【正文】 選擇?！　∪?、美國預算法律制度對我國的啟示　　（一）加快《預算法》修改進程，健全完善預算法律制度體系　　美國是法治化的市場經(jīng)濟國家，在預算管理中十分重視通過法律手段規(guī)范預算管理活動。我國目前專門規(guī)范預算管理活動的法律只有《預算法》一部法律，而且頒布于1994年。目前來看，該法在較多方面，已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和深化財稅體制改革的需要，迫切需要修改完善。因此，應(yīng)抓緊修改完善《預算法》，將適應(yīng)形勢發(fā)展需要的加強和規(guī)范預算管理監(jiān)督的制度辦法，以及多年來財政預算改革成果等，上升到法律中。同時，可研究借鑒美國的預算立法經(jīng)驗，針對經(jīng)濟社會發(fā)展和財政預算管理的階段性要求，適時制定規(guī)范某一類或某一項預算活動的專門法律，明確適用期限，并根據(jù)情況變化適時進行修改或廢止，增強立法的針對性和可操作性?！　。ǘ├眄橆A算管理職責分工，建立健全預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的機制?！　∶绹嘘P(guān)預算管理的機構(gòu)、部門比較健全，各機構(gòu)、部門的職責分工比較清晰，并且實現(xiàn)了部門職責的法定化。如1921年制定的《預算與審計法》，專門規(guī)定設(shè)立預算局、審計署，并明確了各自的職責；1974年制定的《國會預算和截留控制法》專門設(shè)立并規(guī)定了眾議院和參議院預算委員會的職責。同時，無論是從總統(tǒng)（行政機關(guān)）與國會（立法機關(guān)）兩大系統(tǒng)，還是從行政機關(guān)內(nèi)部各部門來看，美國形成了預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相互制約和平衡機制，保障了國家預算活動按照憲法和法律規(guī)定軌道開展。　　我國各有關(guān)預算管理機構(gòu)、部門的職責在《預算法》中規(guī)定得相對原則，主要是由各機構(gòu)、部門的“三定”規(guī)定具體規(guī)定。而且，在行政機關(guān)內(nèi)部還存在預算分配職權(quán)不夠統(tǒng)一，預算管理職責劃分不夠清晰等問題。如除財政部門外，其他一些部門也具有一定的預算分配職權(quán)；財政部門與預算部門在部門預算、轉(zhuǎn)移支付管理方面的職責分工也不夠清晰等。我國與美國的政治體制不同，不宜照搬美國的做法，但其在預算機構(gòu)職權(quán)配置等方面的某些具體經(jīng)驗，對我們有一定借鑒意義。建議通過修改《預算法》及有關(guān)部門“三定”規(guī)定等，進一步理順各機關(guān)、部門的預算管理職責分工：在預算編制方面，要明確各部門的部門預算編制職責，落實各部門為本部門預算編制主體的責任，增強部門預算編制的完整性、科學性、準確性。同時，要強化財政部門制定預算編制規(guī)則、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)編制部門預算、匯總編制政府預算的職責，特別是要切實保障財政部門統(tǒng)籌管理和配置預算資源的職權(quán)，減少因預算配置職權(quán)分散帶來的效率損失。在預算執(zhí)行方面，要強化各部門的預算執(zhí)行管理職責，落實各部門為本部門預算執(zhí)行主體的責任，切實改變以往各部門“爭資金”、“重分配”、“輕管理”的現(xiàn)象，提高部門預算資金管理和使用效益。同時，要明確財政部門組織預算執(zhí)行的職責。在預算監(jiān)督方面，一是要進一步明確人大及其常委會的預算監(jiān)督職責，健全完善人大詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督制度，充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的預算監(jiān)督作用；二是要進一步明確審計機關(guān)的預算監(jiān)督職責，保障審計機關(guān)依法實施審計監(jiān)督，加強財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合；三是要進一步明確各部門在推進部門預算、決算公開等方面的職責，落實各部門對本部門及所屬單位的內(nèi)部監(jiān)控主體責任；四是要進一步明確財政部門的預算監(jiān)督職責，強化財政的監(jiān)督職能，建立健全貫穿于預算編制和執(zhí)行全過程的財政監(jiān)督機制。通過明確和理順職責，促進權(quán)利與責任的統(tǒng)一，形成有中國特色的預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制?！　。ㄈ┩晟祁A算編制審批程序，進一步提高預算管理的科學性、民主性和透明度　　美國預算形成的科學性、民主性和透明度較高。聯(lián)邦預算從編制到國會通過歷時長達近1年半，在政府編制預算及議會審議預算各具體階段，相關(guān)管理主體都要對預算內(nèi)容進行充分的研究論證和溝通協(xié)商，并通過具體制度安排，為各相關(guān)利益主體提供表達預算訴求的機會。如議會審議政府提交的預算草案時，可舉行聽證會，要求部門首長說明有關(guān)情況，接受詢問和質(zhì)詢，各部門首長也可為本部門預算安排進行辯護。預算通過后，除涉及國家安全和秘密的內(nèi)容外，OMB要及時公開匯總版本，各部門要及時公開本部門預算。通過這些具體的制度程序設(shè)計和相關(guān)主體的參與，促進和保障了預算收支安排的科學合理?！　