【正文】 的過(guò)程中，更多的給予實(shí)物方面的幫助，盡量不直接給予城市流浪人員現(xiàn)金方面的援助。同時(shí)政府部門(mén)呼吁城市人群積極參與到政府以及社會(huì)組織的募捐活動(dòng)中來(lái)，通過(guò)政府部門(mén)或者社會(huì)公益組織來(lái)協(xié)助城市流動(dòng)乞討人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)或者就醫(yī)。二、美國(guó) 美國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展方面都取得了很高的高度，但是這依然避免不了城市流動(dòng)乞討人員的現(xiàn)象。2011年8月，“全國(guó)流浪者聯(lián)盟”,占總?cè)丝诘?0%,占貧困人口的10%。早在2008年，美國(guó)政府就提出了在全美國(guó)三百多個(gè)城市實(shí)行幫助城市流動(dòng)乞討人員的“十年計(jì)劃”。同時(shí)為了保障這一計(jì)劃的順利實(shí)行，美國(guó)布什總統(tǒng)在聯(lián)邦財(cái)政中專門(mén)預(yù)留了44億美元用于推行這一計(jì)劃的實(shí)行。這一計(jì)劃與傳統(tǒng)意義上的臨時(shí)救助制度不同，其主要目的是為城市流動(dòng)乞討人員提供長(zhǎng)期的居住場(chǎng)所。截至2010年，美國(guó)政府在這一計(jì)劃的促使下為城市流浪乞討人員建造了四萬(wàn)多套住房，同時(shí)在住房中配備基本的家用電器。城市流浪乞討人員在接受政府部門(mén)救助的同時(shí)，需要遵守政府部門(mén)制定的相關(guān)法律，保證不能擾亂整個(gè)社會(huì)的秩序，如果違反相關(guān)的規(guī)定，不僅僅會(huì)撤銷對(duì)其的救助，同時(shí)還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。除美國(guó)政府實(shí)施的救助之外，美國(guó)社會(huì)存在大量的民間組織和慈善團(tuán)體為城市流浪乞討人員提供相應(yīng)的救助服務(wù)，救助的范圍包括公益律師服務(wù)等。 “小政府、大社會(huì)”是美國(guó)政府在救助城市流浪乞討人員的主要發(fā)展模式，大力發(fā)展民間救助是美國(guó)政府部門(mén)的主要職責(zé)。美國(guó)救助局是美國(guó)實(shí)行城市流浪乞討人員救助的主要主體，其除了為城市流浪人員提供直接的救助服務(wù)之外，還承擔(dān)著推動(dòng)社會(huì)公益組織發(fā)展的責(zé)任，通過(guò)引入市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)城市流浪乞討人員的救助。救助資金主要來(lái)源于民間捐助和政府撥款兩種形式，前者是美國(guó)實(shí)施社會(huì)救助的主要資金來(lái)源，這得益于美國(guó)社會(huì)良好的社會(huì)氛圍和發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。后者主要包括美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府以及市政府的財(cái)政撥款，同時(shí)美國(guó)政府對(duì)救助制度實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予較大金額的財(cái)政撥款。僅僅紐約地區(qū)，就存在500多家救助中心，這些救助中心都具有良好的社會(huì)聲譽(yù)和完善的組織結(jié)構(gòu)，能夠?yàn)槌鞘辛骼似蛴懭藛T提供完善的社會(huì)救助。救助中心在硬件設(shè)備上十分完善，其主要的救助對(duì)象主要是城市流浪的無(wú)家可歸者，在為他們提供免費(fèi)的食宿之外，這些救助中心還會(huì)外城市流浪乞討人員提供就業(yè)幫扶，救助者可以根據(jù)自己的情況選擇結(jié)束借助的時(shí)間。 隨著政府改革的推進(jìn)，民營(yíng)化救助成為美國(guó)社會(huì)救助的主要形式，政府部門(mén)通過(guò)積極引入市場(chǎng)化的力量，越來(lái)越多的第三部門(mén)以及企業(yè)加入到美國(guó)社會(huì)救助體系中。于此同時(shí)美國(guó)救助局主導(dǎo)的救助機(jī)構(gòu)的數(shù)量卻在急劇下降，從2002年開(kāi)始，這一數(shù)量已經(jīng)減少到了3個(gè)。通過(guò)引入市場(chǎng)化和發(fā)展民間救助，美國(guó)政府每年在社會(huì)救助制度上的財(cái)政預(yù)算都能夠減少12%左右。美國(guó)民營(yíng)化救助體系的發(fā)展對(duì)于整個(gè)救助效果和救助質(zhì)量都產(chǎn)生了積極的影響，救助范圍和救助內(nèi)容不斷得到擴(kuò)大。