與服務(wù)精神。公務(wù)員任職要宣誓效忠憲法。⒊內(nèi)政部負責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦人事委員會和紀律檢察官的活動，內(nèi)政部在公務(wù)員管理上有極大的權(quán)力。⒋守紀律，講效率。其公務(wù)員隊伍守紀律，講效率在世界聞名（與其傳統(tǒng)不可分）。⒌公務(wù)員范圍廣泛。㈤日本公務(wù)員制度的特點。⒈法律化、制度化程度高。公務(wù)員法規(guī)體系健全完善，注重公務(wù)員管理的規(guī)范化、法治化，為推行公務(wù)員制度，日政府制定了多達90種以上的有關(guān)公務(wù)員法規(guī)，如《國家公務(wù)員法》、《一般職員報酬法》、《關(guān)于國家公務(wù)員職階制的法律》、《國家行政組織法》、《地方公務(wù)員法》等系列法規(guī)制度，使公務(wù)員的錄用、考核、晉升、獎懲、福利待遇等都有明確規(guī)定，不僅如此，日本政府還注重法規(guī)制度的貫徹落實，以《人事院規(guī)則》等形式就具體問題進行指導(dǎo)操作，從制度上保證了公務(wù)員管理的有章可循、有法可依。并不斷修改、完善，使之一切有法可依，有章可循。⒉官階比較簡單，層次少，官職有法定限額。這就防止了任意增加官職數(shù)和人員數(shù)，防止機構(gòu)膨脹。⒊.官僚化的公務(wù)員隊伍，日本的公務(wù)員制度具有濃厚的封建色彩，盡管從法規(guī)體系上已建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度，但在實際運行中，原有的儒家文化、武士道精神如尊卑等級、忠順服從、特權(quán)思想等尤為盛行，而官吏隊伍脫離于社會，自成一體政策過程的黑箱操作、自身的封閉性亦十分嚴重。⒋兼容性的公務(wù)員制度，眾所周知，日本的公務(wù)員制度受西方國家影響較大，但它不是簡單的西方公務(wù)員制度的全盤照搬，而是根據(jù)本國的具體國情與民族傳統(tǒng)、心理特點，兼收并蓄、博采眾長，建立起具有本國特點的公務(wù)員制度。既是其本民族特色的體現(xiàn)，也是其學(xué)習(xí)借鑒西方國家公務(wù)員制度的結(jié)果，具有封建主義與現(xiàn)代民主相融合的異質(zhì)性，一方面具有完善的法規(guī)體系，如重考試與實際能力相結(jié)合的能力主義原則、強調(diào)民主與效率的高度統(tǒng)一；另一方面，則在其精神上體現(xiàn)了強烈的民族特色，注重責(zé)任感、團隊精神、上下級的絕對服從，強調(diào)共性，重視群體，忽視個性發(fā)展等。日本的文官系統(tǒng)有別于歐美國家，有自身特點：其一，歐美國家是從政黨中產(chǎn)生政務(wù)官，日本是擔任最高級職務(wù)的官員加入政黨。其二，歐美國家實行兩官分途，日本絕大部分政務(wù)官則是通過事務(wù)官職務(wù)，進入政府。至1972年，日本廾世紀出任首相的卅五人中，只有５人沒有擔任事務(wù)官和軍官。因此有人認為日本是文官收買了政黨和政府。二、國家公務(wù)員制度類型比較分析目前，世界上大多數(shù)國家都先后推行了國家公務(wù)員制度。盡管各國由于國家的性質(zhì)、具體國情、以及歷史文化傳統(tǒng)的不同，使得各國的公務(wù)員制度各具特色，而紛呈各異。但若從比較研究的角度分析，可以將世界推行公務(wù)員制度的國家劃分為若干類型，選擇類型的代表國家實行類型比較。西方學(xué)界對公務(wù)員類型的劃分有兩種劃分方式，一種是所謂“傳統(tǒng)”的公務(wù)員分類方式，這類分類方式將公務(wù)員的基本模式分為四種： ㈠官僚型的公務(wù)員制度。這類公務(wù)員制度以法國、德國為典型代表。其特點為：⒈公務(wù)員經(jīng)由公開競爭的方式選拔。⒉公務(wù)員的社會地位崇高，在法律地位上是國家的代表，因而其作為是代表全體人民行使權(quán)力。但實質(zhì)上他們是統(tǒng)治者的代表。