【正文】 選擇?！　∪?、美國預(yù)算法律制度對我國的啟示　?。ㄒ唬┘涌臁额A(yù)算法》修改進(jìn)程，健全完善預(yù)算法律制度體系　　美國是法治化的市場經(jīng)濟(jì)國家，在預(yù)算管理中十分重視通過法律手段規(guī)范預(yù)算管理活動。我國目前專門規(guī)范預(yù)算管理活動的法律只有《預(yù)算法》一部法律，而且頒布于1994年。目前來看，該法在較多方面，已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和深化財稅體制改革的需要，迫切需要修改完善。因此，應(yīng)抓緊修改完善《預(yù)算法》，將適應(yīng)形勢發(fā)展需要的加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算管理監(jiān)督的制度辦法，以及多年來財政預(yù)算改革成果等，上升到法律中。同時，可研究借鑒美國的預(yù)算立法經(jīng)驗，針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財政預(yù)算管理的階段性要求，適時制定規(guī)范某一類或某一項預(yù)算活動的專門法律，明確適用期限，并根據(jù)情況變化適時進(jìn)行修改或廢止，增強(qiáng)立法的針對性和可操作性?！　。ǘ├眄橆A(yù)算管理職責(zé)分工，建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的機(jī)制。　　美國有關(guān)預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)、部門比較健全，各機(jī)構(gòu)、部門的職責(zé)分工比較清晰，并且實現(xiàn)了部門職責(zé)的法定化。如1921年制定的《預(yù)算與審計法》，專門規(guī)定設(shè)立預(yù)算局、審計署，并明確了各自的職責(zé)；1974年制定的《國會預(yù)算和截留控制法》專門設(shè)立并規(guī)定了眾議院和參議院預(yù)算委員會的職責(zé)。同時，無論是從總統(tǒng)（行政機(jī)關(guān)）與國會（立法機(jī)關(guān)）兩大系統(tǒng)，還是從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門來看，美國形成了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相互制約和平衡機(jī)制，保障了國家預(yù)算活動按照憲法和法律規(guī)定軌道開展?！　∥覈饔嘘P(guān)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、部門的職責(zé)在《預(yù)算法》中規(guī)定得相對原則，主要是由各機(jī)構(gòu)、部門的“三定”規(guī)定具體規(guī)定。而且，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還存在預(yù)算分配職權(quán)不夠統(tǒng)一，預(yù)算管理職責(zé)劃分不夠清晰等問題。如除財政部門外，其他一些部門也具有一定的預(yù)算分配職權(quán)；財政部門與預(yù)算部門在部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付管理方面的職責(zé)分工也不夠清晰等。我國與美國的政治體制不同，不宜照搬美國的做法，但其在預(yù)算機(jī)構(gòu)職權(quán)配置等方面的某些具體經(jīng)驗，對我們有一定借鑒意義。建議通過修改《預(yù)算法》及有關(guān)部門“三定”規(guī)定等，進(jìn)一步理順各機(jī)關(guān)、部門的預(yù)算管理職責(zé)分工：在預(yù)算編制方面，要明確各部門的部門預(yù)算編制職責(zé)，落實各部門為本部門預(yù)算編制主體的責(zé)任，增強(qiáng)部門預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性。同時，要強(qiáng)化財政部門制定預(yù)算編制規(guī)則、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)編制部門預(yù)算、匯總編制政府預(yù)算的職責(zé)，特別是要切實保障財政部門統(tǒng)籌管理和配置預(yù)算資源的職權(quán)，減少因預(yù)算配置職權(quán)分散帶來的效率損失。在預(yù)算執(zhí)行方面，要強(qiáng)化各部門的預(yù)算執(zhí)行管理職責(zé)，落實各部門為本部門預(yù)算執(zhí)行主體的責(zé)任，切實改變以往各部門“爭資金”、“重分配”、“輕管理”的現(xiàn)象，提高部門預(yù)算資金管理和使用效益。同時，要明確財政部門組織預(yù)算執(zhí)行的職責(zé)。