早在1995年,就已經(jīng)出現(xiàn)了許多“軟服務(wù)”的項(xiàng)目,例如GED教育培訓(xùn),包含27個(gè)子項(xiàng)目。兒童養(yǎng)護(hù),包含23個(gè)子項(xiàng)目。獨(dú)立生活技巧和醫(yī)療服務(wù),包含22個(gè)子項(xiàng)目。就業(yè)培訓(xùn),包含21個(gè)子項(xiàng)目。美國(guó)為整個(gè)流浪乞討人員的救助項(xiàng)目也在逐年增加，這些增加的項(xiàng)目主要立足點(diǎn)是保障受助人的發(fā)展權(quán)益，其中以就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目最為典型，為其提供烹飪技巧培訓(xùn)以及安保等技巧的培訓(xùn)。三、國(guó)外其他國(guó)家 （一）法國(guó)法國(guó)建立了較為完善的流浪乞討人員救助制度。法國(guó)社會(huì)中存在大量的失業(yè)者，其中在法國(guó)政府制定的貧困線以下的人員 占到總?cè)丝诘?1%，因此法國(guó)的大多數(shù)大城市中存在大量流浪乞討人員。針對(duì)大批的城市流浪乞討者，巴黎政府聯(lián)合社會(huì)公益組織建立了“無(wú)家可歸者救助隊(duì)”，其主管單位和行政單位是巴黎警局以及相關(guān)的警察機(jī)構(gòu)，“無(wú)家可歸者救助隊(duì)”每天在巡邏中尋找需要得到救助的城市流浪乞討人員，并給與他們相應(yīng)的救助。法國(guó)政府制定了嚴(yán)格的法律和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)防止流浪乞討人員的騙救行為。法律法規(guī)中對(duì)其進(jìn)行了明確的限制：不經(jīng)同意進(jìn)入他人住宅或者場(chǎng)所的流浪人員，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)禁和罰款兩個(gè)方面的處罰；對(duì)于強(qiáng)迫未成年人或者殘疾人進(jìn)行流浪乞討的人員處以監(jiān)禁和罰款的處罰；對(duì)于組織流浪乞討人員非法乞討的人員同樣處以監(jiān)禁和罰款的處罰。以上三種情景的處罰力度分別為6個(gè)月監(jiān)禁，3750歐元罰款；；6年監(jiān)禁和3705歐元處罰。 （二）加拿大 加拿大建立了完善的社會(huì)保障支持網(wǎng)絡(luò)。加拿大通過(guò)多年的努力形成了縱橫交錯(cuò)的救助網(wǎng)絡(luò)。從縱向上，各級(jí)政府部門(mén)依次建立了針對(duì)流浪乞討人員的鏈條服務(wù)；在橫向上，建立了多種渠道為流浪乞討人員提供社會(huì)救助服務(wù)。第一個(gè)渠道是政府部門(mén)以及社會(huì)慈善組織建立專門(mén)針對(duì)流浪乞討人員的服務(wù)機(jī)構(gòu)；第二個(gè)渠道是通過(guò)語(yǔ)言服務(wù)渠道協(xié)助解決新的華裔移民生活中的各種問(wèn)題；第三個(gè)渠道室教會(huì)以及個(gè)人建立的針對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助體系；第四個(gè)渠道是建立911緊急報(bào)警服務(wù)。這些救助渠道都是免費(fèi)為流浪乞討人員提供相關(guān)的救助，其目的是為了幫助流浪乞討人員更好的解決生活中所面臨的困難。除了以上等過(guò)之外，西方各個(gè)國(guó)家都建立了與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)救助體系，利用社會(huì)中各界力量建立了完善的流浪乞討人員救助體系。例如在埃及和印度，宗教力量成為流浪乞討人員救助中的主力軍，他們通過(guò)為流浪乞討人員免費(fèi)發(fā)放食品和衣服，協(xié)助流浪乞討人員就盡快擺脫生活困境。再如巴西政府部門(mén)成立了“社會(huì)發(fā)展和消除饑餓部”，從事救濟(jì)工作。，其主要目的是減少社會(huì)中教唆流浪人員進(jìn)行乞討的社會(huì)現(xiàn)象。第二節(jié) 國(guó)外城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度對(duì)我國(guó)的借鑒 從西方各國(guó)針對(duì)流浪乞討人員社會(huì)救助的現(xiàn)狀來(lái)看，西方國(guó)家普遍建立了相對(duì)比較完善的社會(huì)救助體系，雖然這些政策體系還存在很大的問(wèn)題，但是對(duì)于城市流浪乞討人員社會(huì)救助的發(fā)展具有十分重要的參考意見(jiàn)。其中最為重要的其實(shí)主要有以下幾點(diǎn)： 一、分類救助的實(shí)施 分類救助是西方國(guó)家的普遍做法，通過(guò)分類救助能夠有針對(duì)性的為城市流浪乞討人員提供救助服務(wù)。