⒊強調(diào)公務(wù)員的專才標準，公務(wù)員是以自己的專業(yè)為國家服務(wù)。⒋實行職務(wù)保障制度。除非因主、客觀的因素而去職，其地位與任期受法律保障。目的是為了保證行政工作的連續(xù)性。⒌在組織結(jié)構(gòu)上實行韋伯的官僚制，強調(diào)上下層級節(jié)制的體系。⒍公務(wù)員自成一個相對獨立的封閉系統(tǒng)，重視自己的利益甚于民眾的利益。㈡貴族型的公務(wù)員制度。這類公務(wù)員制度以英國為典型代表。其特點為：⒈英國高級文官的考選、吸收的人員，大多出身于上流社會家庭，官場內(nèi)、尤其是上層官場其貴族性色彩較濃。由于高級文官來自于上層社會，其見解與立場不免囿于本身的階級意識，不易保持超然公正的立場。⒉實行品位分類制度。1970年以前，英國普通行政人員分為4級，即行政級、執(zhí)行級、文書級、助理文書級，各級人員難以流通，形成一個封閉架構(gòu)。1970年以后，其分類系統(tǒng)引入了一些職位分類的因素，且于1987年后將高級公務(wù)員的任職延伸開放架構(gòu)至科長。⒊實行通才教育。公務(wù)員入選考試內(nèi)容與學(xué)校教育相配合，重視一般學(xué)歷教育的知識。公務(wù)員各級考試的應(yīng)考資格都有嚴格的年齡與學(xué)歷限制，故大部分行政人員皆出自于牛津、劍橋大學(xué)，這使一些因貧困失學(xué)而自學(xué)成才者，難以進入公務(wù)員隊伍。㈢民主型的公務(wù)員制度。這類公務(wù)員制度以美國為典型代表。其特點為：⒈對進入公務(wù)員隊伍的學(xué)歷、年齡等條件沒有嚴格的限制，這就使公務(wù)員的大門有可能向全社會各階層的人員所敞開。⒉實行以“事”為中心的職位分類制度。⒊實行專才教育。公務(wù)員的入選考試重視專業(yè)知識，考試內(nèi)容偏重于職位上所要求的實務(wù)知識與技能。人員的甄補強調(diào)專業(yè)才能。⒋實行“功績制”，公務(wù)員的升遷以年終業(yè)績考核為依據(jù)，而不考慮年資。⒌公務(wù)員流動性較高，相比而言，其社會聲譽、地位較低。⒍中央人事管理機構(gòu)屬半獨立性機構(gòu)。㈣社會主義類型國家的人事制度。這類人事制度以原蘇聯(lián)為典型代表。其特點為：⒈人事制度由執(zhí)政黨控制，實行“黨管干部”的原則。⒉主要人事管理機構(gòu)為中央組織編制部門，負責(zé)人事政策的制定與實施，以及編制的控制。財政部則為人事行政方面的輔助機構(gòu)，但是二者均無公務(wù)員的甄補權(quán)。⒊人員的管理、甄補權(quán)屬于各個行政部門及其所屬的人事機構(gòu)。但人員的甄補必須嚴格按下達的編制執(zhí)行。⒋沒有進入國家機關(guān)的“入口”考試，新進入國家機關(guān)的人員均系人事部門分配而來。⒌各行政部門均擁有其培養(yǎng)公務(wù)員的學(xué)校及訓(xùn)練機構(gòu)，公務(wù)員的甄補、訓(xùn)練與安置，三者密切配合。訓(xùn)練機構(gòu)畢業(yè)的學(xué)生，須在職位上服務(wù)滿其規(guī)定的期限，才能調(diào)任它職。⒍有相應(yīng)的工作評價規(guī)范，并訂有職位說明書。⒎有成文法典保障公務(wù)員的地位。由法律規(guī)定了公務(wù)員的申訴程序。⒏工資的多寡視工作內(nèi)容與人員的資歷、資格而定。⒐公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展、工作異動與升遷，均受到政治制度的嚴格規(guī)范。三、以“發(fā)展”為依據(jù)的公務(wù)員模式劃分從20世紀70年代以后，西方學(xué)者基于“政治發(fā)展”的理論，對公務(wù)員制度模式的傳統(tǒng)劃分方式提出了異議，認為各國的公務(wù)員制度應(yīng)依政治發(fā)展的程度來劃分。據(jù)此，他們將公務(wù)員制度的類型劃為3種：發(fā)達國家、發(fā)展中國家、欠發(fā)展國家。