在預(yù)算監(jiān)督方面，一是要進(jìn)一步明確人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，健全完善人大詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督制度，充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督作用；二是要進(jìn)一步明確審計機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，保障審計機(jī)關(guān)依法實施審計監(jiān)督，加強(qiáng)財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合；三是要進(jìn)一步明確各部門在推進(jìn)部門預(yù)算、決算公開等方面的職責(zé)，落實各部門對本部門及所屬單位的內(nèi)部監(jiān)控主體責(zé)任；四是要進(jìn)一步明確財政部門的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化財政的監(jiān)督職能，建立健全貫穿于預(yù)算編制和執(zhí)行全過程的財政監(jiān)督機(jī)制。通過明確和理順職責(zé)，促進(jìn)權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一，形成有中國特色的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制?！　。ㄈ┩晟祁A(yù)算編制審批程序，進(jìn)一步提高預(yù)算管理的科學(xué)性、民主性和透明度　　美國預(yù)算形成的科學(xué)性、民主性和透明度較高。聯(lián)邦預(yù)算從編制到國會通過歷時長達(dá)近1年半，在政府編制預(yù)算及議會審議預(yù)算各具體階段，相關(guān)管理主體都要對預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行充分的研究論證和溝通協(xié)商，并通過具體制度安排，為各相關(guān)利益主體提供表達(dá)預(yù)算訴求的機(jī)會。如議會審議政府提交的預(yù)算草案時，可舉行聽證會，要求部門首長說明有關(guān)情況，接受詢問和質(zhì)詢，各部門首長也可為本部門預(yù)算安排進(jìn)行辯護(hù)。預(yù)算通過后，除涉及國家安全和秘密的內(nèi)容外，OMB要及時公開匯總版本，各部門要及時公開本部門預(yù)算。通過這些具體的制度程序設(shè)計和相關(guān)主體的參與，促進(jìn)和保障了預(yù)算收支安排的科學(xué)合理?！　〗陙?，我國預(yù)算決策的科學(xué)化、民主化水平不斷提高，預(yù)算公開大步推進(jìn)，但與加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)、深入推進(jìn)依法行政、依法理財和財政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求相比，仍有一定差距。借鑒美國的經(jīng)驗，建議進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算決策程序，健全完善相關(guān)制度和機(jī)制：一是進(jìn)一步完善預(yù)算編制規(guī)則和程序，強(qiáng)化所有政府收支都要納入預(yù)算管理，健全完善預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，完善項目論證評審、遴選排序機(jī)制，加強(qiáng)項目庫建設(shè)和項目滾動管理，提高預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。二是在預(yù)算決策過程中，探索公開征詢意見、專家評估論證等公眾參與制度辦法，廣泛聽取各方面的意見和建議；推進(jìn)預(yù)算績效管理和績效評價工作，把上年的預(yù)算執(zhí)行情況和績效評價結(jié)果作為編制下年預(yù)算的重要參考依據(jù)，促進(jìn)預(yù)算安排更加科學(xué)、民主、合理。三是進(jìn)一步明確和落實預(yù)算信息公開的職責(zé)，拓展預(yù)算信息公開的范圍和力度，特別是要推進(jìn)預(yù)算調(diào)整、決算方面的信息公開，完善公開方式和途徑，保證政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算等經(jīng)批準(zhǔn)后，依法及時予以公開，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。　?。ㄋ模﹪?yán)格政府債務(wù)管理，控制和防范財政風(fēng)險?！　∶绹匾暱刂曝斦嘧?，防范財政風(fēng)險。早在十九世紀(jì)七十年代，國會即制定了《反超支法》，對超預(yù)算撥款支出進(jìn)行限制，對控制赤字和債務(wù)增加發(fā)揮了重要作用，至今該法的有關(guān)規(guī)定仍在執(zhí)行。1985年，針對逐年增長的財政赤字，國會制定了《平衡預(yù)算和赤字控制法》，專門對赤字控制問題以法律形式進(jìn)行規(guī)范，設(shè)定“最高赤字額”，一旦突破，總統(tǒng)可按法定程序?qū)τ嘘P(guān)支出進(jìn)行強(qiáng)制扣減。