我國(guó)學(xué)者也經(jīng)過(guò)大量的研究認(rèn)為，分類救助是實(shí)現(xiàn)流浪乞討人員社會(huì)救助的最好方法，例如將救助對(duì)象分為成年人或者未成年人，這樣就能夠在提供臨時(shí)的食宿救助的同時(shí)，為前者提供就業(yè)方面的協(xié)助，為后者提供教育救助等。 二、民營(yíng)化救助模式 民營(yíng)化救助模式成為西方社會(huì)城市流浪乞討人員社會(huì)救助的發(fā)展方向。例如美國(guó)在社會(huì)救助中，民間組織成為救助體系的主體，通過(guò)引入民間的力量，不僅能夠解決政府部門(mén)因?yàn)樨?cái)政壓力導(dǎo)致的救助不利的問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)鼓勵(lì)和吸引各個(gè)類型的社會(huì)組織參與到城市流浪乞討人員社會(huì)救助體系中來(lái)，能夠針對(duì)性的為城市流浪乞討人員提供多元化的救助服務(wù)。在民營(yíng)化救助模式中，政府部門(mén)的行政職能得打弱化，政府部門(mén)就能夠從整體方面保證整個(gè)社會(huì)救助體系的良好運(yùn)作。 三、注重發(fā)展權(quán)益的救助 社會(huì)救助的根本目的就是為了通過(guò)臨時(shí)性的救助使得流浪乞討人員能夠擺脫乞討現(xiàn)狀，協(xié)助流浪乞討人員回歸正常的生活。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除了臨時(shí)性的食宿救助之外，更多的是要維護(hù)他們的生存發(fā)展權(quán)益。從國(guó)外各國(guó)的救助內(nèi)容來(lái)看，技能培訓(xùn)以及針對(duì)未成年人的受教育權(quán)的救助成為國(guó)外各種救助體系中最為主要的內(nèi)容，通過(guò)對(duì)流浪乞討人員技能培訓(xùn)的救助，協(xié)助他們就業(yè)，進(jìn)而能夠促進(jìn)他們擺脫目前的生活狀況?？梢哉f(shuō)，在流浪乞討人員社會(huì)救助中，臨時(shí)性的救助僅僅是為流浪乞討人員提供暫時(shí)性的幫助，如果沒(méi)有其他救助與之相匹配，那么流浪乞討人員社會(huì)救助就達(dá)不到其效果。因此根據(jù)城市流浪乞討人員的個(gè)人需求，擴(kuò)展救助內(nèi)容成為流浪乞討人員社會(huì)救助中急需解決的問(wèn)題。從國(guó)外城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理體制的現(xiàn)狀來(lái)看，完善的救助體系是保障城市流浪乞討人員社會(huì)救助行政行為的重要保障，各國(guó)政府的做法為城市發(fā)展城市流浪乞討人員社會(huì)救助體系提供了有利的參考意義。因此根據(jù)城市目前城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度的現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，是完善城市流浪乞討人員社會(huì)救助體系的重要途徑。第五章 完善城市城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度的途徑和方法 第一節(jié) 立法層面的完善目前城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度的主體內(nèi)容還是以2003年頒布的《救助管理辦法》以及相關(guān)的《實(shí)施細(xì)則》為主，距該二項(xiàng)規(guī)章制度實(shí)施至今已經(jīng)近十年了，就制度修正及完善的實(shí)踐而言，包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的各級(jí)各類行政機(jī)構(gòu)也再未出臺(tái)任何相應(yīng)的制度補(bǔ)充與細(xì)化內(nèi)容，更不用說(shuō)通過(guò)在該領(lǐng)域立法以提高我國(guó)城市流浪乞討人員管理制度的行政層級(jí)與權(quán)威性，那么當(dāng)前就實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題來(lái)講，從立法層面予以制度完善的方向主要有二個(gè)，即基本立法與特殊立法的構(gòu)建。一、基本立法層面法律是社會(huì)行為范圍的指引，是社會(huì)秩序的穩(wěn)定器，法律制度所起到導(dǎo)向性、規(guī)范性、強(qiáng)制性作用是毋庸置疑的。