㈠發(fā)達國家。發(fā)達國家公務(wù)員制度的發(fā)展形態(tài)以英國、美國、法國、德國及日本的體制為主，其公務(wù)員制度的基本特點有：⑴政府所有行政組織系統(tǒng)與公務(wù)員管理形態(tài)都以韋伯的“理想型官僚體制” 為典范，管理法規(guī)齊全；管理制度明確；管理功能完善。⑵管理的人力資源以專業(yè)性人才為主，重視啟用專業(yè)人才。⑶具有相應(yīng)的職業(yè)保障制度，并建立了相應(yīng)的保障體系，便公務(wù)員的職業(yè)穩(wěn)定。 ⑷實行政務(wù)官與事務(wù)官兩官分途的制度，保證了行政工作的連續(xù)性。⑸實行公開考試，公平競爭的選錄制度，文官的錄用與甄選以注重才能為標準。⑹公務(wù)員體制以有效的政策規(guī)劃與嚴密的法治管理為支撐。㈡發(fā)展中國家。發(fā)展中國家系指由“農(nóng)業(yè)形態(tài)”向“工業(yè)形態(tài)”過渡階段的國家類型的公務(wù)員體制。這些國家一則受傳統(tǒng)社會的體制及文化觀念等遺習(xí)的影響，同時又受到發(fā)達國家行政發(fā)展的沖擊，使其公務(wù)員體制受到傳統(tǒng)文化背景的浸潤、殖民地統(tǒng)治遺制的影響、士大夫的精英地位的挑戰(zhàn)、專業(yè)人才的匱乏、人才外流的離心力、服務(wù)素質(zhì)的不足及政治體制的變異等諸種合力的撞擊，使之一方面與發(fā)達國家公務(wù)員制度的特征有明顯差異，另一方面在發(fā)展中國家內(nèi)部，由于受本國的歷史條件、文化傳統(tǒng)等左右，使之在個性特質(zhì)上又呈現(xiàn)出各異的形態(tài)。但西方學(xué)者認為，這些國家在發(fā)展其公務(wù)員制度中所面臨的問題卻是共通的。⑴做官重于任事。權(quán)位取向明顯，文官熱衷于爭取權(quán)勢地位，卻未必勇于任事。 ⑵人情恩惠重于人事法制。重視在行政體制內(nèi)編織“關(guān)系網(wǎng)”，親情、朋友意識濃厚，在人事任免上注重于親情、裙帶關(guān)系，因而往往因人而異。⑶身份觀念重于職位觀念?？粗厣矸菖c品位等級，而且身份與品位與工作能力和績效在取向上不一致。⑷公務(wù)員素質(zhì)不能適應(yīng)國家發(fā)展的要求，各級行政組織中多缺乏科技人才與管理人才。⑸政治因素影響濃厚。政黨政治、政治特權(quán)、政治活動等因素對公務(wù)員制度的介入和干預(yù)程度較高。㈢不發(fā)展國家。不發(fā)展國家一般尚未推行或只是在形式上推行了公務(wù)員制度。其人事行政制度大多還停留在“世襲制” 與“酋長權(quán)威” 的形態(tài)下，故其人事制度的特征表現(xiàn)為“權(quán)威體制”、“圖騰傳統(tǒng)” 與“家族世襲體制”。 其基本的特征可以大致概括如下：⑴傳統(tǒng)的族群酋長權(quán)威與現(xiàn)代的功績制觀念相背離。⑵政局不穩(wěn)，動亂頻生，行政體制在政治動蕩的局面下毫無行政效能可言。⑶其制度構(gòu)架缺乏相應(yīng)的組織管理體系，離韋伯所說的“理想型官僚體制”相距甚遠。⑷極端缺乏各類專業(yè)人才與管理人才。縱觀上述三種類型的公務(wù)員（人事行政）體制的基本特征與發(fā)展趨勢，不難看出，各國公務(wù)員制度的發(fā)展有其共同的趨向，這一趨向反映在：第一，在發(fā)展的方向上都指向現(xiàn)代的功績制。第二，在發(fā)展的路徑上都是由封建制而官僚制，繼而為民主型的開放制。各國在發(fā)展路徑上的差別只在于其在這條發(fā)展道路上的位置不同而已。第三，在對公務(wù)員的素質(zhì)要求上，由傳統(tǒng)的通才模式向?qū)２拍Ｊ竭^渡。專業(yè)化的要求日趨強烈，尤其是對科技專才的需求，已成為各國發(fā)展的關(guān)鍵之所在。第四，在人事價值觀上由重視個人權(quán)威及特權(quán)觀念向?qū)κ虏粚θ说钠降葍r值觀過渡。17 / 17