〗陙恚覈A算決策的科學化、民主化水平不斷提高，預算公開大步推進，但與加強社會主義民主法制建設(shè)、深入推進依法行政、依法理財和財政科學化精細化管理的要求相比，仍有一定差距。借鑒美國的經(jīng)驗，建議進一步規(guī)范預算決策程序，健全完善相關(guān)制度和機制：一是進一步完善預算編制規(guī)則和程序，強化所有政府收支都要納入預算管理，健全完善預算定額標準體系，完善項目論證評審、遴選排序機制，加強項目庫建設(shè)和項目滾動管理，提高預算編制的完整性、科學性和準確性。二是在預算決策過程中，探索公開征詢意見、專家評估論證等公眾參與制度辦法，廣泛聽取各方面的意見和建議；推進預算績效管理和績效評價工作，把上年的預算執(zhí)行情況和績效評價結(jié)果作為編制下年預算的重要參考依據(jù)，促進預算安排更加科學、民主、合理。三是進一步明確和落實預算信息公開的職責，拓展預算信息公開的范圍和力度，特別是要推進預算調(diào)整、決算方面的信息公開，完善公開方式和途徑，保證政府預算、預算調(diào)整、決算等經(jīng)批準后，依法及時予以公開，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！　。ㄋ模﹪栏裾畟鶆?wù)管理，控制和防范財政風險?！　∶绹匾暱刂曝斦嘧郑婪敦斦L險。早在十九世紀七十年代，國會即制定了《反超支法》，對超預算撥款支出進行限制，對控制赤字和債務(wù)增加發(fā)揮了重要作用，至今該法的有關(guān)規(guī)定仍在執(zhí)行。1985年，針對逐年增長的財政赤字，國會制定了《平衡預算和赤字控制法》，專門對赤字控制問題以法律形式進行規(guī)范，設(shè)定“最高赤字額”，一旦突破，總統(tǒng)可按法定程序?qū)τ嘘P(guān)支出進行強制扣減。在該法基礎(chǔ)上，1990年，國會制定的《預算執(zhí)行法》進一步改革完善了赤字控制辦法。這兩部法律的執(zhí)行，對美國1998年至2001年實現(xiàn)財政盈余發(fā)揮了十分重要的作用。為應(yīng)對全球金融危機，近年來美國大幅度提高赤字水平，目前已引起各方面的高度關(guān)注。2010年10月，總統(tǒng)財政責任與改革委員會提出了有關(guān)控制赤字的建議，國會也擬采取新的立法控制措施?！　榱税盐罩匾獞?zhàn)略機遇期，保持經(jīng)濟又好又快發(fā)展，我國連續(xù)多年實施積極財政政策，保持了一定的赤字和債務(wù)規(guī)模。特別是為應(yīng)對全球金融危機，中央政府兩年來赤字和債務(wù)有所增加。雖然財政赤字占GDP的比重不到3%，債務(wù)余額占GDP的比重不到20%，總體看在可控的范圍內(nèi)，債務(wù)也是安全的，但從地方來看，一些地方政府采取非法擔保、過多建立地方政府融資平臺等方式變相舉債、過度舉債，隱性債務(wù)較大，風險不可忽視。為了嚴格規(guī)范政府債務(wù)管理，防范財政風險，建議：一是加大對各地貫徹執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）情況的監(jiān)督檢查力度，督促各地切實按照《通知》要求做好相關(guān)工作，確?！锻ㄖ返呢瀼芈鋵?。二是研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風險預警機制，將地方政府債務(wù)收支納入預算管理，明確地方政府債務(wù)管理責任，加強人大、審計和財政監(jiān)督。三是建立健全政府債務(wù)管理的規(guī)章制度，逐步形成包括債務(wù)規(guī)?？刂啤鶆?wù)使用方向和范圍控制、信用評級、審批管理、預算管理、統(tǒng)計報告、監(jiān)督檢查等在內(nèi)的政府債務(wù)管理制度體系，全方位規(guī)范政府舉債行為，并在條件成熟時，通過制定相關(guān)法律或行政法規(guī)進行更高效力層次的規(guī)范?！　。ㄎ澹┘訌娯斦ㄖ茩C構(gòu)建設(shè)，充分發(fā)揮其在推進依法理財、規(guī)范財政預算管理中的作用　　美國行政部門都非常重視法制機構(gòu)的建設(shè)和作用發(fā)揮。美國財政部專門設(shè)立了總法律顧問辦公室，全部配備有2000多名專職從事法律事務(wù)工作的律師，這些律師分布在財政部所屬各機構(gòu)從事法律事務(wù)，向總法律顧問辦公室負責。財政部制定的規(guī)章制度，都要經(jīng)過總法律顧問辦公室的審查同意；2000多名律師參與財政法律和規(guī)章制度制定的全過程，提供法律意見。同時，總法律顧問辦公室參與財政部的重大決策過程，并提出法律意見。這對于保障財政部嚴格按照法律規(guī)定實施財政管理發(fā)揮了重要作用?！　∥覈斦块T特別是省級以上財政部門也設(shè)立了負責法制工作的機構(gòu)，但從其職責范圍看，主要從事財稅立法、執(zhí)法監(jiān)督及法制宣傳工作，很少參與財政決策過程；從其編制人員配備看，與日益增加的工作任務(wù)不太適應(yīng)。加強財政法制機構(gòu)建設(shè)是全面推進依法行政、依法理財?shù)闹匾M織保障。為了貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，適應(yīng)新形勢下推進依法行政、依法理財，加強財政科學化精細化管理的需要，借鑒美國的作法，建議：一是充分發(fā)揮財政法制機構(gòu)在推進財政部門依法行政、依法理財方面的綜合協(xié)調(diào)和督促指導作用。二是積極推行重大財政決策事項事前由法制機構(gòu)進行合法性審查，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，為重大財政決策提供法律支持和服務(wù)。三是進一步加強財政法制機構(gòu)建設(shè)，使法制機構(gòu)的力量與其承擔的職責和任務(wù)相適應(yīng)13 /