就目前而言，實(shí)現(xiàn)城市流浪乞討人員管理制度層級(jí)的法律化是亟需解決的一個(gè)當(dāng)務(wù)之急，因?yàn)橹挥袑?shí)現(xiàn)該項(xiàng)管理制度的法律化，才能提升實(shí)際管理工作的權(quán)威性、強(qiáng)制性，權(quán)利義務(wù)關(guān)系才能得到進(jìn)一步明確，實(shí)踐管理的效果才能得到保證。因此，在結(jié)合現(xiàn)有制度內(nèi)容規(guī)定及實(shí)務(wù)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)盡快制訂一部類似《社會(huì)救助法》性質(zhì)的涵蓋城鄉(xiāng)流浪乞討人員管理的基本性、綜合性法律法規(guī)，該項(xiàng)法律法規(guī)的內(nèi)容同時(shí)也應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前流浪乞討人員管理制度中的不足部分進(jìn)行完善，例如資金的運(yùn)作及監(jiān)督環(huán)節(jié)等。二、特殊立法層面前述已經(jīng)提到，現(xiàn)有城市流浪乞討人員管理制度存在制度性盲點(diǎn)，也即對(duì)未成年流浪人員的制度管理不健全以及對(duì)流浪精神病人的制度管理缺失，因此應(yīng)當(dāng)借此契機(jī)，一次性以個(gè)體立法形式實(shí)現(xiàn)對(duì)該二個(gè)領(lǐng)域制度管理的補(bǔ)充和完善，例如分別制訂《未成年流浪乞討人員救助保護(hù)法》、《精神病流浪乞討人員社會(huì)救助法》等類似名稱的法律制度，這是具有相當(dāng)時(shí)代進(jìn)步意義的舉措。在上述的立法過(guò)程中，就應(yīng)當(dāng)吸取現(xiàn)有城市流浪乞討人員管理制度制訂時(shí)的負(fù)面影響，內(nèi)容規(guī)定要更加全面、系統(tǒng)，具備實(shí)效性，例如在關(guān)于未成年流浪乞討人員救助保護(hù)法的立法過(guò)程中，不僅要關(guān)注救助保護(hù)中心對(duì)流浪未成年人員的監(jiān)護(hù)責(zé)任的履行，還要關(guān)注其它責(zé)任的履行如教育責(zé)任等，同時(shí)更要強(qiáng)調(diào)流浪未成年人員離開(kāi)救助保護(hù)中心后的監(jiān)護(hù)責(zé)任移交問(wèn)題。而對(duì)精神病流浪乞討人員的法律法規(guī)的制訂則更是一個(gè)具備操作難題的領(lǐng)域，其中需要注意的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題包括救助手段的專業(yè)性、救助場(chǎng)所的移轉(zhuǎn)、救助后的安置等，因?yàn)閷?duì)于精神病流浪乞討人員來(lái)講，他們不具備完全行為能力，但基于精神疾病治療的專業(yè)性問(wèn)題不可能苛求救助站具備專業(yè)治療的條件與手段，這時(shí)候就應(yīng)該在個(gè)體立法中注意協(xié)調(diào)解決這類問(wèn)題，例如可以考慮進(jìn)行階段性轉(zhuǎn)移救助，第一階段由救助中心予以收留，第二階段由專業(yè)疾控中心介入，第三階段由專業(yè)精神病醫(yī)院介入等。此外在具體的操作上，需要注意的幾點(diǎn)包括：（1）明確救助對(duì)象。目前城市流浪社會(huì)救助管理中沒(méi)有明確的對(duì)象劃分，導(dǎo)致救助對(duì)象與目標(biāo)之間存在很大的偏差。因此城市要根據(jù)現(xiàn)狀，對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行明確的劃分，對(duì)救助過(guò)程中出現(xiàn)的違反救助規(guī)定的救助對(duì)象給予相關(guān)的法律制裁，這一切都需要各種政策法規(guī)的支持。（2）明確各部門(mén)的職責(zé)。城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度是在民政局的主導(dǎo)下，由政府各個(gè)相關(guān)部門(mén)參與聯(lián)動(dòng)救助機(jī)制。.救助管理辦法第四條規(guī)定“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)作好相關(guān)工作”，但是在城市流浪人員社會(huì)救助管理制度中并沒(méi)有明確各個(gè)部門(mén)的職責(zé)，這就造成了在救助管理工作中出現(xiàn)各部門(mén)互相推諉、權(quán)責(zé)不明確的現(xiàn)象。因此城市要制定新的法規(guī)來(lái)規(guī)范各部門(mén)的職責(zé)，在救助管理中實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的互動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確。（3）制定社會(huì)團(tuán)體以及民間組織參與救助的政策法規(guī)。