在該法基礎(chǔ)上，1990年，國會制定的《預(yù)算執(zhí)行法》進(jìn)一步改革完善了赤字控制辦法。這兩部法律的執(zhí)行，對美國1998年至2001年實現(xiàn)財政盈余發(fā)揮了十分重要的作用。為應(yīng)對全球金融危機(jī)，近年來美國大幅度提高赤字水平，目前已引起各方面的高度關(guān)注。2010年10月，總統(tǒng)財政責(zé)任與改革委員會提出了有關(guān)控制赤字的建議，國會也擬采取新的立法控制措施。　　為了把握重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，保持經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，我國連續(xù)多年實施積極財政政策，保持了一定的赤字和債務(wù)規(guī)模。特別是為應(yīng)對全球金融危機(jī)，中央政府兩年來赤字和債務(wù)有所增加。雖然財政赤字占GDP的比重不到3%，債務(wù)余額占GDP的比重不到20%，總體看在可控的范圍內(nèi)，債務(wù)也是安全的，但從地方來看，一些地方政府采取非法擔(dān)保、過多建立地方政府融資平臺等方式變相舉債、過度舉債，隱性債務(wù)較大，風(fēng)險不可忽視。為了嚴(yán)格規(guī)范政府債務(wù)管理，防范財政風(fēng)險，建議：一是加大對各地貫徹執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）情況的監(jiān)督檢查力度，督促各地切實按照《通知》要求做好相關(guān)工作，確保《通知》的貫徹落實。二是研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，明確地方政府債務(wù)管理責(zé)任，加強(qiáng)人大、審計和財政監(jiān)督。三是建立健全政府債務(wù)管理的規(guī)章制度，逐步形成包括債務(wù)規(guī)模控制、債務(wù)使用方向和范圍控制、信用評級、審批管理、預(yù)算管理、統(tǒng)計報告、監(jiān)督檢查等在內(nèi)的政府債務(wù)管理制度體系，全方位規(guī)范政府舉債行為，并在條件成熟時，通過制定相關(guān)法律或行政法規(guī)進(jìn)行更高效力層次的規(guī)范?！　。ㄎ澹┘訌?qiáng)財政法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分發(fā)揮其在推進(jìn)依法理財、規(guī)范財政預(yù)算管理中的作用　　美國行政部門都非常重視法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)和作用發(fā)揮。美國財政部專門設(shè)立了總法律顧問辦公室，全部配備有2000多名專職從事法律事務(wù)工作的律師，這些律師分布在財政部所屬各機(jī)構(gòu)從事法律事務(wù)，向總法律顧問辦公室負(fù)責(zé)。財政部制定的規(guī)章制度，都要經(jīng)過總法律顧問辦公室的審查同意；2000多名律師參與財政法律和規(guī)章制度制定的全過程，提供法律意見。同時，總法律顧問辦公室參與財政部的重大決策過程，并提出法律意見。這對于保障財政部嚴(yán)格按照法律規(guī)定實施財政管理發(fā)揮了重要作用?！　∥覈斦块T特別是省級以上財政部門也設(shè)立了負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，但從其職責(zé)范圍看，主要從事財稅立法、執(zhí)法監(jiān)督及法制宣傳工作，很少參與財政決策過程；從其編制人員配備看，與日益增加的工作任務(wù)不太適應(yīng)。加強(qiáng)財政法制機(jī)構(gòu)建設(shè)是全面推進(jìn)依法行政、依法理財?shù)闹匾M織保障。為了貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，適應(yīng)新形勢下推進(jìn)依法行政、依法理財，加強(qiáng)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的需要，借鑒美國的作法，建議：一是充分發(fā)揮財政法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)財政部門依法行政、依法理財方面的綜合協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)作用。二是積極推行重大財政決策事項事前由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，為重大財政決策提供法律支持和服務(wù)。三是進(jìn)一步加強(qiáng)財政法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，使法制機(jī)構(gòu)的力量與其承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)相適應(yīng)13 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