城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度中的救助主要主體是政府部門(mén)，但是政府部門(mén)絕對(duì)不是救助工作唯一的主體，各種社會(huì)組織、非盈利組織、慈善機(jī)構(gòu)以及個(gè)人都應(yīng)該成為參與城市流浪乞討人員救助的主體。近年來(lái)，城市社會(huì)團(tuán)體以及各種公益性組織的發(fā)展出現(xiàn)了井噴的趨勢(shì)，因此城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度要以此為契機(jī)，制定各種關(guān)于民間組織參與城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度的相關(guān)政策法規(guī)，積極鼓勵(lì)城市社會(huì)中各種組織以及個(gè)人參與到城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理工作中來(lái)?？傊瑹o(wú)論是針對(duì)現(xiàn)行城市流浪乞討人員管理制度在基本方法層面的提升還是在特殊個(gè)體立法層面上的補(bǔ)充完善，盡快尋找與整合現(xiàn)有的制度性漏洞，結(jié)合實(shí)踐出臺(tái)相應(yīng)的立法層級(jí)的法律法規(guī)制度，建立符合我國(guó)國(guó)情的涵蓋城鄉(xiāng)領(lǐng)域流浪乞討人員管理法律制度體系，對(duì)于規(guī)范救助管理工作，嚴(yán)格運(yùn)作監(jiān)督，彌補(bǔ)管理盲區(qū)，提升管理效果，以及對(duì)于城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度的完善和發(fā)展具有十分重要的意義。第二節(jié) 現(xiàn)有制度層面的自我完善如果說(shuō)立法層面的制度完善屬于擴(kuò)展性完善，是針對(duì)現(xiàn)有制度整體層級(jí)與制度效力約束度而進(jìn)行的提升式完善的話，屬于預(yù)期性完善的范圍。那么，在當(dāng)前立法完善還不能馬上付諸實(shí)施的情況下，應(yīng)該就事論事，針對(duì)現(xiàn)行制度本身尋求盡可能的完善途徑。一、確立分類救助制度 從國(guó)外各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，實(shí)施分類救助能夠在很大程度上提高城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度的效果。，根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理制度的研究，分類救助已經(jīng)成為各界的共識(shí)。本文在研究過(guò)程中主要對(duì)城市流浪乞討人員進(jìn)行了如下的分類，進(jìn)行有區(qū)別的救助。 一般流浪乞討人員。城市流浪乞討人員的類型較多，主要包括臨時(shí)性陷入困境的人群、老年乞討者、因病或者因殘疾導(dǎo)致的乞討者。針對(duì)這部分城市流浪乞討人員，城市政府應(yīng)該建立完善的救助制度體系，因?yàn)檫@部分人在城市流浪乞討人員中屬于最為特殊的人群，他們由于身體等原因無(wú)法從事正常的生產(chǎn)活動(dòng)，沒(méi)有可以投靠的親戚朋友。因此政府部門(mén)在制定比較明確的救助政策和救助內(nèi)容之外，需要在資金方面給予這部分群體更大的支持。職業(yè)乞丐。職業(yè)乞丐是城市流浪乞討人員中最為主要的群體之一，解決這類人的救助問(wèn)題的主要途徑就是國(guó)家通過(guò)大力發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，完善社會(huì)保障，通過(guò)對(duì)他們實(shí)施救助協(xié)助他們安居樂(lè)業(yè)。同時(shí)對(duì)于具有勞動(dòng)能力的職業(yè)乞丐實(shí)行公公勞動(dòng)形式的救助，也就是政府部門(mén)通過(guò)對(duì)他們的職業(yè)技能培訓(xùn)，大力開(kāi)發(fā)適合他們的就業(yè)崗位，結(jié)合福利就業(yè)和市場(chǎng)就業(yè)兩種形式，促進(jìn)他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)。同時(shí)城市政府還需要在整個(gè)社會(huì)進(jìn)行宣傳工作，宣傳正確的就業(yè)觀念，通過(guò)宣傳實(shí)現(xiàn)一些職業(yè)乞丐的正常就業(yè)。同時(shí)根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，要針對(duì)農(nóng)村進(jìn)入城市的農(nóng)民建立專